Ustawa o pracownikach samorządowych (część IV)

Przypisy publikujemy na str. 8

wRatio legis tego przepisu uzasadnia się koniecznością zapewnienia bezstronności, uczciwości, a także neutralności pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków służbowych rozpatrują sprawy dotyczące praw i obowiązków obywateli. Zakaz wykonywania określonych zajęć, objęty powyższym przepisem, poza stosunkiem pracy pracownika samorządowego stanowi niewątpliwie istotną ingerencję w sferę uprawnień obywatelskich osoby będącej urzędnikiem samorządowym, uzasadnioną jednakże ważnym interesem publicznym, w tym interesem lokalnej społeczności, która ma prawo liczyć na profesjonalne, uczciwe i bezstronne załatwianie spraw pozostających w kompetencjach administracji, w której zatrudniony jest urzędnik samorządowy[1].

wPrzepis ten wprowadza, na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.), reglamentację swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Co prawda, artykuł ten wprost nie odnosi się do działalności gospodarczej, wprowadzając ograniczenia o zakresie znacznie szerszym niż ta działalność, niemniej jednak reglamentuje i tę sferę aktywności zawodowej[2]. Taka ingerencja w uprawnienia obywatelskie była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Z jego orzecznictwa wynika, że wszelkie ograniczenia swobody podejmowania działalności gospodarczej - nakładane na osoby pełniące funkcje publiczne - zmierzają w istocie do ochrony interesu publicznego polegającej na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, lecz także podważać autorytet organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Chodzi przy tym o wyeliminowanie możliwości nadużywania pełnionego stanowiska. Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny, wobec szerokiego zakresu konstytucyjnej zasady wolności pracy zakazy dodatkowego zatrudnienia czy wykonywania dodatkowych zajęć, wynikające z faktu pełnienia określonych funkcji, stanowią uszczuplenie swobody wysokich urzędników. Ograniczenie wolności zostało jednak podyktowane interesem publicznym i wprowadzone ustawą. Mamy zatem do czynienia z wyjątkiem, o którym stanowi art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei w ocenie przedstawicieli doktryny prawa pracy tego rodzaju ograniczenia wolności pracy są powszechnie akceptowane i nie mogą budzić wątpliwości[3]. Zakres podmiotowy tego zakazu budzi natomiast wątpliwości interpretacyjne.

wWedług przeważającej części komentatorów przepis ten dotyczy wyłącznie stanowisk urzędniczych. Nie obejmuje zatem swoim zakresem podmiotowym pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania i powołania, którzy zgodnie z rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1786) nie są do tej grupy zakwalifikowani. Z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 645) stanowiska te, dotychczas obsadzane na podstawie umów o pracę, przekształciły się w stosunki pracy na podstawie wyboru. Komentatorzy uważają też, że przepis nie dotyczy innych niż urzędnicze grup pracowników samorządowych: pomocniczych i obsługi oraz doradców i asystentów[4].

wPrezentowany jest również odmienny pogląd, który wskazuje, że zakresem podmiotowym tego przepisu zostali objęci wszyscy pracownicy samorządowi (bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy), zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych. A contrario działaniem tego przepisu nie są objęci pracownicy zatrudnieni na stanowiskach doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi[5].

wProblem z precyzyjnym określeniem zakresu podmiotowego art. 30 ust. 1 u.p.s. był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd ten zauważył powyższą rozbieżność w interpretacji tego przepisu. Wskazał bowiem, że część doktryny prezentuje pogląd oparty na ściśle literalnej wykładni art. 30 u.p.s. Zauważył jednocześnie, że w doktrynie wyrażane jest także stanowisko przeciwne, zgodnie z którym zakresem podmiotowym art. 30 u.p.s. zostali objęci wszyscy pracownicy samorządowi. Stanowisko to zdaniem sądu znajduje oparcie w wykładni systemowej, uwzględniającej treść ustawy o pracownikach samorządowych. Artykuł 4 ust. 1 u.p.s. wskazuje formy zatrudniania pracowników samorządowych, wymieniając wśród podstaw zatrudnienia powołanie, co dotyczy m.in. skarbnika gminy. Z kolei ust. 2, wskazując stanowiska, na jakich zatrudniani są pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę zatrudnienia, wymienia stanowiska: urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, doradców i asystentów oraz pomocnicze i obsługi. Z połączenia tych dwóch regulacji płynie wniosek, że nie da się racjonalnie dokonać innej kwalifikacji, jak poprzez zaliczenie osób zatrudnianych na podstawie powołania do kierowniczych stanowisk urzędniczych w rozumieniu u.p.s. Idąc dalej za wskazaniami wykładni systemowej, sąd zwrócił uwagę na art. 30 ust. 2 u.p.s., który wśród sankcji z tytułu naruszenia zakazu określonego w ust. 1 wskazuje odwołanie pracownika. Sankcja ta może mieć zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru, a nie na podstawie umowy o pracę. Przyjęcie pierwszego ze wspomnianych poglądów - zgodnie z którym art. 30 u.p.s. nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru - czyniłoby część ust. 2 przepisem martwym. Kontynuując rozważania, sąd podniósł, że fundamentalnym założeniem każdej wykładni przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy. Nie można więc wykładać przepisu w taki sposób, który prowadzi do wniosku o nieracjonalności ustawodawcy tworzącego przepisy martwe. Powyższe konkluzje znajdują oparcie również w wykładni celowościowej. Trudno znaleźć przekonujące argumenty, dlaczego zakaz wykonywania zajęć godzących w obowiązki służbowe, wywołujących podejrzenia o stronniczość czy interesowność, miałby dotyczyć np. sekretarza gminy, a skarbnika nie. Wydaje się, że racjonalne są wnioski zgoła przeciwne - im więcej kompetencji i większa odpowiedzialność na danym stanowisku, tym bardziej wskazane są zakazy podejmowania określonych zajęć[6].

wNależy zatem przyjąć, że stanowisko zawarte w wyroku WSA w Lublinie jest trafne i w pełni uwzględnia cel, jakiemu służy regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 u.p.s. Jednak trzeba mieć na uwadze, że orzecznictwo sądowe dotyczące regulacji antykorupcyjnych jest niejednorodne. Rozbieżności dotyczą właśnie kwestii dopuszczalnych sposobów interpretowania tych przepisów, w sytuacji gdy budzą one rozbieżności. Z jednej bowiem strony orzecznictwo sądowe wobec ograniczeń antykorupcyjnych dopuszcza wyłącznie ich interpretację literalną, z uwagi na wprowadzoną przez te przepisy reglamentację praw przysługujących jednostce. Z drugiej zaś strony dopuszcza, jak w powyższym wyroku, rodzaje wykładni, w tym w szczególności celowościową. Wszystkie powyższe argumenty dotyczące zakresu podmiotowego art. 30 u.p.s. są szczególnie istotne w kontekście tego samego zagadnienia (zakresu podmiotowego) w kolejnych przepisach u.p.s., tj. art. 31 i 32.

wPrzedmiotem zakazów zawartych w art. 30 u.p.s. są zajęcia. To ogólne sformułowanie mieści w swoim zakresie treściowym aktywność zarówno jednorazową, jak i periodyczną, odpłatną i nieodpłatną, a także gospodarczą oraz pozagospodarczą[7]. Zajęcia, o których mowa w art. 30 u.p.s., to wszystkie dodatkowe zajęcia, niezależnie od ich podstawy prawnej wykonywania (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, osobiście prowadzona działalność gospodarcza), a nawet takie, które nie są związane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego[8].

wSprzeczność zajęć wykonywanych przez pracownika samorządowego z zajęciami, które wykonuje on w ramach obowiązków służbowych, dotyczy wszelkich obowiązków, w tym wynikających z treści umowy o pracę, a związanych z zajmowanym stanowiskiem (pełnioną funkcją), a także obowiązków, które mogą być wykonywane sporadycznie, zleconych przez jego przełożonych. Zajęcia wykonywanie przez pracownika samorządowego poza stosunkiem pracy można uznać za sprzeczne z jego obowiązkami służbowymi, jeżeli np. pokrywają się czasowo, mają taki sam lub podobny zakres przedmiotowy czy też prowadzą do kolizji interesów pracownika wykonującego zajęcia poza stosunkiem pracy z interesami pracodawcy samorządowego, u którego jest on zatrudniony[9].

wW wyroku z 18 czerwca 1998 r. Sąd Najwyższy przyjął, że prowadzenie przez pracownika samorządowego działalności gospodarczej obejmującej czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi stanowi przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 18 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.). Obecnie jest to art. 30 u.p.s. Sama możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność jest przyczyną uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę. Co więcej, pracodawca nie musi nawet wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, czy też że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści[10].

wW kolejnym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że prowadzenie przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu pracy prywatnej działalności gospodarczej w zakresie kompetencji zatrudniającej go jednostki samorządowej może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Nawet wtedy gdy dotyczy to działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem pracowniczych czynności ze stosunku pracy. Przyczyną dyskwalifikującą dalsze zatrudnienie pracownika samorządowego, który powierzonych mu kompetencji publicznych wyraźnie nie oddziela od prywatnej działalności gospodarczej, jest sama możliwość uznania jego zachowań za rodzące podejrzenia o stronniczość lub interesowność. I to nie tylko u współpracowników lub pracodawcy samorządowego, lecz także u obywateli oczekujących praworządnego, bezstronnego i uczciwego załatwiania swoich spraw przez pracowników publicznej sfery samorządowej. Zatrudnienie w służbie publicznej wyklucza równoczesne wykonywanie działalności gospodarczej, która pozostaje w sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego. Ma on bowiem unikać wszelkiego rodzaju sytuacji mogących u kogokolwiek wzbudzić uzasadnione podejrzenia o jego stronniczość lub interesowność przy wykonywaniu urzędowych powinności publicznych[11].

wTezy wyrażone w ww. wyrokach stały się częściowo nieaktualne z uwagi na wprowadzone zmiany systemu prawnego. Obecnie u.p.s. w art. 30 ust. 1 zakazuje urzędnikom samorządowym wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, które wywołują uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, podczas gdy w art. 18 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy wskazywano na zajęcia, które mogłyby wywołać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Obecnie naruszenie zakazu wynikającego z art. 30 ust. 1 u.p.s. następuje w sytuacji, gdy zajęcia pozasłużbowe pracownika samorządowego sprzeczne lub związane z obowiązkami służbowymi wywołują, a nie jedynie mogą wywoływać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność. Kryterium obiektywne zostało nadal utrzymane, ponieważ podejrzenie o stronniczość lub interesowność musi być obiektywnie uzasadnione, co oznacza, że nie wystarczy subiektywne odczucie odbiorcy na ten temat. Aktualna pozostaje natomiast teza wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1998 r., zgodnie z którą pracodawca nie ma obowiązku wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie. Jeżeli wykonywanie zajęć pozasłużbowych obiektywnie prowadzi do uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność, stanowi to naruszenie zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s.[12].

wZakazy zawarte w art. 30 ust. 1 u.p.s. można podzielić na dwie grupy: związane z zajęciami pozostającymi w sprzeczności lub związane z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, wywołującymi uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, oraz związane z zajęciami sprzecznymi z obowiązkami wynikającymi z ustawy.

wW przypadku pierwszej grupy dopiero spełnienie obu przesłanek wskazanych przez ustawodawcę (pozostawanie w sprzeczności lub związanie z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych oraz wywoływanie uzasadnionych podejrzeń o stronniczość i interesowność) powoduje naruszenie przepisów art. 30 ust. 1 u.p.s. Sama sprzeczność zajęć lub ich związanie z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych mogą jedynie rodzić obawę o naruszenie przepisu. Jednak dopiero wystąpienie uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność przesądza o naruszeniu przepisu[13].

wZakaz wykonywania zajęć związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych nie ma charakteru bezwzględnego. Są one zabronione tylko wówczas, gdy wywoływałyby uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Zakaz ten jest więc uzależniony od wystąpienia dodatkowej przesłanki.

wZ kolei zajęcia sprzeczne z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych to takie, które powodują kolizję z wykonywaniem zajęć służbowych, np. kolizję czasową albo celowościową między rezultatami tych zajęć. Zajęcia związane z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych to takie, które łączy jakiś rodzaj relacji. Ustawodawca nie precyzuje, o jaki rodzaj związku chodzi, nie zawęża go w żaden sposób. Dlatego twierdzi się, że może tu chodzić o każdy rodzaj związku, wobec zaistnienia którego zachodzi uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Przy tym związek ten nie musi mieć charakteru przyczynowo-skutkowego.

wNiewątpliwie zakresy znaczeniowe pojęć "sprzeczne" i "związane" są bardzo szerokie i prawie każdy rodzaj zajęć można byłoby przyporządkować do któregoś z tych określeń. Ciężar określenia, czy doszło do naruszenia art. 30 u.p.s., należałoby więc oprzeć na badaniu zaistnienia drugiej przesłanki, czyli czy dane zajęcie wywołało uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

wKomentowana u.p.s. nie zawiera legalnej (ustawowej) definicji pojęć "stronniczość" i "interesowność" ani nie zawiera żadnych pomocniczych kryteriów ich oceny. Ustawodawca odwołał się więc do klauzuli generalnej w zakresie rozumienia tych pojęć[14].

