Rola samorządów przy regulacji sprzedaży alkoholu i zapobieganiu uzależnieniom

Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Zadania te są realizowane w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. Większość gmin, dla lepszej koordynacji gminnych programów, powołuje tzw. pełnomocników wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do spraw profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Środki finansowe na realizację programów, o których mowa, gwarantuje samorządom ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Pochodzą one z budżetu gminy (ze środków przeznaczonych na realizację zadań własnych gminy wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości) oraz z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W sumie środki te powinny odpowiadać co najmniej łącznej wysokości opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wnoszonych do kasy gminy przez właścicieli wszystkich punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, działających na terenie gminy.

Opłata za zezwolenie stanowi dochód gminy objęty budżetem, związany z realizacją zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Może być ona przeznaczona wyłącznie na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii.

Opłatę wnosi się na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia. W przypadku przedsiębiorców rozpoczynających działalność wynosi ona:

● 525 zł na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 proc. alkoholu oraz piwa;

● 525 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 proc. do 18 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa);

● 2100 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 proc. alkoholu.

Z kolei przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są zobowiązani do złożenia, do 31 stycznia każdego roku, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W takim przypadku opłata jest uzależniona od rocznej sprzedaż napojów alkoholowych w każdym punkcie ich dystrybucji i wynosi:

● 1,4 proc. – ogólnej wartości sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 proc. oraz od 4,5 proc. do 18 proc. alkoholu oraz piwa, gdy wartość sprzedaży w roku poprzednim przekroczyła 37 500 zł;

● 2,7 proc. – ogólnej wartości sprzedaży dla napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 proc. alkoholu piwa, gdy wartość sprzedaż w roku poprzednim przekroczyła 77 000 zł.

Przedsiębiorcy, których łączna sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła wartości wskazanych powyżej, wnoszą taką opłatę jak w pierwszym roku działalności. Opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego.

Często w praktyce pod koniec roku budżetowego samorządy stają przed problemem, jak racjonalnie wydatkować środki uzyskane z opłat za zezwolenie. Z uwagi na fakt, że stanowią one niemały zastrzyk gminnego budżetu, niektóre rady podejmują decyzje o zmianie ich przeznaczenia. Zapis przepisu art. 182 zabraniający przeznaczania przedmiotowych dochodów na inne cele niż określone w ustawie powoduje, że niewykorzystane środki w danym roku budżetowym na podstawie przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2014 ze zm.), uchwałą organu stanowiącego, powinny być umieszczone w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego i przeznaczone w roku następnym na realizację programów gminnych.

Przy wydatkowaniu środków z opłat za sprzedaż alkoholu samorządy gminne nie mogą przeznaczać ich na ogólnie rozumiane wykonywanie postanowień ustawy w zakresie wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii, a tym bardziej na inne cele, ale wyłącznie na takie działania, które zostały przewidziane gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnym programem przeciwdziałania narkomanii.

Samorząd województwa realizuje zadania związane z profilaktyką antyalkoholową w ramach wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej. To zarząd województwa odpowiada za koordynację przygotowania i realizację programu, udziela pomocy merytorycznej instytucjom i osobom fizycznym realizującym zadania objęte tym programem oraz współdziała z innymi organami administracji publicznej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych. Program ten jest realizowany przez regionalny ośrodek polityki społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu zarząd województwa również może powołać pełnomocnika.

Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują również gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych. W skład tych komisji wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Do głównych zadań komisji należy przede wszystkim inicjowanie działań na rzecz kreowania właściwych postaw wobec uzależnień i przemocy. Dodatkowo komisje powinny podejmować czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Inne zadania, którymi zajmują się komisje to:

● wzywanie na rozmowę osób, co do których wpłynęło zgłoszenie, i motywowanie ich do leczenia,

● kierowanie osób na badanie przez psychologa i psychiatrę w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego,

● kierowanie wniosków do sądu rejonowego w celu wszczęcia postępowania w sprawie orzeczenia przez sąd obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego,

● przygotowywanie dokumentacji związanej z postępowaniem sądowym,

● wydawanie opinii w sprawach zgodności lokalizacji i liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy (miasta),

● kontrolowanie przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Najczęściej przy wykonywaniu zadań komisja współpracuje z placówkami lecznictwa odwykowego, organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości, placówkami pomocy społecznej, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi podmiotami zajmującymi się problematyką z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Pracą komisji kieruje przewodniczący, który odpowiada za prawidłowe i terminowe wykonywanie zadań.

