Do zmian gminy muszą już się przygotowywać

Dr Marcin Tyniewicki katedra finansów publicznych i prawa finansowego, Uniwersytet w Białymstoku

Jaki będzie skutek włączenia do tytułów dłużnych niestandardowych instrumentów finansowych?

Jednostki samorządu będą musiały uwzględniać spłatę takich długów przy ustalaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia, a RIO będą musiały kontrolować, czy rzeczywiście miało to miejsce. Ale znowelizowany art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zacznie realnie funkcjonować od 2020 r. Wskaźnik spłaty zobowiązań w 2019 r. będzie ustalany na starych zasadach.

Czy już teraz gminy powinny zacząć się do tego przygotować?

Tak, zwłaszcza że nowelizacja zmienia również konstrukcję samego wskaźnika spłaty zadłużenia. Po pierwsze, wydłuża się okres, jaki bierze się pod uwagę przy jego ustalaniu – z trzech do siedmiu lat poprzedzających rok, dla którego ustalany jest wskaźnik. Po drugie, eliminuje się z relacji z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dochody ze sprzedaży majątku, choć de facto nastąpi to przy ustalaniu relacji od 2026 r. Po trzecie, przy obliczaniu samego wskaźnika i relacji duże znaczenie będzie miała – jak można to określić – czysta nadwyżka operacyjna, a więc z kwot dochodów i wydatków bieżących będzie eliminowanych wiele różnych elementów.

Dlaczego będzie to czysta nadwyżka operacyjna?

Chodzi o ustalanie nadwyżki operacyjnej na podstawie dochodów i wydatków bieżących po odjęciu od nich wielu wartości. W kwocie dochodów bieżących, w zależności, o której części relacji z art. 243 ustawy mówimy [prawej czy lewej – red.], nie będzie się np. uwzględniać dotacji, środków na cele bieżące czy środków o charakterze bieżącym przeznaczonych na realizację zadań przy udziale środków unijnych. Mówię tu w pewnym uproszczeniu, bo przepis ten jest dosyć rozbudowany i szczegółowy. Wydaje się, że intencją Ministerstwa Finansów było, by przy ustalaniu wskaźnika spłaty zobowiązań brać pod uwagę realną zdolność płatniczą JST. Zdolność taka powinna się opierać na dochodach podstawowych (dochodach własnych), a więc pochodzących np. z podatków i opłat, subwencji ogólnej czy udziałów w podatkach dochodowych.

Jakie będą efekty tych zmian?

Wydaje mi się, że zmiany nie spowodują bezpośrednio ograniczenia w zadłużaniu samorządów. Zresztą samo MF w projekcie ustawy mówiło o racjonalizacji zadłużania czy zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego samorządu, a nie bezpośrednim ograniczeniu możliwości zadłużania. Aczkolwiek wspomniana zmiana metodologii obliczania wskaźnika spłaty zobowiązań i ukierunkowanie na obliczanie nadwyżki operacyjnej na podstawie czystych dochodów i wydatków bieżących może w pośredni sposób ograniczyć pozyskiwanie środków dłużnych. W dalszym ciągu – przy ustalaniu wskaźnika na okresy przyszłe – będziemy jednak brali pod uwagę wielkości planowane, a to może skłaniać do ich przeszacowywania lub nieoszacowywania bądź nieuwzględniania innych czynników, jak zmiany w koniunkturze gospodarczej mające wpływ np. na dochody bieżące. Aczkolwiek zaproponowany nowy siedmioletni okres ustalania relacji z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nieco te zjawiska zniweluje. Natomiast przy wieloletnich prognozach na bardzo długie okresy dalej będzie możliwa taka praktyka. Jedynie ustalając wskaźnik dla bieżącego roku, trzeba się opierać na danych wykonanych, tj. wynikających ze sprawozdań budżetowych.

Czy gminy mogą mieć z tymi zmianami jakieś większe problemy?

Największe problemy mogą wywoływać okresy, w których poszczególne przepisy będą stosowanie. Można np. podać, że zmiany w sposobie ustalania wskaźnika i relacji z art. 243 ust. 1 ustawy będą faktycznie wchodzić w życie w kilku okresach i to w różnych, nazwijmy to, konfiguracjach. Część zmian weszła bowiem w życie w 2019 r., część pojawi się od 2020 r., a część po 2026 r. To wszystko spowodować może niemałe zamieszanie w samorządach, jakie zasady i w jakim okresie stosować. Przepisy przejściowe i wprowadzające ustawy zmieniającej są bardzo skomplikowane, nawet dla znawców problematyki.

Czy nie należało ich wprowadzić wcześniej?

Nie można było tego zrobić, byłaby to zmiana reguł w trakcie gry. Obecne wieloletnie plany finansowe są bowiem ustalane na okresy co najmniej do 2022 r. Gdybyśmy chcieli zastosować nowe reguły już od 2019 r., to przy ustalaniu wskaźnika spłaty zobowiązań należałoby uwzględnić dane wykonane za siedem lat wstecz, a na nie samorządy nie mają już wpływu, tzn. nie mogą ich już odpowiednio zaplanować. Nowelizacja tę sytuację respektuje i pozwala się gminom do zmian przygotować, aczkolwiek, jak wspomniałem, może się nie obyć bez perturbacji.

Gminy nie będą mogły wydłużać wieloletnich planów finansowych?

Podejmowanie prognoz na bardzo długie okresy będzie dalej możliwe, mimo że nie jest to pożądane z punktu widzenia ich wiarygodności. Jednak działanie to jest zgodne z art. 227 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który wymaga uchwalenia prognozy na okres zgodny z okresem, na który zaciągnięto zobowiązania. Dlatego są miasta takie, jak np. Kraków, Warszawa, Szczecin, Toruń, Wrocław, Gdańsk, w których wieloletnie plany finansowe są uchwalane na ponad 20 lat i więcej. Nie jest to tylko przypadłość dużych jednostek, również w małych gminach sytuacja taka ma miejsce, choć nie można mówić, że jest to reguła.

Z ostatniego sprawozdania rocznego RIO wynika, że rekordzista stworzył plan na 36 lat wprzód.

W takim przypadku mówić o realistycznej prognozie, bo zasadniczo nie da się przewidzieć, co będzie się działo z finansami gminy w takiej perspektywie. Z innej jednak strony przepisy wymagają tworzenia planów na taki okres, na jaki zostały zaciągnięte zobowiązania. Innymi słowy, jeśli miasto zaciągnęło kredyt na 20 lat, to musi stworzyć plan finansowy, a w tym prognozę kwoty długu, która jest zawarta w tym planie, również na 20 lat.

Jakie problemy związane z ustawą mogą się jeszcze ujawnić?

Istotne uwagi mam do kwestii legislacyjnych. Ustawa przy wzorze zawierającym wskaźnik posługuje się np. niedookreślonymi terminami, jak np. „środki przeznaczone na cele bieżące”, o których mowa w nowym art. 243 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, a sama ustawa pojęcia tego nie definiuje. Zauważmy, że ustawa nowelizujące weszła w życie 1 stycznia br. i dopiero zastosowanie jej przepisów w praktyce pokaże, czy nie wystąpią inne problemy. Na razie zmiany komentujemy niejako na gorąco. ©℗