Trudno o prosty algorytm uwzględniający rzeczywiste potrzeby

Grzegorz Pochopień Centrum Doradztwa i Szkoleń OMNIA, były dyrektor departamentu współpracy samorządowej MEN

Czy wie pan, o ile w przyszłym roku wzrośnie subwencja oświatowa?

O 2 832 494 tys. zł. Tyle się na tym etapie dowiadujemy, czytając projekt ustawy budżetowej na 2019 r., który jest procedowany w Sejmie. Jeśli nic się nie zmieni, to w przyszłym roku subwencja oświatowa wyniesie 45 907 494 tys. zł. Będzie to wzrost o ok. 6,6 proc. w stosunku do roku obecnego.

Czy to wystarczy, by pokryć wydatki związane z 5-proc. podwyżkami dla nauczycieli?

Jeśli patrzymy na problem w skali kraju, to wzrost subwencji jest wystarczający, by zrealizować te podwyżki i pokryć wydatki niezbędne na wynagrodzenia całkiem sporej liczby nowych nauczycieli, którzy pojawili się w szkołach w związku z reformą systemu oświaty. Sprawdzenie, czy tych pieniędzy wystarczy, jest proste. Od stycznia 2019 r. nauczyciele mają zarabiać o 5 proc. więcej. Dodatkowo trzeba zabezpieczyć środki na skutki tegorocznej podwyżki, gdyż była ona przyznana od kwietnia, w wysokości ok. 1,2 proc. (bo 3 miesiące z 12 jej nie było, a podwyżka wynosiła 5 proc.). Łącznie jest to 6,2 proc. wzrostu. To wszystko przy założeniu, że subwencja pokrywa dokładnie wydatki na wynagrodzenia nauczycieli oraz liczba etatów nauczycieli jest stała. W rzeczywistości subwencja oświatowa, w skali kraju, jest wyższa niż wynagrodzenia nauczycieli realizujących zadania nią objęte. Mówimy tutaj generalnie o szkołach i placówkach oraz wychowaniu przedszkolnym dzieci sześcioletnich. Teoretycznie, zgodnie z algorytmem podziału subwencji oświatowej, uwzględnia on nauczycieli zatrudnionych w szkołach samorządowych w 75 proc. dzielonej kwoty. W praktyce udział wynagrodzeń nauczycieli w subwencji to 85‒90 proc. łącznej kwoty subwencji. Oznacza to, że po uwzględnieniu odpowiedniej kwoty na podwyżki dla nauczycieli z obecnego roku budżetowego powinno pozostać ok. 0,5 mld zł, która to kwota wystarcza na nowe zadania oświatowe w wymiarze ok. 7 tys. dodatkowych etatów.

Wygląda optymistycznie, a jednak samorządy narzekają…

To wszystko w skali kraju. Oczywiście w konkretnym samorządzie rzeczywistość może być inna. W jednym lepsza, a w innym gorsza. Podział subwencji bowiem nie uwzględnia liczby etatów nauczycieli, ale liczbę uczniów.

Część ekspertów uważa, że niezależnie od tego, ile pieniędzy jednostki samorządu terytorialnego otrzymają, zawsze będzie za mało. Podziela pan tę opinię?

Taka już jest specyfika edukacji. Gdyby zwiększyć finansowanie szkół dwukrotnie, to nie mam wątpliwości, że dyrektorzy wiedzieliby, jak te środki spożytkować. Niestety ograniczenia budżetowe są bezwzględne. Uważam, że jednym z głównych problemów związanych z subwencją oświatową jest brak regulacji związanych z tym, co ma ona zabezpieczać. Jakie zadania pokrywać, jakie dawać gwarancje samorządom. Gwarancje ustawowe są jedynie na poziomie łącznych dochodów samorządów, a subwencja jest jednym z tych dochodów.

Ostatnie zmiany przy podziale subwencji były chyba jeszcze za pana urzędowania. Co się wtedy zmieniło i które samorządy na tym skorzystały?

Miały one głównie charakter dostosowawczy do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Fundamentalnie zmieniono zasady subwencjonowania szkół dla dorosłych, wprowadzając część finansowania uwzględniającą efekty nauczenia w postaci subwencji za zdany egzamin zewnętrzny. Rozpoczęto różnicowanie kwot na szkoły zawodowe w zależności od zawodu, którego uczą. W związku z likwidacją dodatku mieszkaniowego zmieniono nieco poziom finansowania dla samorządów prowadzących szkoły na terenach wiejskich i w małych miastach. W algorytmie było też wiele innych zmian o charakterze dostosowawczym.