wJak zauważył w przywołanym już wyroku WSA w Lublinie, użyte w art. 30 ust. 1 u.p.s. terminy "stronniczość" i "interesowność" mają charakter pojęć niedookreślonych. Nie jest możliwe ich abstrakcyjne zdefiniowanie, można jedynie wskazać pewne ogólne kierunki ich interpretacji. Nadanie tym pojęciom konkretnej treści, czyli wyjaśnienie, czy dany rodzaj zajęcia może wzbudzać podejrzenia stronniczości lub interesowności, wymaga odniesienia się do całokształtu okoliczności danego, konkretnego przypadku.

wW wyroku z 10 lutego 2006 r. Sąd Najwyższy uznał, że pracodawca może wezwać pracownika samorządowego do zaprzestania wykonywania określonych zajęć, które w jego ocenie pozostają w sprzeczności z obowiązkami tego pracownika lub mogą wywołać podejrzenie o jego stronniczość czy interesowność. W ocenie sądu taki pracownik jest obowiązany niezwłocznie podporządkować się takiemu poleceniu pracodawcy. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że obowiązek podporządkowania się ma na celu zachowanie zaufania obywateli do instytucji samorządowej, w której pracownik wykonuje swoje obowiązki. SN wyraził także stanowisko, że od pracownika samorządowego, jako osoby obdarzonej szczególnym zaufaniem innych pracowników samorządowych, można było oczekiwać i należało wymagać, aby swym zachowaniem nie stwarzał sytuacji, w której mogłoby dojść do obniżenia dyscypliny i dbałości pozostałych pracowników samorządowych o dobro sprawowanej służby publicznej[15]. Przytoczone tezy z tego wyroku są aktualne, z zastrzeżeniem, że zajęcia pozasłużbowe sprzeczne lub związane z obowiązkami służbowymi muszą wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność[16].

wOcena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji, powinna opierać się na rozważeniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika samorządowego na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie, a dodatkowymi zajęciami, które podjął. Najczęściej do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik samorządowy mógłby wykorzystać swoje stanowisko w działalności, którą podejmuje dodatkowo. Nie chodzi przy tym o wykazanie konkretnych zdarzeń, które miały taki charakter, ale o wykazanie, że takie niebezpieczeństwo racjonalnie istnieje[17].

wW piśmiennictwie negatywnie wypowiedziano się co do drugiej grupy zakazów, uwzględniając nieostrość pojęcia "obowiązki wynikające z ustawy". Wykonywaniem zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy będą niewątpliwie te wszystkie zajęcia, które powodują niemożność wykonywania zadań pracownika sumiennie, sprawnie, bezstronnie, uniemożliwiają zachowanie tajemnicy ustawowo chronionej i zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim[18]. Zabronione są więc takie zajęcia, które polegają na zachowaniach niedopuszczalnych z punktu widzenia dyspozycji przepisów bezwzględnie obowiązujących - łamiące zawarte tam zakazy, ignorujące nakazy lub niemieszczące się w ramach zachowań dozwolonych[19].

wPracownik samorządowy w świetle art. 30 u.p.s. nie ma obowiązku uzyskania zgody pracodawcy na wykonywanie dodatkowych zajęć. Nawet gdyby o taką zgodę wystąpił, a pracodawca mu jej udzielił - to zgoda ta nie miałaby żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny naruszenia przez niego ww. przepisu. Zakazy te mają charakter bezwzględny i żadna okoliczność ich nie wyłącza, a więc także zgoda pracodawcy. Jeżeli udzieli jej na prowadzenie danej działalności gospodarczej, to z punktu widzenia naruszenia tego przepisu będzie okolicznością prawnie bez znaczenia. Dodatkowo należy podkreślić, że zgoda pracodawcy ze swej istoty miałaby charakter blankietowy, ponieważ udzielona zostałaby bez podstawy prawnej[20].

wZa naruszenie przez pracownika samorządowego zakazów wynikających z jej art. 30 ust. 1. u.p.s. przewidziane są sankcje. Skutkiem naruszenia tych zakazów jest niezwłoczne rozwiązanie, bez wypowiedzenia, stosunku pracy w trybie art. 52 par. 2 i 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej: k.p.) lub odwołanie ze stanowiska.

wZastosowanie tej sankcji jest możliwe jedynie przed upływem miesiąca od dnia uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy o pracę albo odwołanie ze stanowiska[21].

wArtykuł 52 par. 2 k.p. stanowi, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika nie może nastąpić po upływie miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. Z kolei art. 52 par. 3 k.p. wskazuje na konieczność zasięgnięcia opinii reprezentującej takiego pracownika zakładowej organizacji związkowej.

wW przypadku stwierdzenia naruszeń ww. zakazów przez pracownika samorządowego pracodawca ma prawny obowiązek rozwiązania stosunku pracy. To znaczy, że nie może wezwać go do zaprzestania zakazanej działalności, a sankcję zastosować dopiero po bezskutecznym wezwaniu. Również w sytuacji, gdy pracownik samorządowy zaprzestanie wykonywania zabronionej działalności, okoliczność ta nie będzie stanowiła przesłanki do zaniechania zastosowania sankcji z tego przepisu (bo do naruszenia już doszło).

wPrawny obowiązek pracodawcy rozwiązania umowy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 par. 2 i 3 k.p. oznacza, że pracodawca nie ma możliwości wyboru sposobu rozwiązania umowy i nie może przykładowo rozwiązać umowy za wypowiedzeniem. Gdyby jednak doszło do sytuacji upływu terminu, o którym mowa w art. 52 par. 2 k.p., to niewątpliwie fakt wykonywania zabronionych zajęć z komentowanego przepisu może stanowić (przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku) uzasadnioną przyczynę rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem[22].

wLiteralna wykładnia art. 30 ust. 2 u.p.s. przemawia za tym, że nie ma znaczenia, czy naruszenie któregoś z zakazów określonych w ust. 1 jest ciężkie, czy nie. Jednakże w doktrynie można znaleźć stanowisko, że w niektórych przypadkach istnieją podstawy, by pierwszeństwo dać wykładni systemowej. Uzasadnieniem jest to, że zasadą pracowniczej odpowiedzialności w stosunku pracy jest zasada winy. A co z nią nierozerwalnie jest związane - podstawowe znaczenie dla wyciągania wobec pracownika negatywnych konsekwencji ma nie tylko istnienie winy, lecz także jej rozmiar. Wykładnia literalna nie pozwala zaś na badanie istnienia przesłanki winy. Pozbawiałaby też pracownika możliwości obrony przed rozwiązaniem umowy poprzez wykazywanie okoliczności usprawiedliwiających jego zachowanie. Innym argumentem przywoływanym jako uzasadniający wykładnię systemową jest okoliczność, że wykładnia literalna wprowadzałaby podwójne standardy w ocenie tych samych rodzajowo przewinień. Uchybienie przez pracownika jego obowiązkom co do zasady podlegałoby ocenie, m.in. z punktu widzenia tego, czy jest ono ciężkie i czy dotyczy obowiązków podstawowych (art. 52 par. 1 pkt 1 k.p.). Ponadto wskazuje się, że literalna wykładnia wprowadzałaby niedopuszczalną nierówność pomiędzy pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę a pracownikami pochodzącymi z wyboru lub z powołania. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.) zawiera ograniczenia analogiczne do zakazów odnoszących się do pracowników samorządowych wykonujących swoje obowiązki na podstawie wyboru albo powołania, a daje trzy miesiące na usunięcie stanu niezgodności między obowiązkami służbowymi a równoległymi zajęciami. Tymczasem pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę są tej możliwości pozbawieni. Ostatnią okolicznością uzasadniająca możliwość oceny stopnia naruszenia zakazów przewidzianych w art. 30 ust. 1 u.p.s. jest to, że w orzecznictwie sądowym istnieją przypadki, gdzie mimo kategorycznie ujętego obowiązku zwolnienia pracownika uznaje się prawo pracodawcy do ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

wOstatecznie wskazuje się, że jakkolwiek w razie naruszenia zakazów z art. 30 ust. 1 u.p.s. pracodawca co do zasady winien wdrożyć postępowanie w kierunku rozwiązania umowy bez wypowiedzenia z winy pracownika, to jednak w przypadkach stwierdzenia braku winy, nikłego jej rozmiaru lub ewidentnej błahości naruszeń może rozważyć rezygnację z natychmiastowego rozwiązania umowy i zastosowanie innej sankcji[23]. Takie stanowisko budzi jednak wątpliwości. Należy bowiem zauważyć, iż art. 30 ust. 2 u.p.s. został sformułowany na tyle stanowczo i precyzyjnie, że nie pozwala na zastosowanie przez pracodawcę samorządowego łagodniejszych sankcji, chociażby kar porządkowych czy rozwiązania z pracownikiem umowy o pracę za wypowiedzeniem[24].

wPrzepis ma na celu ochronę interesu publicznego polegającego na funkcjonowaniu uczciwego i bezstronnego korpusu administracji samorządowej[25]. Oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej ma na celu kontrolę przestrzegania przez pracownika samorządowego zakazów wynikających z art. 30 u.p.s. Co do zasady zakresem podmiotowym tego przepisu objęci są pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje się odpowiednio na podstawie art. 33 u.p.s. Wyjątek stanowią pracownicy zatrudnieni na podstawie wyboru i powołania oraz sekretarze, do których przepisu tego się nie stosuje. Zakresem komentowanego przepisu nie są objęci pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych i obsługi[26].

wUstawowa definicja działalności gospodarczej zawarta jest w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Zgodnie z nią działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Prowadzeniem działalności gospodarczej jest jej wykonywanie w rozumieniu art. 3 i kolejnych ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prowadzi (wykonuje) taką działalność osoba, która ją podjęła. Oznacza to, że po dokonaniu odpowiednich zgłoszeń osoba taka rozpoczęła konkretne, faktyczne i prawne czynności, dla przykładu sprzedaż towarów, wykonywanie usług, wystawianie faktur.

W związku z powyższym nie należy wiązać prowadzenia działalności gospodarczej jedynie z wpisem do stosownej ewidencji, który może posłużyć wyłącznie jako środek dowodowy pomocny przy ustaleniu, czy dana osoba prowadzi działalność gospodarczą[27]. Określenie "prowadzi" oznacza więc pewną dynamikę działań, a nie jedynie pozostawanie w określonej pozycji prawnej[28].

wDziałalność gospodarcza to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających lub niewypełniających znamiona tejże działalności. Prowadzenie działalności jest zatem kategorią obiektywną, niezależnie od tego, jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia ciążących na nim obowiązków z działalnością tą związanych, czy też nie[29]. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona[30].

Jak wskazuje doktryna, art. 31 u.p.s. dotyczy działalności tylko realnie wykonywanej, tylko ona bowiem może być prowadzona, a przez to może spowodować kolizję interesów[31].

wZgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych data wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie oznacza niepodlegającego obaleniu dowodu domniemania podjęcia jej prowadzenia.

W wyroku z 25 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kreuje on samodzielnie bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne[32].

wZwraca się uwagę, że art. 31 ust. 1 u.p.s. jest zredagowany nieprecyzyjnie, ponieważ nie przesądza jednoznacznie, czy pracownik samorządowy ma obowiązek złożyć oświadczenie tylko w sytuacji, gdy prowadzi działalność gospodarczą, czy także w sytuacji, gdy jej nie prowadzi. Za zasadne należy przyjąć stanowisko przyjmujące wykładnię zwężającą tego przepisu. Wykładnia taka oznacza, że przepis nakłada na urzędnika samorządowego, także zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym, obowiązek złożenia oświadczenia tylko w sytuacji, gdy prowadzi on działalność gospodarczą. Artykuł 31 ust. 1 u.p.s. nie dotyczy obowiązku złożenia oświadczenia "w sprawie" czy też dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej, ale oświadczenia o jej prowadzeniu. Odmienną wykładnię tego przepisu należałoby uznać za wykładnię rozszerzającą[33]. Jeśli zatem pracownik samorządowy nie prowadzi działalności gospodarczej, nie składa żadnego oświadczenia, w tym także oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej[34].

Jednak można spotkać się z odmiennym stanowiskiem. Zgodnie z nim w odniesieniu do pracownika samorządowego, który nie prowadzi działalności gospodarczej, przyjmuje się, że istnieje obowiązek złożenia oświadczenia o nieprowadzeniu takiej działalności. Jako uzasadnienie wskazuje się, po pierwsze, na sytuację, w której pracownik przemilczający fakt prowadzenia działalności naraża się jedynie na karę porządkową (art. 31 ust. 4 u.p.s.), ten zaś, który ją ujawnia, lecz składa oświadczenie choćby jedynie częściowo nieprawdziwe, podlega odpowiedzialności karnej z art. 233 ustawy z 6 czerwca1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: k.k.). Po drugie, przywoływana jest interpretacja na gruncie nieistniejącego już art. 24j ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którą oświadczenia w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków należało składać także wtedy, gdy małżonkowie takiej działalności nie prowadzili[35].

wOkreślenie charakteru działalności gospodarczej polega na wskazaniu jej przedmiotu i zakresu. Taka działalność może być bowiem prowadzona przez urzędnika samorządowego zarówno samodzielnie, jak i w innej formie (chociażby spółki cywilnej czy handlowej). Przedmiot działalności gospodarczej określany jest, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), przez przedsiębiorcę we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub do Krajowego Rejestru Sądowego[36].

wOświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej składa się kierownikowi jednostki, w której pracownik samorządowy jest zatrudniony. Artykuł 31 u.p.s. nie precyzuje formy takiego oświadczenia, co pozwala uznać, że można je złożyć także ustnie. Wydaje się jednak, że dla celów dowodowych warto złożyć takie oświadczenie na piśmie.

wNiektórzy komentatorzy podnoszą problem charakteru prawnego oświadczeń składanych przez pracowników samorządowych na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.s. Problem dotyczy poufnego ich charakteru i kwestii, czy treść takich oświadczeń może podlegać przekazywaniu lub ujawnianiu. Zdaniem tych komentatorów przepis powyższy dotyczy jednak osób niższego szczebla w hierarchii urzędniczej, a zatem ich prywatność należy w pełni respektować. Tak więc niedopuszczalne jest udostępnianie tych poufnych danych osobom postronnym. Dla potrzeb monitorowania przestrzegania art. 30 u.p.s. wystarczy posiadanie przez kierownika jednostki informacji o działalności gospodarczej jej urzędników[37]. Wydaje się, że wobec braku podstawy prawnej wprowadzającej zasadę jawności tych oświadczeń nie są one objęte tą regułą. W szczególności nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego[38].

wOświadczenie składa się w terminie 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej lub zmiany jej charakteru. W przypadku gdy pracownik samorządowy nawiązuje stosunek pracy, prowadząc już działalność gospodarczą (sytuacja, w której data podjęcia działalności gospodarczej jest wcześniejsza niż data powstania stosunku pracy), termin na złożenie oświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej należy liczyć od daty nawiązania stosunku pracy[39].

