Teoria: włodarz ujawni transakcje kartą. Praktyka: takie płatności to rzadkość

Mydlenie oczu czy faktyczna kontrola

Projekt ustawy przygotowany przez ministra koordynatora służb Mariusza Kamińskiego oraz jego zastępcę Macieja Wąsika od momentu ujawnienia budzi ogromne emocje wśród samorządów. W założeniu ma on znacząco zwiększyć transparentność działania administracji centralnej i samorządowej. W tym celu wydłużono listę osób, które będą musiały publikować oświadczenia majątkowe, wprowadzono instytucję sygnalistów (osoby donoszące o nieprawidłowościach, które mają być szczególnie chronione, np. przed zwolnieniem z pracy) czy nałożono więcej obowiązków dotyczących publikowania i aktualizowania informacji w biuletynie informacji publicznej (BIP).

Jeden z projektowanych przepisów (w art. 7 ust. 1 pkt 5 lit. l) zakłada, że udostępnieniu podlegać ma również informacja o wydatkach osób sprawujących funkcje publiczne, które będą regulować rachunki służbowymi kartami płatniczymi. Jak lakonicznie informuje nas departament bezpieczeństwa narodowego w kancelarii premiera, obowiązek udostępnienia informacji o wydatkach dokonanych przy użyciu służbowych kart płatniczych ma na celu "zwiększenie transparentności wydatkowania środków publicznych". - Projekt ustawy znajduje się obecnie na etapie prac legislacyjnych. Dopiero po ich zakończeniu, po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów, dokument zostanie przesłany do Sejmu - dodają urzędnicy.

Prewencja z lukami

- Najbardziej istotnym elementem propozycji autorów projektu w zakresie jawności wydatków przy użyciu kart płatniczych jest wyraźne wskazanie obowiązku ich publikowania - zauważa Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy Fundacji Państwo. I przypomina, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na uzyskanie takich informacji na wniosek. - Choć, czego przykładem jest spór Fundacji ePaństwo z Sądem Najwyższym, nie zawsze odbywa się to bezproblemowo - mówi ekspert. Z tego powodu projekt nowej regulacji ocenia pozytywnie, wprowadzenie obowiązku publikowania wydatków w BIP pozwoli bowiem wszystkim zapoznać się z tymi informacjami w tym zakresie bez konieczności złożenia wniosku. - Od lat propagujemy taki właśnie proaktywny sposób publikacji danych publicznych, więc wyrażamy zadowolenie z tej zmiany - mówi Krzysztof Izdebski. Z kolei Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, podkreśla, że obowiązek upubliczniania w internecie wydatków regulowanych kartą płatniczą będzie działał na funkcjonariuszy publicznych prewencyjnie. Na tym jednak pozytywy, jak zauważają przedstawiciele organizacji pozarządowych, się kończą. Zdaniem Krzysztofa Izdebskiego publikowany rejestr wydatków z kart służbowych powinien np. zawierać co najmniej dane dotyczące osoby, która ich dokonała, a także cel i termin płatności. - Tak abyśmy mogli się dowiedzieć, że np. wydatek na hotel i taksówkę wiązał się ze spotkaniem z urzędnikami Komisji Europejskiej w Brukseli. - Niestety, takich szczegółowych uregulowań brakuje. Autorzy nie wyjaśniają również w uzasadnieniu, jakie konkretne dane mają zostać udostępnione - mówi Izdebski.

- A dla mnie zastanawiające jest to, dlaczego nie ma propozycji publikowania wszystkich wydatków z kart płatniczych, czyli dokonywanych przez wszystkich urzędników? Obawiam się, że przyjęte rozwiązanie może być w znacznym zakresie martwe, ponieważ upubliczniane mają być tylko wydatki poniesione przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z wykonywaną funkcją. Kto to będzie oceniał? Jednocześnie znając praktykę administracji, a także wyroki sądów, każdy inny wydatek, czyli poniesiony przez osobę niepełniącą funkcji publicznej i niemający związku z pełnioną funkcją, nie będzie stanowił informacji publicznej - zauważa Osowski. - Zaczną się procesy o ujawnienie pozostałych wydatków. Nie rozumiem, dlaczego nie można wprost wpisać, co ma być publikowane online, bez żadnych warunków - mówi Osowski. I dodaje, że w ogóle przepisy są pełne niekonsekwencji. Z jednej strony zakładają obowiązek ujawniania danych z kart, a z drugiej w tym samym projekcie ograniczają obowiązek publikowania informacji o umowach opiewających poniżej 2,5 tys. zł.