On zwołuje także jej posiedzenia, w zależności od potrzeb, w praktyce nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w programach rozwiązywania problemów alkoholowych

Gminy mogą również podejmować różnorodne własne przedsięwzięcia w zakresie edukacji publicznej i profilaktyki, np. wydawać własne biuletyny informacyjne dla jednej lub kilku ościennych gmin, zakładać ośrodki profilaktyczne, świetlice socjoterapeutyczne, punkty konsultacyjne dla osób uzależnionych od alkoholu i członków ich rodzin, miejsca pomocy dla ofiar przemocy w rodzinie – dla jednej lub wielu gmin itp.

Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast to rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. W drodze uchwały ustanawia również zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych są ustalane przez radę gminy po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów. Liczba punktów sprzedaży, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do celu określonego w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jakim jest ograniczanie dostępności alkoholu.

Uchwała ta nie dotyczy jedynie takich sklepów czy lokali, w których sprzedawane bądź podawane będzie wyłącznie piwo. Te bowiem nie są limitowane. Rada ma również obowiązek określić zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwały ustalające liczbę punktów sprzedaży takich napojów i ich usytuowanie są aktami prawa miejscowego. A to oznacza, że należy się do nich stosować, aż do czasu uchylenia lub unieważnienia.

Przykładowo w Warszawie Rada Miasta postanowiła, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 m m.in. od:

● placówek edukacyjnych, np. przedszkole, szkoła,

● specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczego

● obiektu kultu religijnego, w tym kościoła, kaplicy, domu modlitwy, klasztoru,

● obiektu zajmowanego przez jednostkę wojskową.

Z kolei sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym samodzielnym, wygrodzonym ogródku letnim, może być prowadzona w odległości nie mniejszej niż 50 m od: specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego oraz specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz obiektu zajmowanego przez jednostkę wojskową. Odległość ta mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do budynku w sąsiedztwie, którego zgodnie z uchwałą nie jest możliwa sprzedaż lub spożycie alkoholu. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2005 r. (sygnatura akt – VI S.A./Wa 963/04; ZNSA 2005/2-3/108) ustalone przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, działającą na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.), odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu, takimi jak m.in. szkoły, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane, nie zaś przez nieruchomości należące do osób prywatnych. Uregulowanie obowiązujące na terenie Warszawy odpowiada tym wymaganiom. Z kolei w Zakopanem nie można uzyskać ani przedłużyć zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jeżeli lokal jest usytuowany bliżej niż 100 m nie tylko od szkół czy kościołów, ale również od noclegowni i domów dla bezdomnych.

Warto podkreślić, że rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzenia na swoim terenie prohibicji. Takie uchwały są uchylane przez sądy administracyjne. Tak było w podkarpackiej gminie Adamówka. Tamtejsi radni pod koniec ubiegłego roku zadecydowali, że na terenie gminy nie może funkcjonować ani jeden sklep sprzedający alkohole powyżej 4,5 proc. alkoholu. Uchwała ta została w pierwszej kolejności uchylona przez wojewodę podkarpackiego w trybie nadzoru. Decyzję tę podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. II SA/Rz 160/09). Uzasadniając rozstrzygnięcia, zarówno wojewoda, jak i sąd wskazali, że rada gminy ma kompetencję do maksymalnego ograniczenia miejsc sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu, nie może jednak wprowadzić całkowitego zakazu sprzedaży takich trunków. Oznacza to, że gmina nie może wprowadzić prohibicji przez wskazanie w uchwale, że takich punktów nie będzie. Musi być co najmniej jeden taki punkt. Potwierdza to wyrok NSA z 21 maja 1997 r., w którym czytamy, że rada gminy nie może ustalić dla terenu gminy zerowej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (SA/Rz 145/97).

Zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Obejmuje ono oddzielnie następujące rodzaje napojów alkoholowych:

● do 4,5 proc. zawartości alkoholu oraz na piwo;

● powyżej 4,5 proc. do 18 proc. zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

● powyżej 18 proc. zawartości alkoholu.

Zezwolenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – nie krótszy niż 2 lata.

Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, wniosek powinien zawierać: oznaczenie rodzaju zezwolenia i przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adres zamieszkania, numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, przedmiot działalności gospodarczej; adres punktu sprzedaży oraz adres punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego).

Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców, dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych; pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, oraz decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego.