Na podstawie art. 31 u.p.s. pracownik obowiązany jest składać dwa rodzaje oświadczeń: o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz o zmianie charakteru działalności gospodarczej.

Przyjmuje się, że złożenie oświadczenia po upływie 30-dniowego terminu należy traktować jako jego niezłożenie. W związku z powyższym, przez niezłożenie oświadczenia należy rozumieć zarówno niezłożenie takiego oświadczenia w ogóle, jak i złożenie go po terminie. Sankcją za niezłożenie oświadczenia jest nałożenie na pracownika samorządowego kary upomnienia albo nagany. Nałożenie którejś z tych kar jest obligatoryjne[40]. Kara ta może być nałożona pod warunkiem uprzedniego wysłuchania pracownika.

wO zastosowanej karze pracodawca obowiązany jest zawiadomić pisemnie pracownika z podaniem rodzaju stwierdzonego naruszenia obowiązków pracowniczych i daty dopuszczenia się przez pracownika tego naruszenia z jednoczesnym pouczeniem o prawie zgłoszenia sprzeciwu i terminie na jego wniesienie. Odpis takiego zawiadomienia dołącza się do akt osobowych pracownika. Przy określeniu kary pracodawca zobligowany jest wziąć pod uwagę w szczególności rodzaj naruszenia obowiązków pracowniczych, stopień winy pracownika i jego dotychczasowy stosunek do pracy. Pracownik może w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu wnieść sprzeciw, jeśli w jego ocenie ukaranie nastąpiło z naruszeniem prawa. O uwzględnieniu albo odrzuceniu sprzeciwu decyduje pracodawca po uprzednim rozpatrzeniu stanowiska zawartego w sprawie przez reprezentującą pracownika zakładową organizację związkową. Nieodrzucenie sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu. Pracownik jest uprawniony do wystąpienia, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o odrzuceniu przez pracodawcę sprzeciwu, do sądu pracy o uchylenie zastosowanej kary (art. 109 par. 2 i art. 110-113 k.p.).

W piśmiennictwie dostrzega się, że wyłączenie przepisów dotyczących terminu zawitego (czyli art. 109 par. 1 i 3 k.p.) oznacza, że nagana lub upomnienie może być nałożone niezależnie od czasu, jaki upłynął od terminu złożenia oświadczenia[41].

wPodanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 par. 1 k.k. Zgodnie z jego brzmieniem, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

wWystępek z art. 31 ust. 5 u.p.s. można popełnić zarówno przez działanie polegające na podaniu nieprawdy, jak i zaniechanie polegające na zatajeniu prawdy[42]. Z podaniem nieprawdy będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy pracownik samorządowy określi w oświadczeniu działalność i jej przedmiot (charakter) w sposób odmienny od stanu faktycznego. Zatajeniem prawdy będzie brak w oświadczeniu stwierdzenia o prowadzeniu danej działalności gospodarczej albo niepełne opisanie jej przedmiotu.

Występek określony w tym przepisie można popełnić wyłącznie umyślnie. Oznacza to, że można go popełnić tylko wtedy, gdy dana osoba ma zamiar jego popełnienia. Zamiar może mieć postać zamiaru bezpośredniego (sprawca ma pełną świadomość, że podaje nieprawdę) albo ewentualnego (wówczas, gdy godzi się z możliwością podania nieprawdy). Występek nie występuje wówczas, gdy niezgodność między złożonym oświadczeniem a stanem faktycznym wynika z niewiedzy. Do zaistnienia przesłanek odpowiedzialności karnej wymagane jest także, by społeczna szkodliwość czynu była większa niż znikoma.

wW sytuacji gdy składający oświadczenie dobrowolnie sprostuje fałszywe oświadczenie, czyn ten pozostaje czynem dokonanym, a nie tylko usiłowanym. Takie sprostowanie można jednak zakwalifikować jako rodzaj czynnego żalu. Jeśli nastąpi dobrowolnie, daje podstawę do zastosowania nadzwyczajnego złagodzenia kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia, zgodnie z art. 233 par. 5 pkt 2 k.k. w związku z art. 31 u.p.s.

U.p.s. w art. 31 nie przewiduje możliwości prostowania oczywistych omyłek pisarskich czy też prowadzenia postępowania wyjaśniającego w razie stwierdzenia nieprawidłowości - co oznacza, że taka forma czynnego żalu w praktyce może sprawiać trudności[43].

wPrzepis, analogicznie jak art. 30 i 31 u.p.s., ma na celu ochronę interesu publicznego polegającego na funkcjonowaniu uczciwego korpusu pracowników samorządowych. Artykuł ten, wraz z art. 30 i 31, zaliczany jest do przepisów o charakterze antykorupcyjnym. Powinien być interpretowany przy zastosowaniu wykładni literalnej (ścisłej), stanowi bowiem wyjątek od konstytucyjnej reguły ochrony życia prywatnego, do którego należy m.in. stan majątkowy obywateli[44]. Celem tej regulacji prawnej jest przede wszystkim stworzenie mechanizmów prawnych zapobiegających sytuacjom niezgodnego z prawem wykorzystania stanowiska przez pracownika samorządowego do osiągnięcia korzyści, niekoniecznie o charakterze ściśle materialnym. Przepis ten ma wykluczać lub co najmniej minimalizować przypadki, w których pracownik samorządowy uzależnia załatwienie sprawy urzędowej albo sposób jej załatwienia od uzyskania korzyści osobistej[45]. Składanie oświadczeń o stanie majątkowym ma na celu kontrolę przestrzegania przez pracownika samorządowego zakazów wynikających z art. 30 u.p.s. Przepis ten zawiera istotną lukę z uwagi na brak konieczności składania oświadczeń majątkowych przy nawiązaniu stosunku pracy i później, w określonych odstępach czasowych. Dlatego słusznie się zauważa, że nie jest możliwa praktyczna realizacja celu przepisu, dla którego został ustanowiony[46]. Brak obowiązku składania oświadczenia majątkowego w chwili nawiązania stosunku pracy, a także w regularnych odstępach czasowych (np. corocznie), skutkuje brakiem możliwości porównania majątku pracownika samorządowego sprzed i w trakcie zaistnienia podejrzenia o niezgodne z prawem wykorzystanie stanowiska[47].

wCo do zasady zakresem podmiotowym art. 32 u.p.s. są objęci pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje się odpowiednio (na podstawie art. 33 u.p.s.). Wyjątek stanowią pracownicy zatrudnieni na podstawie wyboru i powołania oraz sekretarze, do których przepisu tego się nie stosuje. Zakresem art. 32 u.p.s. nie są objęci pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych i obsługi[48].

wPracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie wyboru i powołania zobowiązani są do składania oświadczeń majątkowych na podstawie ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, z czego wynika wyłączenie tych kategorii pracowników spod dyspozycji art. 32 u.p.s. Dotyczy to: marszałków i wicemarszałków województw oraz członków zarządów województw, starostów, wicestarostów oraz członków zarządów powiatów, wójtów i ich zastępców (odpowiednio burmistrzów i prezydentów miast), skarbników gmin, powiatów i województw, przewodniczących i członków zarządów związków jednostek samorządu terytorialnego. Wymienione osoby mają obowiązek składania oświadczeń majątkowych na podstawie, odpowiednio, art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, art. 25c ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 27c ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

Kwestia obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez pracowników samorządowych, zatrudnionych na podstawie umów o pracę, którzy są jednocześnie zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych na podstawie wyżej wymienionych przepisów ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego, nie jest jednoznaczna. Chodzi tu o następujących pracowników samorządowych: kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, osoby zarządzające i członków organów zarządzających osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego, zatrudnionych w administracji samorządowej, jeżeli do ich kompetencji należy wydawanie decyzji administracyjnych w imieniu wójta, starosty czy marszałka województwa.

wPowołane wyżej przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, zobowiązujące wymienione w nich osoby do składania oświadczeń majątkowych, pełnią co do zasady taką samą funkcję, jak art. 32 u.p.s. Może to prowadzić do wniosku, że ww. pracownicy nie mają obowiązku składania oświadczeń na podstawie art. 32 u.p.s. Z innej strony żaden przepis ustawy nie zwalnia ich z tego obowiązku. Poza tym trudno przyjąć, aby u.p.s. mogła być traktowana jako lex generalis w stosunku do samorządowych ustaw ustrojowych, z uwagi na to, że ustawy te nie regulują tych samych materii. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że ci pracownicy nie są zwolnieni z obowiązku składania oświadczeń majątkowych na podstawie art. 32 u.p.s., jeżeli zostaną do tego zobowiązani przez osoby upoważnione do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

wObowiązek złożenia oświadczenia majątkowego konkretyzuje się w przypadku polecenia służbowego (ustawa używa terminu żądanie), które ma prawo wydać pracownikowi samorządowemu osoba upoważniona do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Przez pojęcie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy należy rozumieć osobę zarządzającą jednostką organizacyjną, w której zatrudniony jest pracownik samorządowy (taka osoba jest upoważniona do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy na podstawie art. 3[1] k.p.) oraz osobę upoważnioną do dokonywania tego typu czynności przez osobę zarządzającą (szefa działu kadr czy zastępcę kierownika). Tego typu upoważnienie powinno być wyraźne, dokonane na piśmie[49].

wUstawodawca nie przewidział w komentowanym przepisie powszechnego obowiązku składania oświadczeń, kierowanego do ogółu pracowników samorządowych, lecz jedynie indywidualne przypadki składania takiego oświadczenia[50].

wUzasadnieniem żądania złożenia oświadczenia majątkowego może być w szczególności podejrzenie kierownika danej jednostki, że pracownik samorządowy wykorzystuje zajmowane stanowisko do osiągania korzyści osobistych. Podejrzenie to będzie miało charakter subiektywnego przeświadczenia o istnieniu związku przyczynowo-skukowego między wykorzystaniem stanowiska służbowego a np. znacznym powiększeniem majątku nieznajdującym pokrycia w osiąganym wynagrodzeniu za pracę[51]. Żądanie złożenia oświadczenia uzasadnione będzie wówczas, gdy status majątkowy pracownika samorządowego będzie uzasadniał podejrzenie co do legalności osiągniętych przez niego dochodów. Nie można zatem wykluczyć nawet kilkakrotnego składania oświadczenia w ciągu roku[52].

Należy przyjąć, że osoba zobowiązująca do złożenia oświadczenia powinna sprecyzować termin jego złożenia, a jeżeli tego nie uczyni, pracownik powinien wykonać to polecenie niezwłocznie. Przepis umożliwia zobowiązywanie pracowników samorządowych do składania oświadczeń, ilekroć zachodzi uzasadniona potrzeba[53].

wPrzyjąć należy, iż oświadczenie takie nie jest objęte zasadą jawności, a zatem nie podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej ani też nie może zostać udostępnione na czyjkolwiek wniosek. Powyższe zdaje się trafnie uzasadniać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2014 r.[54]. Co prawda dotyczy ono oświadczeń majątkowych sędziów, jednak zawiera trafne uzasadnienie wprowadzenia ograniczenia ich jawności. W wyroku tym sąd stwierdził, że wynikające z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) oraz ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 133) ograniczenia w dostępie do oświadczeń majątkowych sędziów dają się uzasadnić zarówno na gruncie cytowanego wyżej ust. 3 art. 61 Konstytucji RP, jak i przywoływanego przez skarżącego komplementarnego przepisu zawartego w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawstwo ograniczające dostęp do informacji publicznej jest zatem dopuszczalne, jeśli służy ochronie interesu publicznego. Ochronie tego interesu służy wyłączenie jawności niektórych informacji ustawowo chronionych, w tym treści oświadczeń majątkowych składanych przez sędziów. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej tu sprawy jest też kwestia ochrony prawa do prywatności sędziów i ich rodzin w kontekście specyfiki wykonywanej przez sędziów funkcji. Ustawodawca ma zatem prawo tak ukształtować zakres dostępności oświadczeń majątkowych piastunów organów władzy sądowniczej aby, z jednej strony brać pod uwagę wynikające z pracy orzeczniczej zagrożenia, a z drugiej zasadę jawności życia publicznego i wynikającego z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego ograniczonego zakresu ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne.

wStan majątkowy należy przedstawić według stanu z chwili otrzymania polecenia sporządzenia oświadczenia, ale termin ten może również określać polecenie, co zapobiegłoby wyzbyciu się przez pracownika tych składników majątku, które zostały uzyskane w sposób naruszający ustawę[55].

Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu analizy danych zawartych w oświadczeniu dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik samorządowy jest zatrudniony. Należy założyć, że redakcja przepisu jest celowa, a zatem intencją ustawodawcy było to, aby analizy danych dokonywał szef jednostki, a nie osoba upoważniona do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy.

wPrzepis określa zarówno formę, jak i treść składanego oświadczenia. Oświadczenie składa się na piśmie zgodnie ze wzorem oświadczenia majątkowego określonym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym dla wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta.

Stosowanie do pracowników samorządowych wzoru oświadczenia majątkowego ustalonego na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, że mają do nich zastosowanie przepisy tej ustawy dotyczące składania oświadczeń majątkowych[56].

wPonieważ ustawodawca używa dwóch różnych określeń dla podmiotu, który może zażądać złożenia oświadczenia (osoba upoważniona do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy) oraz podmiotu, który dokonuje analizy danych zawartych w oświadczeniu (kierownik jednostki), należy przyjąć, że w części sytuacji inny podmiot będzie uprawniony do żądania założenia oświadczenia, a inny do jego analizy[57].

wOświadczenie majątkowe dotyczy majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Określeń "majątek odrębny" i "majątek wspólny" użyto w rozumieniu art. 31 i 33 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.). Rozbieżności w doktrynie budzi kwestia ujawniania w oświadczeniu majątkowym, przez osoby pozostające w małżeńskiej wspólnocie majątkowej, informacji o zarobkach współmałżonka. Jako argument uzasadniający obowiązek ujawnienia zarobków współmałżonka wskazuje się art. 31 par. 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który w przykładowym katalogu składników majątkowych tworzących majątek wspólny, wymienia pobrane wynagrodzenie za pracę każdego z małżonków. Z kolei w art. 33 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zawierającym enumeratywne wyliczenie składników majątku osobistego, nie wymienia się wynagrodzenia za pracę[58].

Odmienny pogląd zakłada, że gdyby zamiarem ustawodawcy było nałożenie obowiązku ujawniania dochodów osiąganych przez współmałżonka to wyraziłby to wprost[59]. Wskazuje się również, że podanie w oświadczeniu majątkowym informacji o dochodach współmałżonka bez jego zgody skutkowałoby naruszeniem art. 23 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), czyli naruszeniem dóbr osobistych współmałżonka[60]. Trudno zgodzić się z powyższą argumentacją, zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym nakazuje osobom składającym oświadczenia majątkowe określić w nich przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową[61].

W literaturze przyjmuje się, że w przypadku gdy między małżonkami (na podstawie orzeczenia sądowego bądź stosownej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego) istnieje rozdzielność majątkowa, wydaje się istotne zawarcie w oświadczeniu informacji o tym fakcie, z powołaniem się na odpowiedni dokument. W takiej sytuacji osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia ujawnia jedynie informacje o swoim majątku osobistym, majątek wspólny małżonków bowiem nie istnieje.

wOmawiany przepis nie reguluje sankcji za niezłożenie lub nierzetelne złożenie oświadczenia. Niezłożenie oświadczenia powoduje takie same konsekwencje, jak niewykonanie obowiązków pracowniczych - odpowiedzialność porządkową przewidzianą w kodeksie pracy. Jednak podaje się w wątpliwość, czy w tym przypadku można stosować odpowiedzialność porządkową według art. 108 i nast. k.p. Niezłożenie bowiem oświadczenia majątkowego nie jest naruszeniem ustalonej organizacji czy porządku w procesie pracy, a nie każde naruszenie obowiązków pracowniczych uzasadnia tę odpowiedzialność[62].

wW przypadku niewykonania polecenia służbowego, polegającego na zobowiązaniu do złożenia oświadczenia majątkowego, pracodawca ma prawo wypowiedzieć pracownikowi umowę o pracę albo rozwiązać ją bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 par. 1 pkt 1 k.p., ponieważ w takiej sytuacji pracownik nie wykonuje nałożonego na niego obowiązku, który można uznać za podstawowy[63].

wArtykuł 32 u.p.s. nie zawiera odpowiednika art. 31 ust. 5 tej samej ustawy, dotyczącego sankcji karnej w razie podania nieprawdy lub zatajenia prawdy w oświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego jedynym rozwiązaniem jest odwołanie się bezpośrednio do art. 233 k.k. Jego par. 6 stanowi, że par. 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jednak art. 32 u.p.s. takiej możliwości nie przewiduje. Należy uznać, że podanie nieprawdy lub poświadczenie nieprawdy w złożonym oświadczeniu majątkowym nie stanowi przestępstwa. W takiej sytuacji należałoby przyjąć, że pracownik samorządowy za nierzetelne wypełnione oświadczenie majątkowe ponosi jedynie odpowiedzialność porządkową[64]. Może też ponieść odpowiedzialność na gruncie prawa pracy, włącznie z rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia z winy pracownika[65].

wUstawodawca w komentowanym artykule wyłącza sekretarza oraz pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania i wyboru z obowiązku składania oświadczeń, o których mowa w art. 31 i 32 u.p.s.

Nie przewidziano również, by pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie powołania i wyboru, a wymienieni w ust. 1 i 2 art. 4 u.p.s., podlegali ocenie okresowej. Podkreślenia wymaga, że niezrozumiałym jest pominięcie burmistrza i zastępcy burmistrza dzielnicy w m.st. Warszawa w grupie pracowników, którzy podlegają temu wyłączeniu. Szerzej o tym problemie w komentarzu do art. 27 u.p.s.

wArtykuł 35 u.p.s. reguluje sytuację pracownika samorządowego w okresie zawieszenia stosunku pracy oraz zasady wypłaty wynagrodzenia w przypadku jego tymczasowego aresztowania. Przedmiotowa regulacja kształtuje, czy raczej podtrzymuje, uprawnienia pracownika oraz obowiązki pracodawcy.

Zakres podmiotowy art. 35 u.p.s. obejmuje wszystkich pracowników urzędów marszałkowskich, wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, starostw powiatowych i powiatowych jednostek organizacyjnych, urzędów gmin, jednostek pomocniczych gmin, gminnych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, biur (ich odpowiedników) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, biur (ich odpowiedników) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

wUstęp 1 komentowanego artykułu budzi wątpliwości natury logicznej. O ile jasny jest cel omawianego przepisu, o tyle trudno mówić o zawieszeniu stosunku pracy przy jednoczesnym utrzymaniu praw i obowiązków stron stosunku pracy. Pracodawca wypłaca część wynagrodzenia tymczasowo aresztowanemu pracownikowi, tym samym odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Również tymczasowo aresztowany pracownik samorządowy ma obowiązki wobec pracodawcy. W literaturze przedmiotu wskazuje się choćby na konieczność powstrzymania się od niedozwolonej aktywności zarobkowej, działań godzących w dobro pracodawcy czy obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego przez urzędnika wydającego decyzje administracyjne. Ostatni przykład, choć może budzić kontrowersje, pokazuje, że istnieją czynności techniczne związane ze stosunkiem pracy, a wymagane odrębnymi przepisami ustaw, które pracownik powinien wykonać nawet będąc tymczasowo aresztowanym, pod groźbą konsekwencji dyscyplinarnych wynikających ze stosunku pracy. Pracodawca musi jednak w tym wypadku brać pod uwagę, czy nie zaszły realne przeszkody uniemożliwiające wykonanie tych czynności technicznych. Wszystko to podaje w wątpliwość użycie w niniejszym przepisie pojęcia zawieszenia stosunku pracy. Na tle powyższego można by mówić o zawieszeniu obowiązku świadczenia pracy, a nie samego stosunku pracy.

Warunkiem bezwzględnym zawieszenia stosunku pracy pracownika samorządowego z mocy prawa jest wydanie - na wniosek prokuratora - przez sąd, w którego okręgu prowadzi się postępowanie lub w przypadkach nie cierpiących zwłoki także inny sąd rejonowy, postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Może być ono stosowane tylko względem osoby, wobec której w postępowaniu przygotowawczym wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów i w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, a wyjątkowo także w celu zapobieżenia popełnieniu przez oskarżonego nowego, ciężkiego przestępstwa. W przypadku wniesienia aktu oskarżenia tymczasowe aresztowanie stosuje sąd, przed którym się toczy sprawa.

wZ punktu widzenia pracodawcy istotny przy zastosowaniu tymczasowego aresztowania jest fakt, że ustawodawca nałożył na sąd obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym stanie pracodawcy. Dzięki temu pracodawca uzyskuje informację o przyczynie absencji pracownika oraz dacie początkowej zastosowanego środka zapobiegawczego. Ma to bezpośredni związek z zastosowaniem przepisów o uprawnieniu pracownika, a obowiązku pracodawcy wypłaty połowy wynagrodzenia w okresie zawieszenia stosunku pracy liczonego od dnia tymczasowego aresztowania. Data początkowa tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania.

wPracodawca, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy, ma utrudnioną sytuację w planowaniu zastępstwa za pracownika, który został tymczasowo aresztowany. Jest to spowodowane tym, że data zakończenia stosowania środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania nigdy nie jest datą pewną. Powyższe wynika z uprawnień, jakie daje stronom ustawa z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89, poz. 555 ze zm.; dalej: k.p.k.) w zakresie zmiany zastosowanego środka zapobiegawczego. Zaliczamy do nich możliwość złożenia zażalenia przez tymczasowo aresztowanego lub jego pełnomocnika na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka zapobiegawczego, uchylenie tymczasowego aresztu w związku z art. 253 par. 1, art. 254 par. 1, art. 257 par. 2 k.p.k., czy zmianę okresu jego wykonywania, jak to jest uregulowane w art. 263 par. 2 k.p.k.

Zawieszenie stosunku pracy następuje automatycznie, gdy zajdzie przesłanka opisana w art. 35 par. 1 u.p.s. Pracodawca nie jest więc zobowiązany do wykonania żadnego konstytutywnego aktu wobec pracownika. Pracodawca nie ma również obowiązku powiadomienia pracownika o zawieszeniu stosunku pracy pismem ani w żaden inny sposób. Obowiązkiem pracodawcy pozostaje jedynie wykonanie czynności technicznej, jaką jest umieszczenie w aktach osobowych tymczasowo aresztowanego pracownika informacji o powodach zawieszenia stosunku pracy.

Zawieszenie to na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.s. nie może być rozumiane jako okres ochrony pracownika przed wypowiedzeniem umowy o pracę. Mimo traktowania nieobecności tymczasowo aresztowanego w pracy jako nieobecności usprawiedliwionej[66] oraz z braku w u.p.s. normy prawnej, jaką wprowadził ustawodawca w art. 70 pkt 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.), tj. zasady automatycznego wygaszenia stosunku pracy z pracownikiem, który jest nieobecny z powodu tymczasowego aresztowania dłużej niż trzy miesiące, pracodawca zachowuje prawo do rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem. Należy jednak brać pod uwagę, że pracownik może wystąpić do sądu pracy o orzeczenie nieskuteczności takiego wypowiedzenia i stwierdzenie trwania stosunku pracy.

wZawieszenie stosunku pracy na skutek tymczasowego aresztowania nie przerywa biegu terminu skutecznie wcześniej wniesionego oświadczenia woli pracownika samorządowego o rozwiązaniu umowy o pracę. Nie ma podstaw prawnych do stwierdzania nieważności takiego oświadczenia. Oświadczenie to stanowi czynność jednostronną i ma charakter konstytutywny.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego[67], że tymczasowe aresztowanie pracownika nie może być podstawową i samodzielną przesłanką do rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 52 par. 1 pkt 2 k.p. Pracodawca powinien pamiętać, że tymczasowe aresztowanie nie stanowi samo przez się podstawy rozwiązania stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym. Przemawia również za tym fakt, że nieobecność pracownika z ww. powodu jest nieobecnością usprawiedliwioną, za którą pracownik nie może być karany dyscyplinarnie.

wW przypadku pracowników samorządowych nie ma zastosowania art. 66 par. 1 k.p. stosowany w związku z art. 43 ust. 1 u.p.s. Artykuł 35 u.p.s. zawiera całą regulację z zakresu prawa pracy dotyczącą tymczasowego aresztowania (identycznie A. Rzetecka-Gil w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2010 r.[68]). Można więc na tle powyższego dowodzić, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania automatycznego wygaszenia stosunku pracy z upływem trzech miesięcy nieobecności pracownika samorządowego spowodowanej tymczasowym aresztowaniem (niektórzy przedstawiciele doktryny nie zgadzają się z tym poglądem[69]). Podzielając w pełni stanowisko Sądu Najwyższego, należy dojść do konkluzji, że nie znajdzie zastosowania w omawianym przypadku art. 66 par. 2 i 3 k.p. W związku z powyższym pracodawca nie jest zobowiązany, jak w przypadku regulacji w innych pragmatykach służbowych, do ponownego zatrudnienia pracownika, jeżeli postępowanie karne zostało umorzone lub gdy zapadł wyrok uniewinniający, a z pracownikiem została rozwiązana umowa o pracę.