- Nie dowiemy się o umowach zawieranych przez spółki komunalne i spółki Skarbu Państwa - irytuje się prezes Watchdog Polska. - Jeżeli mielibyśmy mówić o zwiększającej się jawności, to wystarczyło zrobić prosty zabieg legislacyjny, czyli wprowadzić obowiązkowe publikowanie informacji o wszystkich wydatkach oraz umieszczania skanów umów albo ich treści, tak jak robią to już Gdańsk i Szczecin - stwierdza Osowski.

Jak na lekarstwo

- Co do zasady, każdy dysponujący służbową kartą płatniczą powinien się liczyć z tym, że wydatki za jej pomocą są informacją publiczną - mówi Maciej Gramatyka z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego. - Dla przejrzystości życia publicznego tego typu informacja w stosunku do sprawujących funkcje publiczne ma być, jak zakłada ustawodawca, publikowana w BIP. Będzie to także z korzyścią dla wydatkowania finansów publicznych. Może to skłonić instytucje do wprowadzenia wewnętrznych ścisłych zasad co do planowania, wydatkowania i rozliczania środków z karty płatniczej. W interesie instytucji publicznej będzie jej upublicznienie, by obywatel mógł sobie wyrobić opinie co do zasadności wydawanych środków za pomocą karty płatniczej - dodaje Maciej Gramatyka.

49,46 zł tyle wyniosły w 2017 r. wydatki zarejestrowane na jedynej karcie płatniczej w bydgoskim urzędzie miejskim

Problem w tym, że może się okazać, że tak naprawdę zakładki w BIP dotyczące transakcji z kart używanych przez samorządowców będą bardzo skromne, a nawet puste. Otóż, jak wynika z naszych rozmów, kart płatniczych w urzędach samorządowych jest jak na lekarstwo, a na dodatek są bardzo rzadko używane. I tak np. w bydgoskim urzędzie miasta karty są wydawane na podstawie zarządzenia prezydenta nr 357/10 z 16 czerwca 2010 r. w sprawie służbowych kart płatniczych. Zgodnie z nim mogą być wydane nie tylko pracownikom ratusza, ale i przedstawicielom jednostek budżetowych miasta, samorządowych instytucji kultury czy Szpitala Miejskiego im. dr. Emila Warmińskiego. Ustalone są też limity wydatków, a przed wydaniem karty danej osobie kierownik jednostki powinien zawrzeć z nią umowę określającą m.in. okres, na jaki zostanie ona wydawana, rodzaj dozwolonych operacji finansowych czy tryb postępowania w przypadku naruszenia zasad korzystania z karty. Przy czym rachunki za jej pomocą mogą być regulowane w związku z obowiązkami służbowymi (opłaty na usługi hotelowe w kraju i za granicą, zakup biletów, usługi gastronomiczne, zakup paliwa do służbowego auta, opłaty lotniskowe, a także za autostrady, parkingi, korzystanie z myjni, naprawy). Do tego "w uzasadnionych przypadkach" dopuszcza się wypłaty gotówki z bankomatów. Jest tylko jedno ale, jak informuje nas urząd miasta - dotychczas wydana została tylko jedna karta płatnicza. Posiada ją prezydent Bydgoszczy Rafał Bruski, który praktycznie z niej nie korzysta. W okresie 2014-2015 nie odnotowano bowiem żadnych operacji na jego karcie płatniczej. W 2016 roku prezydent za kwotę 18,45 zł zakupił oprogramowanie na potrzeby iPada. Rok później wydał 49,46 zł - były to miesięczne płatności za miejsca dyskowe w usłudze iCloud (kwoty od 3,99 do 4,45 zł w miesiącu). W tym roku wydatki wyniosły 15,47 zł.

Z kolei w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podlaskiego w użyciu są dwie karty płatnicze. Jedną posiada marszałek, a drugą dyrektor departamentu współpracy z zagranicą i promocji. Obaj mogą miesięcznie wydać po 5 tys. zł, choć w razie potrzeby istnieje możliwość zwiększenia limitu (nigdy to się jednak nie zdarzyło). Jak słyszymy, jedyne wydatki, jakie były ponoszone z kart płatniczych, to odpłatność za rezerwację lotów samolotowych podczas wyjazdów służbowych oraz za rezerwację hotelu za granicami państwa. Jednak do takich sytuacji dochodzi obecnie rzadko. - Od kilku lat corocznie wyłaniany jest jednak operator, który w imieniu urzędu rezerwuje bilety lotnicze, robi wstępne rezerwacje połączeń lotniczych i hoteli, wystawiając fakturę przelewową. W związku z tym korzystanie z kart płatniczych nie jest wymagalne. W 2017 roku nie zostały one użyte do jakichkolwiek transakcji. Nie zdarzyło się również, by pracownicy kiedykolwiek ponieśli niezasadny wydatek i musieli zwracać środki pieniądze - informuje Urszula Arter z urzędu marszałkowskiego.