Jakich?

Wyznaczono dobry kierunek w dziedzinie kształcenia zawodowego. I to będzie zapewne kontynuowane w algorytmie na przyszły rok i lata kolejne. Nastąpiło niewielkie przesunięcie kwot w kierunku gmin, w dużej mierze związane ze spadkiem liczby uczniów w powiatach. W pewnym wymiarze również w związku ze zmianą subwencjonowania szkół dla dorosłych. Jednak także część powiatów zyskała w związku z pojawieniem się wyższych wag na określone zawody.

Nie brakuje opinii, że rozporządzenie o podziale subwencji polega na tym, iż jednym się zabiera, a drugim daje. Czy to słuszna ocena?

Taka jest natura tego rozporządzenia. Dzieli ono określoną z góry w ustawie budżetowej kwotę części oświatowej subwencji ogólnej. Samo rozporządzenie nie ma mocy generowania środków na edukację. Zresztą w samej nazwie rozporządzenia mamy słowo „podział”. W corocznych dyskusjach nad projektem tego rozporządzenia pojawiają się postulaty zwiększenia określonych wag czy wskaźników. Mają one często sens. W każdym przypadku oznaczają jednak zmniejszenie kwot w pozostałych obszarach. Dlatego kwestią zasadniczą jest określenie jasnych, czytelnych i, co ważne, odpowiadających rzeczywistym potrzebom edukacji, zasad określania łącznej kwoty subwencji oświatowej. Dzisiejsze zasady, określone w art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (z 13 listopada 2003 r.; t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ‒ red.), są na bardzo dużym poziomie ogólności.

Na co się najczęściej skarżą samorządy przy podziale subwencji oświatowej?

Generalnie na to, że jest za mała. Oczywiście wszystkie strony dyskusji chciałyby, by była większa. Rozporządzenie o podziale subwencji sprawić tego jednak nie może. Problem tkwi w zasadach ustalania łącznej kwoty subwencji.

To znaczy?

Istotnym problemem jest też bezwzględna zasada podziału kwot subwencji w przeliczeniu na ucznia. To uczeń generuje dochody samorządu. Oczywiście w niejednokrotnie dość zaawansowany sposób, po uwzględnieniu zadań wobec tego ucznia. Uwzględnia się też informację o stopniach awansu zawodowego nauczycieli, choć już nie liczbę nauczycieli. Tymczasem wydatki samorządów są generowane przede wszystkim przez oddziały klasowe i związaną z tym potrzebę zatrudniania określonej liczby nauczycieli. Jeśli mam w oddziale 24 dzieci, to otrzymam o 50 proc. wyższe dochody, niż gdybym miał w oddziale 16 dzieci. A przecież wydatki będą podobne, bo to ciągle jest jeden oddział i potrzebuję podobnej liczby nauczycieli.

Co jeszcze trzeba zmienić w nowym rozporządzeniu o podziale subwencji na 2019 r.?

Z całą pewnością musi pojawić się zróżnicowanie kwot uwzględniające atrakcyjność zawodów na rynku pracy. Wspierane będą zawody deficytowe. O konieczności takiego działania rozstrzygnęła ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. Być może pojawi się dalszy etap zróżnicowania wag w subwencji ze względu na kosztochłonność zawodów. W związku z reformą systemu oświaty muszą pojawić się wskaźniki korygujące liczbę uczniów w gimnazjach (w dół) oraz liczbę uczniów w liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach (w górę).

Czyli wsparcie głównie dla szkół branżowych?

Tak. Sądzę, że będzie to rok subwencji dla powiatów, które są organami prowadzącymi takie szkoły.

A może ma pan pomysł, jak zastąpić te skomplikowane wagi podziału subwencji i uprościć system, by każdy urzędnik mógł wyliczyć, ile środków na edukację dostanie jego gmina?

To jest niestety nierozwiązywalny problem.

Dlaczego?

Nie można mieć jednocześnie prostego algorytmu podziału oraz algorytmu uwzględniającego rzeczywiste potrzeby czy koszty prowadzenia szkół. Albo jedno będzie doskonałe, albo drugie. Należy się skupić na pogodzeniu tych dwóch efektów. Tak naprawdę do policzenia kwot subwencyjnych na poziomie samorządu wystarczy prosty arkusz kalkulacyjny. Można go łatwo stworzyć, korzystając z zamieszczonego na stronach MEN załącznika do wniosku o wzrost zadań z rezerwy subwencji oświatowej. Nie potrzeba do tego specjalnych programów, a już na pewno nie na poziomie przeciętnego samorządu.