Przepis jasno określa swój zakres przedmiotowy, którym jest sytuacja tymczasowego aresztowania pracownika samorządowego. Niejednokrotnie w sposób nieuprawniony próbuje się rozciągnąć przepisy omawianego artykułu na sytuację zawieszenia pracownika w czynnościach służbowych, wynikającą z art. 276 k.p.k. Komentowana u.p.s. nie reguluje tego zagadnienia. Można jedynie domniemywać, czy ustawodawca zapomniał uregulować tę kwestię, czy też celowo ją pominął.

wTrudno też podzielić pogląd, że zastosowanie wykładni systemowej pozwala dojść do wniosku, iż przepis dotyczy wszystkich zawieszonych pracowników. Artykuł 35 u.p.s dotyczy tylko i wyłącznie zagadnienia zawieszenia stosunku pracy. Powyższe wynika z ogólnie stosowanej zasady, że przepisy należy interpretować w ramach danej, w tym przypadku zamkniętej w artykule, jednostki redakcyjnej.

Posługując się pojęciem zawieszenia, ustawodawca miał na myśli zawieszenie stosunku pracy pracownika samorządowego, a nie zawieszenie w czynnościach służbowych wynikających z regulacji zawartej w art. 276 k.p.k. Nie może być również mowy o zawieszeniu na gruncie przepisów kodeksu pracy, gdyż takie zawieszenie nie jest formalnie w nim uregulowane, choć często w praktyce stosowane i przybierające postać zwolnienia ze świadczenia pracy bez zmiany warunków płacy oraz przywilejów pracowniczych. Przyjmuje wtedy postać jednostronnej woli pracodawcy najczęściej wyrażonej na piśmie.

wZgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 2 w okresie tymczasowego aresztowania pracownika samorządowego przysługuje mu wynagrodzenie w wysokości połowy wynagrodzenia przysługującego do dnia tymczasowego aresztowania. Przepis ten wyłącza możliwość zastosowania przez pracodawcę art. 80 k.p. w zakresie dowodzenia braku podstaw do wypłaty wynagrodzenia z powodu nieświadczenia pracy. Należy w tym stanie podzielić pogląd Sądu Najwyższego[70], że w każdym przypadku prawo do wynagrodzenia za czas nieświadczenia pracy musi mieć jasno określoną podstawę w przepisie prawa pracy lub w innych ustawach, niejednokrotnie będących pragmatykami służbowymi. W omawianym przypadku mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją i art. 35 ust. 2 u.p.s. stanowi prawną przesłankę obligatoryjnego wypłacenia określonej w omawianym przepisie części wynagrodzenia.

W przepisie użyto generalnego pojęcia wynagrodzenia, przez co, jak wskazano w komentarzu do ustawy o służbie cywilnej[71], należy rozumieć wszystkie składniki wynagrodzenia. W sytuacjach dotyczących pracowników podlegających u.p.s. należy przyjąć identyczny tok rozumowania. Jedyną wątpliwość może budzić zaliczenie w wymiar wynagrodzenia będącego podstawą obliczania połowy wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi tymczasowo aresztowanemu dodatku motywacyjnego. Charakter dodatku motywacyjnego w opozycji do wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, jak sama nazwa wskazuje, związany jest przede wszystkim ze sprawnym, skutecznym i rzetelnym działaniem, motywowaniem do pracy, a nie z konkretną funkcją czy zajmowanym stanowiskiem. W związku z powyższym można by dowodzić o niewłaściwości włączania dodatku motywacyjnego do podstawy obliczania wymiaru wynagrodzenia tymczasowo aresztowanego pracownika. Zaproponowana powyżej teza może budzić duże wątpliwości. W doktrynie i judykaturze dominującym poglądem jest traktowanie podstawy dokonywania obliczeń jako kwoty ostatniego wypłaconego wynagrodzenia przed zastosowaniem środka zapobiegawczego[72], jakim jest tymczasowe aresztowanie. Należy je liczyć jak za urlop, gdzie stawki obliczeniowe brane są z ostatniego miesiąca[73].

wWynagrodzenie określone w art. 35 ust. 2 u.p.s. wypłacane jest od momentu zawieszenia stosunku pracy, tj. od dnia zatrzymania do czasu uchylenia tymczasowego aresztowania, które zamyka okres zawieszenia. W przypadku gdy pracodawca lub pracownik rozwiązał umowę o pracę za wypowiedzeniem, okres ten mija z końcem okresu wypowiedzenia, chyba że termin tymczasowego aresztowania upływa wcześniej.

Wynagrodzenie, o którym mowa w omawianym przepisie u.p.s., nie przysługuje, gdy tymczasowo aresztowany pracownik nie pobierał przed dniem zastosowania wskazanego środka zabezpieczającego wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy. Z takim stanem możemy mieć przykładowo do czynienia, gdy ktoś w tym czasie korzystał np. z bezpłatnego urlopu czy zasiłku chorobowego.

wProblematyczne jest rozwiązanie umowy o pracę z tymczasowo aresztowanym pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Należy pamiętać, że jest to szczególny stosunek pracy[74]. W związku z powyższym dla skutecznego działania należy zachować pełną procedurę przewidzianą w odrębnych przepisach dotyczącą wygaszenia mandatu.

wOkres zawieszenia stosunku pracy z powodu tymczasowego aresztowania wlicza się do okresu zatrudnienia pracownika.

Artykuł 35 ust. 3 u.p.s. nakłada na pracodawcę obowiązek wypłaty pracownikowi samorządowemu pozostałej części wynagrodzenia za czas zawieszenia stosunku pracy z powodu tymczasowego aresztowania, w przypadku gdy sąd umorzył wobec niego postępowanie karne albo gdy go uniewinnił.

W omawianym przepisie ustawodawca precyzyjnie wskazał, że wypłata pozostałej części wynagrodzenia nie przysługuje w przypadku, gdy postępowanie karne zostało warunkowo umorzone. Należy przypomnieć, że warunkowe umorzenie postępowania karnego jest szczególnym środkiem probacyjnym polegającym na odpowiedzialności karnej rozumianej jako stwierdzenie popełnienia przestępstwa i, co z tym związane, uznanie sprawcy za winnego. Sąd warunkowo umarzając postępowanie karne, dokonuje zaniechania skazania[75] i wymierzenia kary. Robi to w sytuacjach, gdy wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że mimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego. A w szczególności nie popełni przestępstwa. Warunkowe umorzenie postępowania karnego jest instytucją poddania sprawcy próbie - dlatego umorzenie następuje na okres próby[76].

Obowiązek wypłaty pozostałej części wynagrodzenia, o której mowa w art. 35 ust. 3 u.p.s., występuje po stronie pracodawcy z chwilą dostarczenia prawomocnego orzeczenia. Wydaje się, że dodatkowo pracownik powinien złożyć wniosek o wypłatę różnicy w uzyskiwanym wynagrodzeniu podczas tymczasowego aresztowania.

wKomentowanie przy niniejszym przepisie stanu, w którym pracownik samorządowy zostaje zawieszony w czynnościach służbowych lub wykonywaniu zawodu albo nakazano mu powstrzymanie się od określonej działalności lub do prowadzenia określonego rodzaju pojazdów w ramach zastosowanych przez prokuratora lub sąd środków zapobiegawczych przewidzianych w kodeksie postępowania karnego, jest działaniem na wyrost. Jak wspomniano już w niniejszym komentarzu, art. 35 u.p.s. w żadnej mierze nie reguluje kwestii wynagrodzenia pracownika, wobec którego zastosowano jeden z wymienionych środków zapobiegawczych. W opinii praktyków powstała w tym zakresie luka prawna polegająca na tym, że ustawodawca przewidział wynagrodzenie dla pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego, a nie przewidział dla zawieszonego w czynnościach służbowych, podczas gdy pierwsza sankcja jest sankcją o większej dolegliwości.

wW okresie, w którym pracownik został zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k., wynagrodzenie mu nie przysługuje. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego[77]. Z ostrożności należy wskazać, że SN podjął również uchwałę[78] w przedmiotowej sprawie, próbując wypełnić lukę prawną, i wskazał, że wynagrodzenie za okres zawieszenia przysługuje analogicznie do regulacji przewidzianej w art. 35 u.p.s. jak za okres tymczasowego aresztowania. Uchwała ta budzi duże wątpliwości. Należy się zgodzić z poglądem, że art. 35 u.p.s. jest przepisem szczególnym, odnoszącym się do sytuacji pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego. Nie można więc stosować interpretacji rozszerzającej tego przepisu.

W przypadku zaś nieuzasadnionego zastosowania wobec pracownika samorządowego zawieszenia w czynnościach służbowych będzie mógł on wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym skierowanym wobec organu, który zdecydował w tej materii.

Orzecznictwo potwierdza również, że pracownik zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k., powołując się przy dochodzeniu roszczenia o wynagrodzenie za okres zawieszenia na przepisy art. 81 k.p., czyni to, jak twierdzi SN, nieskutecznie.

wPrawna regulacja wynagrodzeń pracowników samorządowych znajduje się przede wszystkim w rozdziale 4 komentowanej u.p.s. oraz w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 36 u.p.s., tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786; dalej: rozporządzenie płacowe). Poza wymienionymi aktami prawnymi regulacja wynagrodzeń pracowników samorządowych znajduje się w ustawach, które częściowo mają zasięg powszechny, częściowo zaś odnoszą się jedynie do określonej kategorii pracowników. Konkretnie w:

1) kodeksie pracy;

2) ustawie z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 254 ze zm.) - tzw. ustawa kominowa;

3) ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.) - tzw. ustawa antykorupcyjna;

4) ustawie z 2 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1144);

5) rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 1 lipca 2002 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium (Dz.U. nr 109, poz. 960 ze zm.), które ma zastosowanie wobec etatowych członków kolegiów oraz pracowników biur samorządowych kolegiów odwoławczych[79].

wRozdział 4 u.p.s. oraz rozporządzenie płacowe nie regulują wszystkich spraw dotyczących wynagrodzeń i innych świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy pracowników samorządowych. Do spraw nieunormowanych mają zastosowanie odpowiednio lub wprost przepisy kodeksu pracy, innych ustaw oraz aktów wykonawczych do kodeksu pracy (a także - na podstawie art. 300 k.p. - przepisy kodeksu cywilnego), w tym w szczególności regulujące:

1) zasady równego traktowania pracowników i zakaz dyskryminacji płacowej (art. 11¹, art. 11³ k.p., przepisy rozdziału IIa k.p. - w szczególności art. 18^3c);

2) prawo do godziwego wynagrodzenia (art. 13 k.p.);

3) obligatoryjne elementy umów o pracę w zakresie wynagrodzeń (art. 29 k.p.);

4) zasady zapłaty za pracę wykonaną i niewykonaną (art. 80 k.p.);

5) zasady zapłaty za czas pozostawania w gotowości do pracy (art. 81 k.p.);

6) zasady zapłaty za pracę wykonaną wadliwie (art. 82 k.p.);

7) stosowanie norm pracy (art. 83 k.p.);

8) ochronę wynagrodzenia za pracę (art. 84-91 k.p., w tym forma zapłaty, dopuszczalne potrącenia, kwoty wolne od potrąceń);

9) zasady zapłaty wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy (art. 92 k.p.);

10) wynagrodzenie urlopowe (art. 172 k.p.);

11) dodatki wyrównawcze przewidziane w razie obniżenia wynagrodzenia dla pracownic w ciąży (art. 179 k.p.);

12) zasady ustalenia wynagrodzenia po powrocie z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego i urlopu wychowawczego (art. 183² i 186⁴ k.p.);

13) zachowanie prawa do wynagrodzenia za czas badań lekarskich (art. 185 i art. 229 par. 3 k.p.);

14) wynagradzanie za czas opieki nad dziećmi do lat 14 (art. 188 k.p.);

15) zasady zachowania prawa do wynagrodzenia za czas powstrzymania się od wykonywania pracy w przypadkach, gdy warunki pracy nie odpowiadają przepisom bhp i higieny pracy oraz stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia pracownika albo gdy wykonywana przez niego praca grozi takim niebezpieczeństwem innym osobom (art. 210 par. 3 k.p.);

16) zasady zachowania prawa do wynagrodzenia w przypadku oddalenia się przez pracownika z miejsca zagrożenia, jeżeli powstrzymanie się od wykonywania pracy nie usuwa zagrożenia, o którym mowa wyżej (art. 210 par. 3 k.p.);

17) prawo do dodatku wyrównawczego w razie przeniesienia pracownika do innej pracy z powodu stwierdzenia objawów choroby zawodowej (art. 230 par. 2 k.p.)[80].

wZgodnie z ust. 1 komentowanego artykułu pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Decyzja dotycząca ustalenia poziomu wynagrodzenia powinna uwzględniać zasady wynikające z kodeksu pracy, w szczególności obowiązek równego traktowania oraz niedyskryminacji pracowników.

wArtykuł 78 par. 1 k.p. określa generalne zasady ustalania wynagrodzenia pracowniczego, stanowiąc, że wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy (stanowisko, funkcja, poziom odpowiedzialności), kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu (kwalifikacje zawodowe, poziom wykształcenia, staż pracy), a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Przyznanie pracownikom samorządowym zajmującym takie same stanowiska wynagrodzenia w różnej wysokości nie może być z reguły ocenione jako dyskryminacja jednych, a faworyzowanie drugich. Znajdą tu bowiem zastosowanie przepisy powszechnego prawa pracy. Artykuł 11² k.p. uzależnia prawo do jednakowego traktowania od "jednakowego" wypełnienia "takich samych obowiązków". Artykuł ten wyraża w ścisłym rozumieniu zasadę równych praw wszystkich pracowników z tytułu jednakowego wypełniania tych samych obowiązków i jednocześnie dopuszcza różnicowanie pracowników, którzy pełnią różne obowiązki bądź takie same, ale niejednakowo, bo nawet jednakowe wypełnianie takich samych obowiązków nie jest tożsame z równym prawem do awansu na wyższe stanowiska, które to prawo jest uzależnione od stażu pracy oraz kwalifikacji. Akceptowalna jest zatem dyferencjacja sytuacji finansowej pracowników ze względu na określone okoliczności wynikające z ich cech osobistych i różnic w wykonywaniu pracy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r., sygn. akt K 4/93).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

Prace jednakowe to prace takie same pod względem rodzaju, kwalifikacji koniecznych do ich wykonywania, warunków, w jakich są świadczone, a także ich ilości i jakości.

z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II PK 112/12.