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.801.jpg@RY2@

Karty płatnicze w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego

Więcej kart swoim urzędnikom wydał Urząd Miasta w Lublinie - w sumie 10 imiennych kart dla osób najwyższego kierownictwa urzędu oraz m.in. dyrektorów wydziałów realizujących projekty o charakterze międzynarodowym. Zgodnie z zarządzeniem prezydenta Lublina karty przyznaje się w związku z istotnymi potrzebami, wynikającymi wyłącznie z pełnienia obowiązków służbowych. Płatność kartą, jak inny wydatek w urzędzie miasta, jest sprawdzana pod względem merytorycznym, a następnie zatwierdzana przez odpowiednią komórkę finansowo-księgową. - Rodzaje wydatków, które mogą być realizowane przy użyciu kart, określa wspomniane zarządzenie i są one związane z delegacjami służbowymi i przyjmowanymi delegacjami, czy wydatki reprezentacyjne wynikające z obowiązków służbowych - dopowiada Joanna Bobowska. Ciekawostką jest, że w lubelskim urzędzie dodatkowo sześć osób posiada karty rozliczane z projektów finansowanych ze środków zewnętrznych. Przy ich użyciu regulowane są np. koszty operacyjne w trakcie podróży służbowych związanych z realizacją projektów, czyli np. zakwaterowanie.

Jedni narzekają, inni już informują o wydatkach

Choć samorządowcy rzadko korzystają z kart płatniczych, to przygotowany przez Mariusza Kamińskiego projekt i tak jest przez nich krytykowany. Przy czym są i takie gminy, które podchodzą do tego obojętnie, bo już ujawniają tego typu transakcje

Problemów z nowo projektowanym obowiązkiem na pewno nie będzie miał Lublin. - Zestawienie operacji dokonanych za pomocą służbowych kart płatniczych jest udostępniane na naszych stronach internetowych w biuletynie informacji publicznej - mówi Joanna Bobowska z biura prasowego w kancelarii prezydenta Lublina. Z kolei władze Gdańska chwalą się, że wydatki z kart płatniczych są wykazywane wraz z innymi wydatkami miasta na stronie www.OtwartyGdansk.pl (w zakładce "rejestr wydatków"). Problem w tym, że trudno się zorientować, które konkretnie pozycje dotyczą transakcji bezgotówkowych za pomocą plastiku. - Nie są one wprost do zidentyfikowania, gdyż przywołany rejestr nie identyfikuje wydatków po sposobie zapłaty. Obecnie nie ma takiej potrzeby - tłumaczy biuro prasowe urzędu miasta.

Większość urzędów jednak nie upublicznia informacji nt. wydatków, które są pokrywane kartami płatniczymi. - Artykuł 8 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) nie nakłada obowiązku udostępniania przedmiotowych wykazów - stwierdza Aleksandra Gorzelak-Nieduży z biura prasowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego. Zaznacza jednak, że nie oznacza to, że informacje te nigdy nie ujrzą światła dziennego. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej "informacja publiczna, która nie została udostępniona w biuletynie informacji publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". - W związku z tym, mając na względzie zagwarantowane prawo dostępu do informacji publicznej, istnieje możliwość złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - stwierdza Aleksandra Gorzelak-Nieduży.

Wtóruje jej Paulina Kądziela z biura prasowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. - Informacja dotycząca wydatków regulowanych kartą służbową przez osoby sprawujące funkcje publiczne jest informacją publiczną, wobec czego każdy obywatel może się zwrócić do podmiotu zobowiązanego z wnioskiem, choćby e-mailowo, o udzielenie takiej informacji i otrzymać ją w krótkim czasie - informuje Kądziela. - Projektowana ustawa zakłada obowiązek publikacji takiej informacji w BIP. To oznacza, że informacje, o które sporadycznie prosili obywatele, po wejściu w życie nowej regulacji będą musiały być na bieżąco generowane i wystawiane do publicznej wiadomości. Nowe przepisy zwiększą i tak już bardzo szeroki obowiązek raportowania kolejnych informacji, co przy pozostałych zapisach projektowanej ustawy może wpłynąć na konieczność zatrudnienia dodatkowych osób - dodaje nasza rozmówczyni.