A co pan sądzi o pomyśle, aby wyższą subwencję naliczać tym gminom, które odejdą od zmianowości w szkołach?

To ciekawa koncepcja. Niewątpliwie jest w niej odniesienie do poziomu wydatków. Koszty stałe w szkole pracującej na zmiany w przeliczeniu na oddział klasowy czy ucznia są niższe niż w szkole jednozmianowej. Można to oszacować. Ponadto byłaby to zachęta do inwestycji w infrastrukturę szkolną. Sądzę, że jest to możliwe, ale po ustabilizowaniu się sieci szkolnej, po reformie ustroju szkolnego. Być może już od 2020 r. Niewątpliwie rozsądnie byłoby też wprowadzać takie rozwiązanie z jednoczesnym wsparciem przez budżet państwa projektów inwestycyjnych w samorządach.

 

Wróćmy do tego, co stanowi główny wydatek – pensji dla nauczycieli i innych pracowników oświaty. Może przydałyby się zmiany, np. likwidacja czternastki czy części dodatków?

System wynagradzania nauczycieli jest wyjątkowo nieprzejrzysty. Nikt chyba już nie jest z niego zadowolony. Generuje mnóstwo absurdów, a jednorazowy dodatek uzupełniający, potocznie zwany czternastką, wcale nie jest największym z nich. Sądzę, że potrzebna jest jego zasadnicza reforma. Konieczna jest likwidacja pojęcia średniego wynagrodzenia w poszczególnych grupach awansu zawodowego nauczycieli. Postulowane jest też zmniejszenie liczby dodatków do wynagrodzenia, choć uważam, że ten dość atrakcyjny postulat po głębszym zbadaniu okazuje się niezwykle trudny do realizacji. Z całą pewnością słabością systemu wynagradzania jest jego mała zależność od rzeczywistego zaangażowania i sukcesów dydaktycznych, jakie odnosi nauczyciel. I to coraz bardziej widać, bo zaczyna brakować dobrych nauczycieli.

To też wina zbyt małej subwencji?

Po części tak. Atrakcyjność zawodu spada w dużej mierze w związku z relatywnie niskim wynagrodzeniem w stosunku do rynku. Na razie widać to głównie w dużych miastach, w zakresie przedmiotów przyrodniczych, języków czy obszaru kształcenia specjalnego. Problem pewnie będzie się powiększał. To jest coś, z czym będzie się trzeba zmierzyć na poziomie budżetu państwa. Samorządy tego same nie udźwigną.

Ze strony samorządów pojawia się też postulat, aby wynagrodzenie wszystkich pracowników oświaty było finansowane bezpośrednio przez rząd, a utrzymanie placówek pozostałoby w gestii samorządów. Czy to realne?

Formalnie jest to do zrobienia. Pytanie tylko, czy jest sens ponosić wielkie koszty obsługi takiego systemu. Za tym musiałby stać całkiem duży aparat urzędniczy. Myślę, że rozsądniejszym pomysłem, niemarnującym środków na biurokrację, jest stworzenie jasnych i sprawdzalnych zasad finansowania wynagrodzeń nauczycieli. Zasad opierających się na standardach zatrudnienia nauczycieli, gwarancjach co do wysokości subwencji oświatowej na poziomie jej łącznej kwoty i na poziomie podziału subwencji między samorządy.

Czy samorządy doczekają się subwencji na wszystkie przedszkolaki, a nie tylko na sześciolatki w przedszkolach?

Obecnie dochody gmin na prowadzenie przedszkoli mają słabą korelację z realizowanymi zadaniami. Objęcie wychowania przedszkolnego subwencją zwiększyłoby zależność dochodów od ponoszonych wydatków na przedszkola. Ponieważ mówimy tutaj o miliardach złotych, taki system musiałby oznaczać jednoczesne zmniejszenie dochodów gmin, które do tej pory służyły finansowaniu opieki przedszkolnej, głównie udziału w podatkach dochodowych. Nie wszystkie gminy byłyby z tego zadowolone. Tutaj widzę główny problem objęcia subwencją oświatową całości edukacji przedszkolnej. ©℗