W art. 18^3c par. 3 k.p. zostało natomiast zdefiniowane pojęcie pracy o jednakowej wartości. Z przepisu tego wynika, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości wynagrodzenia pracownika ze względu na posiadane kwalifikacje zawodowe, potwierdzone dokumentami przewidzianymi w odrębnych przepisach lub praktyką i doświadczeniem zawodowym, a także ze względu na różnice w odpowiedzialności i wysiłku wymaganym przy pracy określonego rodzaju.

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

Prace tożsame pod względem rodzaju i kwalifikacji wymaganych do ich wykonywania na tych samych stanowiskach pracy funkcjonujących u danego pracodawcy mogą różnić się co do ilości i jakości, a wówczas nie są pracami jednakowymi w rozumieniu art. 18^3c par. 1 kodeksu pracy.

z 7 marca 2012 r., sygn. akt II PK 161/11.

wWynagrodzenie i inne świadczenia pieniężne pracowników samorządowych można podzielić według kryterium roszczeniowego charakteru na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne. Świadczenia obligatoryjne to te, które są ustalone w aktach powszechnie obowiązujących (w ustawach, w tym u.p.s., oraz w rozporządzeniach, w tym rozporządzeniach wykonawczych do u.p.s.) i przysługują pracownikom po spełnieniu określonych przesłanek. Należy do nich zaliczyć: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie roczne, dodatki specjalne dla wójtów, starostów i marszałków, odprawę emerytalno-rentową, odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy w związku z upływem kadencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów, wicestarostów, członków zarządu powiatu, marszałków, wicemarszałków i członków zarządu województwa. Świadczenia fakultatywne nie muszą być przewidziane w przepisach płacowych oraz podstawach nawiązania stosunku pracy, ale u.p.s. daje określonym organom kompetencje do ich ustalenia. Należą do nich: dodatki funkcyjne, dodatki specjalne, poza ww. dodatkami specjalnymi dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów, wicestarostów, członków zarządu powiatu, marszałków, wicemarszałków i członków zarządu województwa, premie, inne dodatki niewyróżnione w ustawie[81].

wUstęp 2 komentowanego artykułu wymienia obligatoryjne składniki wynagrodzenia za pracę przysługujące pracownikowi samorządowemu, do których zaliczamy: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagrodę jubileuszową, jednorazową odprawę w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne. Wymienione składniki wynagrodzenia przysługują wszystkim pracownikom samorządowym.

wSzczegółowe kwestie związane z dodatkiem za wieloletnią pracę, nagrodami jubileuszowymi oraz jednorazową odprawą w związku z przejściem na emeryturę lub rentę zostały omówione w komentarzu do art. 38 u.p.s. W tym miejscu omówione zostaną regulacje dotyczące wynagrodzenia zasadniczego, dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników samorządowych, a także dodatków funkcyjnych, dodatku specjalnego oraz nagród.

wPodstawą do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego jest zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. W celu prawidłowego ustalenia wynagrodzenia zasadniczego należy sięgnąć do przepisów rozporządzenia płacowego oraz ustalonego przez pracodawcę regulaminu wynagradzania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 u.p.s. w rozporządzeniu płacowym określono minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach pracy dla pracowników samorządowych, z którymi stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę. Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w regulaminach wynagradzania pracodawca powinien określić szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego. W rozporządzeniu płacowym minimalny poziom wynagrodzenia został określony przez wskazanie kategorii zaszeregowania na poszczególnych stanowiskach pracy, z kolei poszczególnym kategoriom przyporządkowano kwoty w złotych. W regulaminie wynagradzania pracodawca powinien określić maksymalny poziom wynagrodzenia poprzez wskazanie maksymalnej kategorii zaszeregowania na poszczególnym stanowisku pracy. Pracodawca może określić inne kwoty niż wynikające z rozporządzenia płacowego (załącznik nr 1 część A i B). Istotne jest, aby kwoty przypisane poszczególnym kategoriom w regulaminie wynagradzania nie były mniejsze niż te wskazane w rozporządzeniu.

wPracodawca nie może uzgodnić w umowie o pracę z pracownikiem stawki wynagrodzenia zasadniczego niższej niż ustalona w tabeli. Jeżeli stawka wynagrodzenia zasadniczego zostanie w umowie ustalona poniżej stawki z tabeli, takie postanowienie umowne będzie nieważne i na podstawie art. 18 par. 2 k.p. (zasada automatyzmu) zostanie automatycznie zastąpione stawką minimalną z tabeli odpowiednią dla danej kategorii zaszeregowania[82].

Ponieważ kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego w kilku pierwszych kategoriach w tabeli w części A zostały ustalone poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego dla pracowników na podstawie ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679 ze. zm.), pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu ma prawo do odpowiedniego wynagrodzenia wyrównawczego, jeżeli jego pełne miesięczne wynagrodzenie jest niższe od wynagrodzenia minimalnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie ww. ustawy dla pracowników, przy czym w pierwszym roku pracy wynagrodzenie to nie może być niższe niż 80 proc. minimalnego wynagrodzenia[83].

Dla wójta, starosty i marszałka województwa oraz pozostałych członków zarządu powiatu i województwa, a także pozostałych podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (tj. dla pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru) wysokość wynagrodzenia została określona w rozporządzeniu płacowym tylko przez wskazanie stawek maksymalnego wynagrodzenia tych osób. Zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 37 ust. 3 u.p.s. wynagrodzenie to nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 431 ze zm.) oraz o zmianie niektórych ustaw. Przy tym wynagrodzenie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.s., oznacza sumę wszystkich składników wynagrodzenia przypadających za dany miesiąc, która nie może przekroczyć określonej kwoty[84].

wKolejnym obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia pracownika samorządowego jest dodatkowe wynagrodzenie roczne - tzw. trzynastka.

Warunki uzyskania prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz sposób obliczania wysokości tego świadczenia dla pracowników samorządowych określają przepisy ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy dodatkowe wynagrodzenie roczne należy się pracownikom samorządowym zatrudnionym w samorządowych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). To znaczy, że nie wszyscy pracownicy samorządowi mają prawo do trzynastek. Takiego prawa nie mają pracownicy zatrudnieni u innych niż ww. pracodawców o statusie pracodawców samorządowych, chyba że obowiązujące u tych pracodawców przepisy zakładowe przyznają pracownikom takie prawo. Na przykład gminne lub powiatowe osoby prawne nie są jednostkami prowadzącymi gospodarkę finansową na podstawie ustawy o finansach publicznych, dlatego pracownicy tych jednostek nie mają prawa do trzynastek na podstawie art. 36 ust. 2 u.p.s.[85].

wPrawo do wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości pracownik samorządowy nabywa po przepracowaniu u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego, w wypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po pełnieniu funkcji przez cały rok kalendarzowy. W przypadku nieprzepracowania u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego pracownik nabywa prawo do wynagrodzenia rocznego w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego, ale warunkiem niezbędnym jest, aby okres ten wyniósł co najmniej sześć miesięcy.

wUstalając okres zatrudnienia w danej jednostce sfery budżetowej, należy przyjąć, że miesiąc pracy upływa w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień, który datą odpowiada dniowi, w którym pracownik został zatrudniony. Sposób ustalania terminów określonych w kodeksie cywilnym nie ma zastosowania do okresów, od których zależy nabycie uprawnień pracowniczych. Natomiast w przypadku, gdy pracownik pracował u danego pracodawcy kilka razy w ciągu danego roku, a pomiędzy poszczególnymi umowami o pracę były przerwy, okres uprawniający do dodatkowego wynagrodzenia rocznego należy ustalać poprzez zsumowanie wszystkich dni przepracowanych w danym roku, a do obliczeń należy przyjąć, że miesiąc ma 30 dni, a rok 365 dni.

PRZYKŁAD 1

Wymagane sześć miesięcy

Pracownik pracował w urzędzie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. Czyli w 2014 r. przepracował wymagane sześć miesięcy do nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

Bez znaczenia jest to, czy pracownik przepracował minimum sześć miesięcy bez przerwy, czy też na okres ten składało się kilka umów o pracę z tym samym pracodawcą, nawet jeśli pomiędzy umowami o pracę występowały przerwy.

Należy podkreślić, że prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego nabywa pracownik, który efektywnie przepracował u danego pracodawcy co najmniej sześć miesięcy. Nie chodzi tutaj o pozostawanie w stosunku pracy, ale faktyczną obecność w pracy i faktyczne świadczenie pracy. Sformułowania "przepracowanie" nie należy utożsamiać z samym faktem pozostawania w zatrudnieniu. Przy czym korzystanie z urlopu wypoczynkowego jest traktowane na równi z okresem świadczenia pracy.

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

Warunkiem nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej jest efektywne przepracowanie u danego pracodawcy pełnego roku kalendarzowego.

z 25 lipca 2003 r., sygn. akt III PZP 7/03.

wPracownicy zwolnieni od pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia wskutek np. pełnienia określonych funkcji związkowych zachowują prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku faktycznie nie wykonują zadań przypisanych do danego stanowiska pracy, ale bez wątpienia świadczą pracę.

wOd wymogu przepracowania co najmniej sześciu miesięcy u danego pracodawcy w konkretnym roku kalendarzowym jako warunku nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego istnieje wiele enumeratywnie wymienionych wyjątków. Z warunku przepracowania co najmniej sześciu miesięcy w trakcie roku kalendarzowego są zwolnieni:

1) powołani do czynnej służby wojskowej albo skierowani do służby zastępczej;

2) osoby, z którymi rozwiązano stosunek pracy w związku z przejściem na emeryturę, rentę szkoleniową albo rentę z tytułu niezdolności do pracy lub świadczenie rehabilitacyjne. Także gdy było to w związku przeniesieniem służbowym, powołaniem lub wyborem, likwidacją pracodawcy albo zmniejszeniem zatrudnienia z przyczyn dotyczących pracodawcy, likwidacją jednostki organizacyjnej pracodawcy lub jej reorganizacją;

3) osoby, które podjęły zatrudnienie w wyniku przeniesienia służbowego, na podstawie powołania lub wyboru, w związku z likwidacją poprzedniego pracodawcy albo ze zmniejszeniem zatrudnienia z przyczyn dotyczących tego pracodawcy, w związku z likwidacją jednostki organizacyjnej poprzedniego pracodawcy lub jego reorganizacją, po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej albo po odbyciu służby zastępczej;

4) osoby korzystające z urlopu wychowawczego, macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego, z urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, z dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego. Także z urlopu dla poratowania zdrowia, do celów naukowych, artystycznych lub kształcenia zawodowego (dotyczy nauczycieli, w tym akademickich), rodzicielskiego;

5) osoby, których stosunek pracy wygasł w związku z ich śmiercią.

Należy podkreślić, iż przedstawione wyżej przyczyny nieobecności pracownika w pracy nie są okresami "przepracowanymi", tzn. nieobecność w pracy z powodu urlopu macierzyńskiego nie oznacza, iż pracownik za ten okres nabywa prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Natomiast fakt przebywania na urlopie macierzyńskim (oraz w innych ww. przypadkach) nie pozbawia pracownika prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w sytuacji, gdy pracownik nie przepracował wymaganych sześciu miesięcy. Wysokość dodatkowego wynagrodzenia rocznego zostanie w takim przypadku obliczona proporcjonalnie do okresu przepracowanego.

wNależy zwrócić uwagę na fakt, iż wśród przedstawionych wyżej wyjątków nie znalazły się nieobecności w pracy spowodowane niezdolnością do wykonywania pracy. Okresy pobierania przez pracownika niezdolnego do pracy wynagrodzenia i zasiłku chorobowego nie podlegają wliczeniu do sześciomiesięcznego okresu przepracowanego w danym roku kalendarzowym, wymaganego do nabycia prawa do trzynastki.

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

Okresy pobierania przez pracownika niezdolnego do pracy wynagrodzenia i zasiłku chorobowego nie podlegają wliczeniu do 6-miesięcznego okresu przepracowanego w danym roku kalendarzowym, wymaganego do nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej.

z 7 lipca 2011 r., sygn. akt III PZP 3/11.

Gdy pracownik w ciągu roku w ogóle nie świadczył pracy (nie przepracował efektywnie żadnego dnia), to nawet w sytuacji np. korzystania z urlopu macierzyńskiego nie nabędzie prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

PRZYKŁAD 2

Nie było efektywnej pracy

Od 1 stycznia 2014 r. do 15 kwietnia 2014 r. pracownica przebywała na zwolnieniu lekarskim związanym z ciążą. Od 16 kwietnia 2014 r. do końca 2014 r. pracownica przebywała kolejno na urlopie macierzyńskim oraz rodzicielskim. Pracownica nie nabyła prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2014 r., gdyż nie przepracowała efektywnie ani jednego dnia w 2014 r.

wUprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia rocznego uzależnione jest wyłącznie od przepracowania u danego pracodawcy w danym roku okresu wymaganego przepisami. Wysokość dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie jest zależna od ogólnego stażu pracy pracownika. Na jego wysokość nie ma również wpływu ilość i jakość zadań wykonywanych przez pracownika. Przepisy nie przewidują możliwości obniżenia wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego, wymienia natomiast sytuacje, kiedy pracownik trzynastki nie otrzyma, są to:

1) nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy trwająca dłużej niż dwa dni;

2) stawienie się do pracy lub przebywanie w pracy w stanie nietrzeźwości;

3) wymierzenie pracownikowi kary dyscyplinarnej wydalenia z pracy lub ze służby;

4) rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika.