Projektowaną regulację krytykuje także Monika Zapotoczna z zielonogórskiego urzędu miejskiego, która stwierdza wprost, że konieczność wyodrębniania i publikowania wydatków ze służbowych kart płatniczych będzie "zbędnym wykonywaniem dodatkowych obowiązków". - Wydatki ponoszone za pomocą kart płatniczych muszą się mieścić w planie finansowym i są rozliczane tak jak pozostałe wydatki realizowane przez urząd - przekonuje Monika Zapotoczna.

Służbowym plastikiem w restauracji? Nie ma mowy

JAROSŁAW JÓŹWIAK: W samorządach spotkałem się z praktyką, w której całe zarządy miasta czy prezydenci mieli karty. W Warszawie była jedna i nigdy nie była wykorzystywana do funduszy reprezentacyjnych, czyli opłacania np. rachunków w restauracjach

W pewnym momencie o pańskiej karcie zrobiło się bardzo głośno. Wiadomości TVP podały, że z pana karty służbowej wydano 110 tys. zł na zagraniczne podróże do państw Europy Zachodniej i USA, a także na reklamy w internecie.

Zacznijmy od tego, że ten drugi rodzaj wydatków związany był z tym, iż Facebook akceptował tylko płatności kartą, tak że jakiekolwiek reklamy związane z promowaniem miejskich aktywności w mediach społecznościowych musiały być tak opłacane. W pewnym momencie rzeczywiście stałem się bohaterem głównego wydania "Wiadomości TVP", w których pokazano, jak to się rozbijam po całym świecie za pomocą służbowej karty płatniczej. Dziennikarze nie zwrócili jednak uwagi, że była to jedyna karta, która obsługiwała cały ratusz. Podróże mi przypisane dotyczyły iluś urzędników miejskich różnego szczebla. Nie zwrócili też uwagi, że nie byłbym w stanie jednocześnie być w trzech różnych hotelach na trzech różnych kontynentach.

Czy nie lepiej w takim razie, by obowiązywała zasada jedna karta, jeden urzędnik?

Problem w tym, że to generuje dodatkowe koszty. Obsługa takiej karty jest opłacana z budżetu miasta. Jeśli wydawalibyśmy osobną kartę dla każdego urzędnika, samorząd musiałby te koszty pokryć. W naszym przypadku karta była tak naprawdę potrzebna tylko do dwóch rzeczy, czyli do hoteli i Facebooka. Stąd była tylko jedna na całe 7 tys. urzędników miasta stołecznego. Oczywiście musiała być wydana na kogoś, kto posiada prawo do dysponowania środkami finansowymi miasta. W innych samorządach spotkałem się z praktyką, że karty posiadał nie tylko prezydent, ale także każdy członek zarządu. Podkreślę jeszcze raz, w Warszawie karta była tylko jedna i nigdy nie była wykorzystywana do funduszy reprezentacyjnych, czyli nie służyła do regulowania np. rachunków w restauracjach. Zresztą różni radni, włącznie z ówczesnym radnym Maciejem Wąsikiem, regularnie prosili o zestawienia z tej karty. Były one im przekazywane zarówno w trybie dostępu do informacji publicznej, jak i w ramach odpowiedzi na składane interpelacje.

Z czego w takim razie opłacane są np. kolacje służbowe, podczas których podejmuje się np. ważną delegację zagranicznych polityków, inwestorów?

U nas kolacje służbowe ograniczały się do dwóch kategorii. Jeśli było to wyjście służbowe, to restaurację zamawiało się wcześniej i dokonywało zapłaty przelewem. Jeśli miały to być większe przyjęcia, to - nie licząc jakichś zagranicznych delegacji - generalnie unikaliśmy jakiegokolwiek spotykania się w restauracjach. Nie pamiętam, bym sam chodził z gośćmi krajowymi do restauracji i płacił za to kartą służbową.

Czyli tego typu wydatki wchodzą w pulę ogólnych wydatków miasta i są częścią planu finansowego na dany rok?

Dokładnie tak. W planie finansowym miasta nie ma czegoś takiego jak fundusz reprezentacyjny. Mimo to istnieje pewne odgórne ograniczenie, np. w zarządzeniu prezydenta miasta, ile można wydać na zaproszonego gościa. To kwota bodajże stu kilkudziesięciu złotych. W ten sposób podejmowaliśmy w restauracji np. burmistrza Berlina.

Czy w takim razie publikowanie wydatków z kart płatniczych, tak jak określono to w projekcie ustawy o jawności życia publicznego, jest dobrym pomysłem?