Organ zezwalający, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie m.in. w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw oraz powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie sześciu miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, rada może uzależnić wydanie zezwolenia od spełnienia przez przedsiębiorcę warunków dodatkowych, np. wyposażenia lokalu, w którym alkohol ma być spożywany, w toaletę udostępnianą konsumentom nieodpłatnie. Takie zastrzeżenie nie wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 11 kwietnia 2001 r., sygn. II SA/Gd 701/00).

Z kolei obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości do 18 proc. alkoholu może być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez marszałka województwa. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcom posiadającym siedziby na terenie województwa. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:

● oznaczenie przedsiębiorcy;

● siedzibę i adres przedsiębiorcy;

● numer w rejestrze przedsiębiorców;

● miejsce prowadzenia działalności gospodarczej;

● wnioskowany limit,

● wnioskowany termin ważności zezwolenia.

Za wydanie zezwoleń, decyzji wprowadzających w zezwoleniach zmiany oraz duplikatów zezwoleń marszałek województwa pobiera odpowiednie opłaty. Opłata wynosi 4 tys. zł. Dla przedsiębiorców występujących o zezwolenie po raz pierwszy oraz dla tych, których wartość sprzedaży w roku poprzedzającym wygaśnięcie zezwolenia nie przekroczyła 1 mln zł, W przypadku przedsiębiorców, których wartość sprzedaży hurtowej napojów alkoholowych w roku poprzedzającym wygaśnięcie zezwolenia przekroczyła 1 mln zł, opłatę za wydanie zezwoleń ustala się w wysokości równej 0,4 proc. wartości sprzedaży w roku poprzednim, z zaokrągleniem do 100 zł. Opłata za wydanie innych decyzji, wprowadzających zmiany w zezwoleniach, wynosi 200 zł.

Opłaty te mogą być wykorzystane przez zarządy województw wyłącznie na finansowanie zadań związanych z profilaktyką antyalkoholową oraz zadań określonych w wojewódzkim programie przeciwdziałania narkomanii. Przepisy upoważniają zarządy województw do zlecania, w drodze porozumień, jednostkom samorządu powiatowego zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz do przekazywania środków finansowych na ich realizację.

Izby wytrzeźwień podlegają nadzorowi merytorycznemu jedynie ze strony samorządu terytorialnego, które je utworzył. Są to jednostki, w których świadczy się opiekę osobom przymusowo doprowadzonym i zatrzymanym oraz udziela się im świadczeń medycznych. Nie posiadają one jednak statusu placówek opiekuńczych ani nie są zakładami opieki zdrowotnej, a tym samym nie podlegają żadnemu szczególnemu nadzorowi ze strony organów administracji rządowej. Do 1998 roku istniał obowiązek tworzenia izb w miastach liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Od 1999 roku obowiązek ten został zniesiony i odtąd miasta liczące powyżej 50 tys. mieszkańców (i powiaty) mogą same decydować o potrzebie tworzenia i utrzymywania izb wytrzeźwień na swoim terenie.

Przepisy nie regulują spraw dotyczących form organizacyjno-prawnych funkcjonowania izb wytrzeźwień. Najczęściej więc jednostki samorządu terytorialnego prowadzą izby wytrzeźwień w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego gminy działających w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. Obowiązujące przepisy nie określają również charakteru opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień ani też nie wskazują trybu i metody ich ustalania. W szczególności opłaty te nie są opłatami lokalnymi i nie mają charakteru kary pieniężnej. Ze względu na element braku dobrowolności po stronie zobowiązanego, trudno je również uznać za cenę wyświadczonej usługi opiekuńczej lub odpłatnego świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości przewiduje, że za doprowadzenie do izby wytrzeźwień lub jednostki policji oraz pobyt w nich pobierane są opłaty oraz że egzekucja należności z tego tytułu następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Maksymalną stawkę za pobyt w izbie minister zdrowia ustalił na poziomie do 250 zł.

Zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu alkoholizmowi izby wytrzeźwień współpracują z właściwymi gminnymi komisjami rozwiązywania problemów alkoholowych, placówkami lecznictwa odwykowego, innymi instytucjami i organizacjami, których działalność ma na celu przeciwdziałanie problemom alkoholowym i ich skutkom. Szczegóły współpracy określane są w porozumieniu pomiędzy organami. Dodatkowym obowiązkiem izb wytrzeźwień jest składanie corocznie ministrowi zdrowia, w terminie do dnia 1 marca, sprawozdania za rok poprzedni, dotyczącego funkcjonowania izby.