Podstawy do pozbawienia pracownika tego prawa wystąpią tylko wówczas, gdy ww. przypadki będą miały miejsce w roku, za który pracownikowi ze względu na spełnienie przesłanki przepracowania wymaganego okresu pracy przysługiwałoby dodatkowe wynagrodzenie roczne.

wW przypadku śmierci pracownika i wygaśnięcia stosunku pracy prawa majątkowe ze stosunku pracy przechodzą, w równych częściach, na małżonka oraz inne osoby spełniające warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej w myśl przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W razie braku takich osób prawa te wchodzą do spadku. Dodatkowe wynagrodzenie roczne, jakie otrzymałby pracownik, wchodzi więc po jego śmierci do praw majątkowych osób, które spełniają warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej. W przypadku gdy uprawniona jest więcej niż jedna osoba, wynagrodzenie wypłacane jest w częściach równych wszystkim uprawnionym. W przypadku gdy takich osób nie ma, prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego wchodzi do spadku po zmarłym pracowniku, a przejście tych praw na spadkobierców odbywa się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

wDodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5 proc. sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie. W podstawie dodatkowego wynagrodzenia rocznego należy uwzględnić: wynagrodzenie, inne świadczenia ze stosunku pracy, przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy, wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące osobie przywróconej do pracy. Wynagrodzenie oraz inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane są do obliczenia podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego według zasad obowiązujących przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a nie według zasad właściwych do ustalania wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy.

wPrzy ustaleniu wynagrodzenia za urlop (odpowiednio ekwiwalentu za urlop) nie uwzględnia się:

1) jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie;

2) wynagrodzenia za czas gotowości do pracy oraz za czas niezawinionego przez pracownika przestoju;

3) gratyfikacji (nagrody) jubileuszowych;

4) wynagrodzenia za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy;

5) ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy;

6) dodatkowego wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa sądowego;

7) wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną;

8) nagród z zakładowego funduszu nagród, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, należności przysługujących z tytułu udziału w zysku lub w nadwyżce bilansowej;

9) odpraw emerytalnych lub rentowych albo innych odpraw pieniężnych;

10) wynagrodzenia i odszkodowania przysługującego w razie rozwiązania stosunku pracy,

11) wynagrodzenia za czas innej (poza urlopem wypoczynkowym) usprawiedliwionej nieobecności w pracy (np. urlop okolicznościowy, urlop szkoleniowy, dni opieki nad dzieckiem.

Wymienione wyżej składniki stanowią katalog zamknięty.

wDodatkowe wynagrodzenie roczne wypłaca się nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy w związku z likwidacją pracodawcy, dodatkowe wynagrodzenie roczne wypłaca się w dniu rozwiązania stosunku pracy.

Kwestie związane z obliczaniem wysokości trzynastki (sprawdzanie spełnienia warunków do otrzymania trzynastki) należy do służb kadrowych danej jednostki. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sytuacja jest ciekawa ze względu na brzmienie art. 8 u.p.s., który stwierdza, że pracodawcą wójta jest urząd gminy, a czynności zakresu prawa pracy dotyczące nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy, natomiast wynagrodzenie ustala wójtowi rada gminy w drodze uchwały. Przepis ten budził sporo wątpliwości, czy wynagrodzenie ustalane przez radę gminy w drodze uchwały obejmuje swoim zakresem również ustalanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego wójta. A zatem, czy uchwała rady gminy powinna dotyczyć trzynastki. Otóż art. 8 u.p.s. jednoznacznie mówi o "ustalaniu wynagrodzenia wójta", a zatem o podejmowaniu przez radę gminy decyzji co do wysokości przyznanego wójtowi wynagrodzenia (w ramach obowiązujących granic oczywiście - zgodnie z rozporządzeniem płacowym). To znaczy, że uchwała rady gminy w tym zakresie jest wyrażeniem woli tego organu o przyznaniu wójtowi wynagrodzenia w takiej, a nie w innej wysokości. Tymczasem zasady przyznawania trzynastek oraz ich wysokość są z góry określone przepisami prawa. Do obowiązków pracodawcy należy jedynie sprawdzenie, czy pracownik nabył prawo do dodatkowego rocznego wynagrodzenia oraz w jakiej wysokości. Nie jest to jego uznaniowa decyzja. Rada gminy nie powinna zatem podejmować uchwały o przyznawaniu wójtowi trzynastki, bo z prawnego punktu widzenia nie ma ona do tego umocowania, nie podejmuje samoistnej decyzji w tym zakresie, może jedynie stwierdzić, że wójt otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie roczne w danej wysokości. Takie stanowisko niejednokrotnie zajmowały sądy administracyjne oraz Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.

wUstęp 3 komentowanego artykułu odnosi się do określonej grupy pracowników samorządowych, którym obligatoryjny dodatek specjalny przysługuje z tytułu zajmowania danego stanowiska i związanych z tym zadań. Prawo do dodatku specjalnego zagwarantowane mają jedynie osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Co więcej, dla tej grupy wyższych pracowników samorządowych określona została również wysokość tego dodatku. Jak wynika bowiem z przepisów rozporządzenia płacowego, osobom na takich stanowiskach przysługuje dodatek w kwocie wynoszącej co najmniej 20 proc. i nieprzekraczającej 40 proc. łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach m.st. Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 proc. łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Wysokość dodatku jest konkretyzowana indywidualnymi aktami kreującymi wynagrodzenie pracowników, z którymi stosunek pracy jest nawiązany na podstawie powołania i wyboru[86].

Obligatoryjność dodatku oznacza, że w razie jego nieprzyznania wójtowi, staroście, marszałkowi województwa przysługuje roszczenie do sądu pracy o jego wypłatę w najniższej wysokości.

wUstęp 4 stanowi podstawę do fakultatywnego przyznania pracownikowi samorządowemu dodatku funkcyjnego. Dodatek ten jest związany z pełnieniem przez pracownika określonej funkcji. Przepisy płacowe nie określają, w jakich sytuacjach przysługuje dodatek funkcyjny. Warunki i sposób przyznawania dodatku funkcyjnego pracodawca samorządowy może samodzielnie określić w regulaminie wynagradzania. Przy tym należy pamiętać, że w obecnym stanie prawnym ma on dwojaką podstawę prawną przyznawania. W pierwszym przypadku dodatek ten przyznawany jest pracownikom zatrudnianym na podstawie wyboru albo powołania (obecnie pracownikami powołanym są wyłącznie skarbnicy gmin, powiatów i województw), a jego maksymalną wysokość określają bezpośrednio przepisy rozporządzenia płacowego. W przypadku wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw dodatek ten określony jest kwotowo, w tabeli I załącznika nr 3 do rozporządzenia płacowego.

wW przypadku pozostałych pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru oraz zatrudnionych na podstawie powołania dodatek funkcyjny określony jest w stawkach wyznaczonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia płacowego. Stawki te liczone są jako procent najniższego wynagrodzenia zasadniczego, tj. najniższego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania, określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia płacowego. W związku z tym, że osoby zatrudnione na podstawie wyboru albo powołania są pracownikami urzędów odpowiednich jednostek (gminy, miasta, powiatu-starostwa, województwa-urzędu marszałkowskiego), przy ustalaniu kwoty podstawy wymiaru dodatku należy brać pod uwagę najniższe wynagrodzenie w I kategorii określonej dla urzędów, tj. w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia płacowego[87].

wPracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę mogą również otrzymywać dodatek funkcyjny, jednak komu będzie on przyznany i na jakich zasadach, będzie określał regulamin wynagradzania tworzony przez pracodawcę samorządowego. Ustawodawca nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się pracodawca, przyznając pracownikowi dodatek funkcyjny. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 u.p.s. warunki przyznawania i wypłaty tych dodatków mają być ustalane w regulaminach wynagradzania u poszczególnych pracodawców. Regulamin wynagradzania pracowników, jeżeli wprowadza dodatki funkcyjne, w pierwszej kolejności powinien określać, z jakimi stanowiskami jest on związany. Ustalając stanowiska, na których przysługiwać ma dodatek funkcyjny, należy wziąć pod uwagę odpowiedzialność związaną z zatrudnieniem na stanowisku. Dodatek funkcyjny jest bowiem dodatkowym elementem wynagrodzenia za pracę związanym ze sprawowaną funkcją, a więc wiąże się z większą odpowiedzialnością tych pracowników w porównaniu z pozostałymi. Regulamin wynagradzania powinien określać nie tylko, na jakich stanowiskach przysługuje dodatek funkcyjny, lecz także w jakiej wysokości może być przyznany (można stworzyć osobny przedział wielkości dodatku funkcyjnego dla każdego stanowiska, na którym przysługuje). Powinien też zawierać zasady jego wypłacania.

Zgodnie z art. 77² par. 5 w związku z art. 239 par. 3 pkt 3 k.p. do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania nie mają zastosowania regulaminy wynagradzania. A zatem w stosunku do tych pracowników decyzja o przyznaniu dodatków (specjalny i funkcyjny zgodnie z art. 36 ust. 4 i 5 u.p.s.), jak również ich wysokości należy do decyzji kierownika jednostki, skierowanej indywidualnie do danego pracownika samorządowego.

Jeżeli pracownik ma zagwarantowane prawo do dodatku funkcyjnego w umowie o pracę, to nawet w sytuacji gdy u pracodawcy zmienią się postanowienia regulaminu wynagradzania, polegające na likwidacji tego dodatku, nie będzie to dotyczyło pracownika. Aby w takiej sytuacji pozbawić pracownika dodatku funkcyjnego, należy zmienić treść dotychczasowej umowy o pracę w trybie porozumienia stron lub, w razie braku zgody pracownika, w drodze wypowiedzenia zmieniającego warunki płacy.

PRZYKŁAD 3

Wynagrodzenie po przeniesieniu

W czasie reorganizacji pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku kierowniczym (na którym przysługiwał mu zgodnie z regulaminem wynagradzania dodatek funkcyjny) został przeniesiony na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom na podstawie art. 23 ust. 1 u.p.s. W takim przypadku pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku przez okres sześciu miesięcy następujących po miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko. Na stanowisku, na które został przeniesiony pracownik, dodatek funkcyjny nie przysługuje. Czy w okresie sześciu miesięcy od przeniesienia powinien być nadal wypłacany? Tak. Przepis nie definiuje bowiem pojęcia "wynagrodzenie", ale mając na uwadze jego cel, należy przyjąć, że chodzi tu o stałe składniki wynagrodzenia wraz z dodatkiem funkcyjnym. Dodatek funkcyjny traktowany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego jako stały element wynagrodzenia i jest objęty ochroną we wszelkich przypadkach, w których przepisy prawa pracy stanowią o zachowaniu prawa do wynagrodzenia na dotychczasowym poziomie. Natomiast w przypadku, gdy powodem wypowiedzenia warunków pracy i płacy są przyczyny leżące po stronie pracownika, pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku kierowniczym nie zachowuje prawa do dotychczasowego wynagrodzenia po przeniesieniu na inne stanowisko, tj. po upływie okresu wypowiedzenia warunków pracy i płacy.

wKolejnym fakultatywnym składnikiem wynagrodzenia pracownika samorządowego jest dodatek specjalny, o którym mowa w ust. 5 komentowanego artykułu.

Podobnie jak w przypadku dodatku funkcyjnego, dodatek ten może nie zostać przewidziany w regulaminie wynagradzania danego pracodawcy. Jeśli pracodawca samorządowy nie przewidzi tego dodatku w regulaminie wynagradzania, należy uznać, że wówczas taki dodatek nie powinien być przyznany pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w danej samorządowej jednostce organizacyjnej[88].

Dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu za czasowe wykonywanie dodatkowych zadań, innych niż zadania stałe, powierzone pracownikowi do realizacji w ramach zajmowanego stanowiska pracy (określone w zakresie obowiązków, opisie stanowiska pracy) lub tożsamych z określonymi w zakresie obowiązków, opisie stanowiska pracy, ale będących zadaniami dodatkowymi dla pracownika z uwagi na ich czasowo zwiększoną liczbę, np. w związku z zastępowaniem nieobecnego pracownika, realizacją zadań przypisanych do innego stanowiska pracy będącego aktualnie wakatem. Decyzja o przyznaniu i wysokości dodatku specjalnego należy do pracodawcy i jest uzależniona od możliwości finansowych jednostki.

Dodatek specjalny pracownikom samorządowym może być przyznawany na podstawie zapisów regulaminu wynagradzania. W regulaminie tym powinny znaleźć się również szczegółowe zasady jego wypłaty, w tym również informacje, czy jest on przyznawany za czas usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy i ewentualnie w jakiej wysokości. W przypadku gdy takich informacji w regulaminie nie ma, można przyjąć, że jest on uprawnionym pracownikom wypłacany w pełnej wysokości również w czasie nieświadczenia przez nich pracy.