I tak te informacje są do uzyskania w trybie dostępu do informacji publicznej. Warszawa wprowadziła jakiś czas temu rejestr umów i wszystkich rachunków. Tak więc wszelkie rachunki i faktury za hotel czy restaurację trafiają do tego rejestru i stają się publicznie dostępne. Dlatego przepisy zawarte w projekcie ustawy pod tym względem niewiele zmienią.

Czy sposób korzystania z kart płatniczych w samorządach powinien być jakoś wystandaryzowany? Czy może każdy urząd powinien ustalać własną politykę w tym zakresie?

Tego typu wydatki jasno określa ustawa o finansach publicznych. Nie jestem zwolennikiem nadmiernych regulacji, raczej to kwestia przypilnowania tego, by regulacje wewnętrzne były skuteczne i transparentne. W Warszawie, po kontroli z 2005 r. dotyczącej korzystania z kart, wprowadziliśmy takie zasady. Wcześniej wiceprezydentom zdarzały się weekendowe wypady do restauracji i płatność kartą. Po 2006 roku to się zmieniło.

Jak te wydatki były potem kontrolowane?

Każdy wydatek służbowy musi być udokumentowany rachunkiem. Nasz regulamin zakładał, że każda faktura powinna być szczegółowo udokumentowana i opisana. Jeśli płaciłem za hotel, to musiałem opisać dodatkowo, kiedy to było i w związku z jaką delegacją. Wcześniej, tzn. za naszych poprzedników, bywało, że na fakturach pisano lakoniczne: "spotkanie z interesantem" czy "spotkanie z dziennikarzem". I bez większych problemów to rozliczano.

Zdarzały się przypadki, że wydatki z kart zostały zakwestionowane przez urząd?

Bywało tak, że np. hotel pobrał niewłaściwą kwotą, czy nie zwrócił tzw. gwarancji rezerwacyjnej, ale z reguły takie sytuacje były szybko wyjaśnianie. Nigdy nie było tak, że podważono wydatki urzędnika korzystającego z karty. Karta była wystawiona na mnie, miałem pełnomocnictwo dotyczące tego, jakie kategorie wydatków mogą być ponoszone, oraz upoważnienie od skarbnika, bo każdy wydatek wymaga jego kontrasygnaty. Gdybym kiedykolwiek zaciągnął zobowiązanie bez takiej kontrasygnaty czy w inny niewłaściwy sposób, naraziłbym się na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na szczęście to nigdy nie miało miejsca, wbrew temu, co niektórzy próbowali na siłę udowodnić.

ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.802.jpg@RY2@

fot. Jacek Dominski/Reporter

Jarosław Jóźwiak były wiceprezydent Warszawy

Rozmawiał Tomasz Żółciak

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.803.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl

@tzolciak

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.804.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

To środki publiczne, RIO ma prawo je sprawdzić

Wydatki z kart mogą podlegać weryfikacji na takich samych zasadach jak pozostałe z budżetu samorządowego. Inny jest tylko sposób dystrybucji pieniędzy

Jednostki samorządu terytorialnego przyjmują w aktach wewnętrznych - w oparciu o art. 247 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.) - zasady, sposób i tryb przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych przy dokonywaniu wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych i osób prawnych. Określają także zasady rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowości i gospodarności dokonywania wydatków. Co jednak istotne, okoliczność, że następuje wydatkowanie środków w następstwie użycia karty płatniczej, nie oznacza, że mogą być one przeznaczane na dowolne cele. Takie wydatki, jak każde inne, muszą bowiem spełniać standardy gospodarki finansowej. Inna jest tylko metoda wydatkowania środków (nie przelew, gotówka, a karta), jednak nadal mają one charakter środków publicznych. Oznacza to tym samym, że przy wydatkowaniu środków z karty należy przestrzegać m.in. art. 44 ust. 1-2 u.f.p. Zgodnie z tymi regulacjami wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w:

1) ustawie budżetowej;

2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;

3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Ponadto w ust. 2 postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych ich rodzajów. Co jednak najistotniejsze, wydatkowanie środków za pomocą karty - podobnie jak każdy inny sposób wydatkowania - może być weryfikowane przez organy kontroli nad samorządem, czyli regionalne izby obrachunkowe. Takie założenie można wywieść z ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j Dz.U. z 2016 r. poz. 561). W regulacji tej, m.in. w art. 5 ust. 1, ustawodawca postanowił, że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Również inne regulacje ww. ustawy stanowią ogólnie o kontroli gospodarki finansowej, a w tym znaczeniu można również mówić o gospodarowaniu przy użyciu kart płatniczych. Tak więc regionalna izba obrachunkowa z pewnością może weryfikować legalność wydatkowania środków przy użyciu kart płatniczych. Liczy się bowiem przede wszystkim fakt wydatkowania środków, a nie metoda użyta do ich dystrybucji. Wspomnianej weryfikacji izby mogą dokonywać m.in. w toku kontroli kompleksowej jednostki samorządowej.

ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

Dobre intencje, ale przepis wygląda mało poważnie

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.805.jpg@RY2@

dr Aleksander Nelicki ekspert od finansów komunalnych

Ujawnianie w BIP wydatków dokonywanych za pomocą kart płatniczych ma znaczenie raczej symboliczne niż praktyczne. Oczywiście słyszeliśmy o licznych na świecie wpadkach z używaniem przez funkcjonariuszy publicznych służbowych kart na prywatne potrzeby. Można więc zrozumieć chęć zdyscyplinowania osób ich używających. Natomiast głównym efektem wejścia w życie proponowanego przepisu będzie prawdopodobnie odejście przez funkcjonariuszy publicznych od korzystania ze służbowych kart - gdyż takie same wydatki opłacone w inny sposób nie podlegają ujawnianiu w BIP.

Przepis o kartach płatniczych wygląda mało poważnie w zestawieniu z resztą art. 7 ust. 1 pkt 5 projektu ustawy, do którego został doklejony. Punkt ten dotyczy obowiązku publikacji w BIP danych dotyczących majątku i finansów publicznych. Wszystkie pozostałe kwestie są wyraźnie ze znacznie wyższej półki, np.: pomoc publiczna, dochody i straty spółek z dominującym udziałem Skarbu Państwa bądź jednostek samorządowych, umorzenia bądź ulgi w zakresie zobowiązań w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej.

ⒸⓅ

not. TŻ

Resorty odważniej sięgają po plastik

Administracja rządowa dużo chętniej korzysta ze służbowych kart płatniczych niż samorządy

Tak przynajmniej wynika z odpowiedzi resortów na ubiegłoroczne zapytania posła Nowoczesnej Piotra Misiło. I tak np. w Ministerstwie Środowiska wydanych było 116 kart. W całym 2016 r. za ich pośrednictwem urzędnicy wydali ponad 911 tys. zł, a w pierwszej połowie 2017 r. niemal 370 tys.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych podało, że w 2016 r. z użyciem dwóch kart płatniczych w 2016 r. uregulowano rachunki na kwotę 138,9 tys. zł. Z tego aż 81 tys. zł wydała Jolanta Janek, ambasador wizytująca na Malcie. Z kolei ambasador wizytujący w Mongolii Michał Łabenda wydał ok. 53 tys. zł.

Z kolei Ministerstwo Finansów (MF) według stanu na 10 sierpnia 2017 r. dysponowało 13 służbowymi kartami płatniczymi. Resort podał, że łączna kwota wydatków dokonanych za pomocą służbowych kart płatniczych przez pracowników MF w okresie od 16 grudnia 2015 r. do 15 grudnia 2016 r. wyniosła ponad 141 tys. zł, natomiast w okresie od 16 grudnia 2016 r. do 15 lipca 2017 r. - prawie 84 tys. zł.

911 tys. zł tyle w 2016 r. wydali urzędnicy Ministerstwa Środowiska za pomocą 116 kart płatniczych

- W Ministerstwie Finansów wydatki dokonywane kartami płatniczymi są związane z wykonywanymi obowiązkami. W szczególności są one używane w ramach służbowych delegacji do dokonywania rezerwacji i płacenia za usługi hotelowe oraz za publiczne środki transportu - zapewnił Wiesław Janczyk, sekretarz stanu w MF, odpowiadając na zapytanie poselskie. Dodał, że zgodnie z obowiązującymi zasadami przyznawania i użytkowania kart płatniczych (określonymi zarządzeniem ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu dokonywania wydatków służbowych kart płatniczych) wydatki dokonywane za ich pośrednictwem mogą być ponoszone na określone cele i są rozliczane wyłącznie pod warunkiem, że zostały uprzednio ujęte w tzw. jednostki i zatwierdzone, a środki na dany cel zostały zabezpieczone przed ich wydatkowaniem.

OPINIE EKSPERTÓW

Pozostaje pytanie, czy obywatele racjonalnie ocenią samorządowe wydatki

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.806.jpg@RY2@

Elżbieta Anna Polak marszałek województwa lubuskiego

Projektowana regulacja zarówno z punktu widzenia obywatela, jak i urzędu będzie służyć realizacji zasady transparentności działalności administracji publicznej. Jest to pożądane zarówno ze strony obywateli, jak i urzędu. Obywatel ma prawo wiedzieć, na co są wydatkowane pieniądze publiczne, a jednocześnie pracownicy urzędu - poddając się wnikliwej analizie danych publicznych - pokazują, że realizują swoje zadania zgodnie z obowiązującym prawem. Być może wpłynie to w przyszłości na większe zaufanie obywateli do administracji publicznej.

Jednak należy zaznaczyć, że możliwym zagrożeniem czy też niekorzystnym zjawiskiem może okazać się nie zawsze odpowiednia i racjonalna ocena tych wydatków przez obywateli - ze względu na brak kompleksowej wiedzy na temat wszystkich zadań realizowanych przez urząd i związanych z tym wydatków. Dokonywanych płatności z imiennych kart kredytowych nie należy wyłącznie postrzegać jako wydatków poczynionych na korzyść danej osoby publicznej, gdyż może to prowadzić do nadinterpretacji.

Obecnie imiennymi kartami płatniczymi dysponują w naszym urzędzie wyznaczone osoby, na zasadach określonych w regulacjach wewnętrznych, przy czym wydatki przy ich użyciu nie dotyczą tylko działań tych osób, ale przede wszystkim zadań realizowanych przez poszczególne departamenty urzędu. Każde użycie karty jest ewidencjonowane i weryfikowane przez komórki prowadzące rozliczenia finansowe. Zatem wydatki są realizowane zgodnie z przepisami.

ⒸⓅ

not. TŻ

Będzie mniej sporów o dostęp do informacji publicznej

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.807.jpg@RY2@

dr hab. Jacek Zaleśny konstytucjonalista, Uniwersytet Warszawski

Informacja o wydatkach realizowanych przez funkcjonariuszy publicznych za pomocą kart płatniczych ma charakter informacji publicznej. Jej ukrywanie jest niezgodne z prawem. Jest to stanowisko powszechnie podzielane przez doktrynę i utrwalone w orzecznictwie NSA, np. w sprawie dotyczącej I prezes Sądu Najwyższego, która bezpodstawnie odmawiała udzielenia informacji publicznej o tym, ile wydali i za co płacili służbowymi kartami sędziowie SN, powołując się przy tym nawet na ochronę tajemnicy bankowej, chociaż SN to nie bank, a sędziowie to nie bankowcy. Na tle tej sprawy prawodawca uznał za celowe uregulowanie zagadnienia w sposób systemowy, tak aby w zakresie płatności wykonywanych przez funkcjonariuszy publicznych za pomocą kart płatniczych nie trzeba było występować w trybie dostępu do informacji publicznej, tylko aby na podstawie ustawy informacja ta była publicznie dostępna za pomocą BIP. Taki sposób rozwiązania zagadnienia nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. Obywatele mają prawo wiedzieć, w jaki sposób rozdysponowywane są płacone przez nich podatki, a funkcjonariusze publiczni mają pamiętać, że wykorzystują fundusze publiczne. Zaproponowany przez ministra sposób rozwiązania kwestii sprzyja redukcji powstawania na tym tle sporów, bezprawnemu uchylaniu się od udostępniania informacji publicznej, wikłania obywateli w spory sądowe, a sądy rozstrzygania konfliktów, które nie powinny powstać.

Niecelowe byłoby natomiast normatywne opracowanie standardu korzystania z kart płatniczych. Ten standard już dzisiaj jest określony. Jak sama nazwa wskazuje, z karty płatniczej korzysta się w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Nie jest racjonalne ustalanie szczegółowych warunków korzystania z kart. Różne organy władzy publicznej mają w tym zakresie różne potrzeby. Trudno byłoby wypracować szczegółowe procedury odpowiednie na przykład i dla konsuli i dla wójtów. W konkretnych sytuacjach mogłoby to okazać się dysfunkcjonalne i utrudnić realizację zadań publicznych.

W BIP powinna być umieszczana informacja z wydruku o płatności kartą płatniczą, tj. czas, miejsce i kwota płatności, ale bez szczegółowego wyliczania zakupionych towarów i usług. Przedmiot zakupu zależy od okoliczności faktycznych, które są różne w czasie i w przestrzeni. Inny jest, kiedy rozmowę służbową prowadzi konsul w Irkucku, a inny, gdy prowadzi ją konsul w Nairobi, chociaż każdy z nich wykonuje czynności konsularne, ale z udziałem różnych podmiotów, w odmiennych miejscach itd. Podobnie bezzasadne byłoby podawanie w BIP celu ponoszonego wydatku. Jest on ustalany i kontrolowany w ramach stosunków służbowych oraz poprzez przeprowadzane wewnętrzne i zewnętrzne kontrole. W szczególności byłby to obowiązek dysfunkcjonalny w zakresie wydatków realizowanych przez służby dyplomatyczne i konsularne i jako taki ograniczyłby zdolność ich działania.