Maksymalny okres przyznania dodatku specjalnego ani jego wysokość nie zostały w u.p.s. określone. Decyzja w tym zakresie należy do pracodawcy i jest uzależniona od okresu realizacji zadań będących dla pracownika zadaniami dodatkowymi. Wydaje się więc, iż przyznanie dodatku może nastąpić na czas określony, z upływem wskazanego terminu bądź też ustaniem przyczyn uzasadniających przyznanie tego dodatku (np. powrotem do pracy zastępowanego pracownika). Nie powinno natomiast następować na czas nieokreślony. Dodatek specjalny przyznany pracownikowi samorządowemu wypłacany jest ze środków przeznaczonych na wynagrodzenia.

Dodatek specjalny powinien być przyznawany z zachowaniem zasad wynikających z prawa pracy, w tym zasady równego traktowania w wynagradzaniu.

wZgodnie z ust. 6 komentowanego artykułu pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie powołania oraz umowy o pracę może być przyznana nagroda za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Zasady oraz sposób wypłacania nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, jako dobrowolnego składnika wynagrodzenia za pracę, mogą być określone w regulaminie wynagradzania na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Wydaje się, iż brak takich uregulowań w regulaminie wynagradzania danej jednostki nie pozbawia pracodawcy możliwości wypłacania zatrudnionym w niej pracownikom nagród. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu u.p.s., ma on charakter całkowicie uznaniowy i zależny od wyłącznej decyzji kierownika jednostki. Przyznanie nagrody pieniężnej może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 6 u.p.s.[89].

wNagroda może być przyznana za "szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej". Sformułowanie "szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej" wskazuje wprost, że nagroda powinna być wyróżnieniem dla pracowników, którzy w danym okresie wykazali się szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej, natomiast nieprzyznanie nagrody nie jest karą dla pracowników, którzy w sposób prawidłowy (zgodny z oczekiwaniami) wykonywali obowiązki na zajmowanym stanowisku pracy, ale nie wykazali się szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej.

wPrzyznanie nagrody oraz określenie jej wysokości jest kompetencją pracodawcy. Nabycie prawa do nagrody zależy od uprzedniego jej przyznania przez pracodawcę, który dokonuje oceny pracownika, kierując się bardzo ogólnymi niezdefiniowanym kryterium - szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej. Za takie osiągnięcia można uznać podwyższenie kwalifikacji zawodowych (np. ukończenie studiów podyplomowych), ale także wzorowe i terminowe wykonywanie obowiązków na zajmowanym stanowisku pracy w wymiarze ilościowym i jakościowym, przekraczającym przyjęte standardy. Dokonanie oceny szczególnych osiągnięć, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 10 czerwca 1983 r., następuje wedle kryteriów niesprawdzalnych, często niezobiektywizowanych i przez to niepoddających się kontroli[90].

Do przesłanek nagradzania należy wyższe niż zwykłe zaangażowanie się w pracę oraz osiągnięcie ponadprzeciętnych efektów. Nagroda z zasady nie należy się natomiast za normalną, sumiennie i starannie wykonaną pracę, jest ona obowiązkiem pracownika.

Przyznanie nagrody na podstawie art. 36 ust. 6 u.p.s. jest uprawnieniem kierowniczym pracodawcy o charakterze uznaniowym, w tym sensie, że zależy od jego swobodnej oceny. Przyznanie nagrody pracownikowi, a także jej wysokość, zależy wyłącznie od swobodnego uznania pracodawcy, co oznacza, że pracownikowi nie przysługują żadne roszczenia o nagrodę ani prawo odwołania w sytuacji, gdy nagroda nie zostanie mu przyznana lub w ocenie pracownika będzie zbyt niska. Pracodawcy, dokonując podziału nagród, są jednak zobowiązani do przestrzegania zasad niedyskryminacji i obiektywizmu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 19 grudnia 1990 r. uznaniowość nagradzania nie wiąże się z upoważnieniem do faworyzowania jakichś grup, nadużywania kompetencji oraz jakiejkolwiek dyskryminacji[91].

Uznaniowość w udzielaniu nagrody jest ograniczona przez ogólne zasady kodeksu pracy, takie jak obowiązek równego traktowania i zakaz dyskryminacji pracowników.

Pracownik nie może dochodzić przyznania nagrody przed sądem pracy, może jednak dochodzić odszkodowania z tytułu naruszenia przepisów o równym traktowaniu w zatrudnieniu, którego przejawem jest pomijanie w przyznawaniu nagród.

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

Uznanie co do przyznania nagrody jest ograniczone przez spoczywający na pracodawcy obowiązek stosowania obiektywnych i sprawiedliwych kryteriów oceny pracowników i wyników ich pracy (art. 94 pkt 9 k.p.) oraz przestrzegania podstawowych zasad prawa pracy: równego traktowania pracowników z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków (art. 112 k. p.) oraz zakazu dyskryminacji (art. 113 k.p. i art. 18^3a-18^3e k.p.).

Nagroda jest wynagrodzeniem w rozumieniu art. 18^3c kodeksu pracy, co oznacza, że także do nagrody jako świadczenia przyznawanego pracownikowi na podstawie uznania pracodawcy mają zastosowanie reguły jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub za pracę jednakowej wartości (art. 18^3c par. 1 k.p.).

Pracownik, któremu nagrody nie przyznano, może jej skutecznie dochodzić, jeżeli wykaże naruszenie przez pracodawcę zasad równego traktowania w zatrudnieniu, czyli naruszenie przez pracodawcę art. 94 pkt 9, art. 11² i art. 11³ oraz art. 18^3a-18^3c kodeksu pracy.

z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II PK 169/10.

wWprowadzając do regulaminu wynagradzania warunki przyznawania nagród, należy przede wszystkim pamiętać o podstawowych kryteriach odróżniających nagrody od premii. Premia jest zapłatą za efekty pracy. Ma ona roszczeniowy charakter. Każdy pracownik, który spełnił kryteria określone w regulaminie premiowania, może dochodzić swojego prawa do premii, także przed sądem pracy. Nagroda zaś ma charakter uznaniowy, pracownikowi nie przysługuje roszczenie o jej przyznanie, nawet jeśli w swoim przekonaniu w pełni na nią zasłużył. W regulaminie wynagradzania nie mogą więc znaleźć się postanowienia warunkujące nabycie prawa do nagrody z uwagi na to, że wtedy będzie ona miała charakter roszczeniowy i pracownicy będą mogli dochodzić jej wypłaty. Jeżeli w regulaminie wynagradzania zostaną określone czytelne i jasne warunki nabywania prawa do nagrody, to spełnienie tych warunków spowoduje, że pracownik nabędzie do niej prawo i może domagać się jej wypłacenia także przed sądem pracy. W regulaminie wynagradzania nie należy więc używać zwrotów "nagrodę przyznaje się za...", "pracownik ma prawo do nagrody z tytułu...". Spowoduje to bowiem, że w przypadku spełnienia wymienionych w regulaminie kryteriów pracownikowi będzie przysługiwało roszczenie o nagrodę. Konsekwencji takich nie spowoduje natomiast użycie określenia "nagroda może być przyznana za...", nie wyłącza to bowiem uznaniowości przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez pracownika wskazanych kryteriów. Regulamin wynagradzania nie powinien również wprowadzać takich rozwiązań, jak np. obowiązek pisemnego uzasadnienia w przypadku nieprzyznania pracownikowi nagrody lub prawa odwołania się pracownika od wysokości przyznanej nagrody. Mogą one bowiem wskazywać na roszczeniowy charakter świadczenia, a więc de facto wprowadzenie w urzędzie premii (zasady wprowadzenia w regulaminie wynagradzania premii zostaną omówione w komentarzu do art. 39 u.p.s.).

wPracownik nie może domagać się nagrody, zanim nie zostanie mu ona przyznana. Roszczenie o nagrodę nabywa bowiem z chwilą zawiadomienia go o jej przyznaniu. Należy podkreślić, iż odwołanie oświadczenia o przyznaniu nagrody nie jest możliwe. Pracownik nie może natomiast w postępowaniu sądowym skutecznie podważać oceny pracodawcy co do wysokości nagrody.

Przypisy

[1] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", System Informacji Prawnej LEX.

[2] B. Dolnicki, A. Wierzbica, "Analiza orzecznictwa sądowego pod kątem interpretacji przepisów antykorupcyjnych" [w:] "Korupcja i Antykorupcja. Wybrane zagadnienia", strona internetowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego: www.cba.gov.pl.

[3] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98.

[4] K.W. Baran (red.), B. M. Ćwiertniak, A. Dubowik, D. Książek, Ł.M. Pisarczyk, S. Płażek, M. Tomaszewska, K. Walczak, M. Wujczyk, "Prawo urzędnicze. Komentarz", Warszawa 2014, s. 612.

[5] A. Rzetecka-Gil, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2009, s. 178.

[6] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 532/14.

[7] B. Dolnicki, A.Wierzbica, op. cit.

[8] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 179.

[9] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[10] Wyrok Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt I PKN 188/98.

[11] Wyrok Sądu Najwyższego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 134/05.

[12] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[13] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", System Informacji Prawnej LEX.

[14] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 180 i nast.

[15] Wyrok Sądu Najwyższego z 10 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 157/05.

[16] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[17] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 532/14.

[18] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 184.

[19] K.W. Baran (red.) i in., op. cit., s. 614.

[20] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 184 i nast.

[21] A. Wierzbica, "Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej", Warszawa 2010, s. 356.

[22] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 188.

[23] K.W. Baran (red.) i in., op. cit., s. 618-619.

[24] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[25] Ibidem.

[26] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 190.

[27] Ibidem, s. 191.

[28] K.W. Baran (red.) i in., op. cit., s. 622.

[29] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 1994 r., sygn. akt SA/Łd 741/94.

[30] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05.

[31] K.W. Baran (red.) i in., op. cit., s. 622.

[32] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06.

[33] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[34] A. Wierzbica, op. cit., s. 194.

[35] B. Dolnicki, A. Wierzbica, op. cit.

[36] M. Rycak. A. Rycak. J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[37] K.W. Baran (red.) i in., op. cit., s. 623.

[38] A. Wierzbica, op. cit., s. 194.

[39] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[40]A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 192-193.

[40] Ibidem.

[41] Ibidem, s. 193.

[42] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[43] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 194-195.

[44] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[45] A. Wierzbica op. cit., s. 178.

[46] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 196-197.

[47] A. Wierzbica, op. cit., s. 181-182.

[48] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 196.

[49] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[50] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 198.

[51] A. Wierzbica, op. cit., s. 181.

[52] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 198.

[53] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[54] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 677/14.

[55] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 198 i nast.

[56] A. Piskorz-Ryń, I. Ślęczkowska, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Wrocław 2009.

[57] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 199.

[58] M. Stec, K. Bandarzewski, "Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej", Warszawa 2009, s. 135-136.

[59] D. Bąbiak-Kowalska, Z. Majewski, A. Piskorz-Ryń, "Jakie błędy popełniamy najczęściej?", Wspólnota 2006, nr 10.

[60] R. Seweryn, "Dochody współmałżonka w oświadczeniu majątkowym", Wspólnota 2010, nr 13.

[61] M. Stec, K. Bandarzewski, op. cit., s. 136.

[62] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 209.

[63] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[64] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 209-210.

[65] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, op. cit.

[66] M.T. Romer, "Prawo Pracy. Komentarz", Warszawa 2007, s. 426.

[67] Uchwała Sądu Najwyższego z 12 października 1976 r., sygn. akt I PSP 49/76.

[68] Uchwała Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III PZP 4/09.

[69] S. Płażek, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEX; M. Rycak, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEX; P. Zuzankiewicz [w:] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, op. cit., s. 137.

[70] Wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2012 r., sygn. akt I PK 46/12.

[71] M. Graczyk (red.), "Ustawa o słubie cywilnej z komentarzem", Warszawa 2014, s. 231.

[72] S. Płażek, op. cit.

[73] Rozporządzenie ministra pracy i polityki socjalnej z 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w kodeksie pracy (Dz.U. nr 62, poz. 289 ze zm.).

[74] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 2 lipca 2013 r., sygn. akt III Apa 16/13.

[75] Postanowienie Sądu Najwyższego z 17 maja 2000 r., sygn. akt I KZP 7/00.

[76] L. Gardocki, "Prawo karne", Warszawa 2013, s. 189.

[77] Orzeczenia Sądu Najwyższego: z 16 sierpnia 2005 r., sygn. akt I PK 32/05; z 2 lipca 2012 r., sygn. akt I PK 46/12; z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt III PK 51/13; z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I PK 170/13.

[78] Uchwała Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III PZP 4/09.

[79] A. Rycak, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEX.

[80] Ibidem.

[81] Ibidem.

[82] Ibidem.

[83] Ibidem.

[84] H. Szewczyk, "Wynagrodzenia pracowników samorządowych - wynagrodzenie zasadnicze", System Informacji Prawnej LEX.

[85] A. Rycak, op. cit.

[86] M. Mazuryk, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEX.

[87] M. Culepa, "Dodatki płacowe pracowników samorządowych", System Informacji Prawnej LEX.

[88] H. Szewczyk, "Wynagrodzenia pracowników samorządowych - dodatki do wynagrodzenia, regulamin", System Informacji Prawnej LEX.

[89] Ibidem.

[90] Uchwała Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1983 r., sygn. akt III PZP 25/83.

[91] Wyrok Sądu Najwyższego z 19 grudnia 1990 r., sygn. akt I PR 170/90.