ⒸⓅ

not. LJ

Trzeba wprowadzić standardy przy korzystaniu z kart płatniczych

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.808.jpg@RY2@

Dr Mariusz Bidziński wspólnik, szef departamentu prawa gospodarczego i prawa zamówień publicznych w kancelarii Chmaj i Wspólnicy

Wprowadzenie regulacji obligującej do ujawniania wszystkich wydatków ze środków publicznych jest jak najbardziej zasadne i pożądane. Należy mieć na względzie, że ustawodawca odnosi się do wydatków ponoszonych ze środków publicznych, a zatem środków generowanych przez obywateli m.in. z podatków i innych danin publicznych. Jakkolwiek należy mieć na względzie, że ilość i zakres podawanych do publicznej wiadomości informacji musi uwzględniać także aspekty faktyczne, w których dane wydatki były realizowane (wizyta przedstawicieli dyplomatycznych, kurtuazyjne spotkania etc.). W tym zakresie należy mieć także na względzie bezpieczeństwo innych niż funkcjonariusze publiczni osób.

W zakresie korzystania z kart płatniczych niezbędne jest z całą pewnością wprowadzenie standardów warunkujących możliwość korzystania z nich. W tym zakresie można by stosować odpowiednio - analogicznie regulacje i obostrzenia dotyczące przedsiębiorców. A więc tak samo kwalifikować dopuszczalność wydatkowania i rozliczania określonych wydatków na działalność danego organu czy instytucji. Wydatki takie nie mogą wykraczać poza przyjęte standardy oraz muszą być związane bezpośrednio z zakresem działania danego organu. W efekcie, jeśli urzędnik pokryje koszty np. bardzo drogiej kolacji, lunchu czy hotelu, co w przypadku normalnego przedsiębiorcy było niedopuszczalne w ocenie organów skarbowych, to wydatek taki powinien zostać uznany za niedopuszczalny i obciążać wyłącznie urzędnika, który przekroczył dopuszczalne granice. Samo określenie szczegółowego sposobu używania kart w drodze rozporządzenia może być o tyle problematyczne, że liczba potencjalnych sytuacji, w których karty mogą być używane, jest w zasadzie nieograniczona. W efekcie zbyt mocne lub zbyt wąskie ujęcie zasad w przepisach może uniemożliwiać korzystanie z kart. W mojej ocenie w BIP powinny być ujawniane dane pozwalające zidentyfikować tak kwotę poniesionych wydatków, jak i cel, na jaki zostały przeznaczone. Umieszczenie wyciągu z karty czy też rachunku z restauracji nie stanowi obecnie najmniejszego problemu, a co więcej, powoli na faktyczną kontrolę społeczną ponoszonych wydatków i ocenę ich zasadności. Wątpliwa natomiast wydaje się możliwość precyzowania celu oraz umieszczania informacji o gronie osób, z którymi np. spotykał się dany funkcjonariusz. Tu należy zachować ostrożność z punktu widzenia ochrony tajemnicy państwowej lub po prostu bezpieczeństwa określonych osób.

ⒸⓅ

not. LJ

Przy czym warto zaznaczyć, że w 2014 r. PiS złożył w Sejmie projekt zmian w ustawie o finansach publicznych, który miał wprowadzić bezwzględny zakaz korzystania przez urzędników ze służbowych kart płatniczych. Same karty miały być zwrócone i rozliczone w ciągu dwóch miesięcy od czasu wejścia w życie projektowanych przepisów. Motywem takiego działania były rozmowy polityków związanych z poprzednim rządem, nagrane w restauracji Sowa i Przyjaciele. "Obywatele Polski mogli się wówczas dowiedzieć, że prezes Narodowego Banku Marek Belka zamówił i spożył wraz z ministrem spraw wewnętrznych Bartłomiejem Sienkiewiczem na ich koszt bardzo wystawny posiłek. Rachunek, którego koszt ponieśli podatnicy, wyniósł 1435 zł" - napisano w uzasadnieniu do projektu. Dokument trafił do Sejmu w lipcu 2014 r., a w lutym 2015 r. (jeszcze za rządów PO-PSL) sejmowa komisja finansów publicznych w przyjętym sprawozdaniu zdecydowała o jego odrzuceniu. Nowy projekt w tym zakresie po objęciu władzy przez PiS jednak się nie pojawił.

Współpraca Zofia Jóźwiak

@RY1@i02/2018/034/i02.2018.034.18300130a.101(c).jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny