Wygranie konkursu nie zobowiązuje kandydata do podpisania umowy

Pracownikami samorządowymi w rozumieniu obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. ustawy o pracownikach samorządowych z 21 listopada 2008 r. (zwanej dalej ustawą) są osoby zatrudnione w:

● urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych,

● starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych,

● urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych,

● biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładach budżetowych utworzonych przez te związki,

● biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Zastrzeżenie to ma o tyle istotne znaczenie, iż jednostki samorządu terytorialnego realizują swe zadania również w innych formach organizacyjnych, np. poprzez spółki prawa handlowego.

Zasady nawiązywania stosunków pracy oraz prowadzenia naboru przy zatrudnianiu pracowników w tego typu spółkach komunalnych nie odbywają się jednak zgodnie z regułami dotyczącymi pracowników samorządowych (art. 3 ustawy).

Najliczniejszą grupą pracowników zatrudnianych przez samorządy są nauczyciele. Nie są oni jednak pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy, ponieważ ich status prawny reguluje w sposób kompleksowy Karta nauczyciela. Również dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym, bowiem powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem (wyrok WSA z 28 listopada 2007 r. w Bydgoszczy, II SA/Bd 643/07, LEX nr 341065). Na mocy przepisów szczególnych regulacje dotyczące pracowników samorządowych stosuje się jednak do pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Pracodawcą dla pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie gminy, urzędzie miasta, starostwie powiatowym czy urzędzie wojewódzkim jest zawsze urząd, a nie burmistrz, wójt czy inna osoba będąca kierownikiem takiego urzędu.

Sąd Najwyższy konsekwentnie zajmuje stanowisko, że zawsze pracodawcą jest dla pracownika ta jednostka organizacyjna, na rzecz której świadczy pracę, niezależnie od tego, przez kogo jest finansowana, oraz jaki podmiot ma kompetencję do podpisania z pracownikiem umowy o pracę oraz wypowiedzenia tej umowy (wyrok SN z 20 października 1998 r., I PKN 390/98, OSNP 1999/23/744).

W przypadku pracowników samorządowych kwestie te budziły w praktyce pewne wątpliwości, ponieważ często zdarza się, że czynności z zakresu prawa pracy wobec niektórych pracowników samorządowych podejmuje inny podmiot niż pracodawca. Dotyczy to w szczególności nawiązania stosunku pracy z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych. Czynności z zakresu prawa pracy wobec tej kategorii pracowników wykonuje bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta), co nie zmienia faktu, iż pracodawcą takiego pracownika jest dana jednostka organizacyjna.

Wewnętrzne uregulowania danej jednostki samorządu terytorialnego decydować mogą o tym, iż pracownik samorządowy zatrudniony na identycznym stanowisku może mieć różnych pracodawców, co skutkować może tym, iż odmienne podmioty będą również zatrudniały takiego pracownika. Jako przykład wskazać można strażników miejskich.

W myśl art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, (Dz. U. nr 123, poz. 779 z późn. zm.) Straż Miejska może zostać wyodrębniona jako samodzielna jednostka organizacyjna gminy (miasta). W takiej sytuacji to ten podmiot będzie zatrudniał strażnika miejskiego. Druga możliwość wiąże się z dopuszczalnością umiejscowienia straży w strukturze organizacyjnej urzędu miasta (gminy), co najczęściej wynika z regulaminu organizacyjnego urzędu miasta lub gminy. W tej sytuacji pracownik ten zatrudniony zostaje w urzędzie gminy (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 28 października 2009 r., I PK 95/09, LEX nr 558565)

Pracownicy samorządowi zatrudniani mogą być na podstawie:

● wyboru,

● powołania,

● umowy o pracę (art. 4 ust. 1 ustawy).

Obecne przepisy nie dopuszczają natomiast czwartej podstawy nawiązania stosunku pracy, jaką jest mianowanie.

Wielu urzędników samorządowych jest jednak obecnie zatrudnionych na tej podstawie, ponieważ dopuszczały ją przepisy wcześniejsze. Stan ten ma charakter przejściowy z uwagi na to, iż stosunki pracy pracowników mianowanych zatrudnionych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy przekształcą się na umowy o pracę na czas nieokreślony z upływem trzech lat od wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy - to jest 1 stycznia 2012 r. (art. 54 ust. 1 ustawy). Przekształcenie to nastąpi automatycznie z mocy prawa bez konieczności składania jakiegokolwiek oświadczenia woli przez pracodawcę. Pracownicy mianowani zatrudnieni będą dalej w oparciu o identyczne warunki pracy. Zmieni się jedynie podstawa nawiązania ich stosunku pracy.

Najwęższa grupa pracowników samorządowych zatrudniana jest na podstawie wyboru. Są to jednak pracownicy najwyżsi rangą w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Ta podstawa nawiązania stosunku pracy obejmuje:

● w urzędzie marszałkowskim: marszałka województwa, wicemarszałka i pozostałych członków zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi,

● w starostwie powiatowym: starostę, wicestarostę i pozostałych członków zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi,

● w urzędzie gminy: wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

● w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi.

Stosunek pracy z wyboru zawiązywany jest na czas określony - sprawowania mandatu.

Katalog podmiotów, które mogą być zatrudnione na podstawie wyboru, określony jest wyczerpująco, dlatego pracodawcy samorządowi nie mają możliwości nawiązywania na tej podstawie stosunków pracy z osobami zatrudnionymi na innych stanowiskach. W trzech ze wskazanych przypadkach (poza wójtem) nawiązanie stosunku pracy uzależnione jest od treści statutu danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż statut może przewidywać, że członek zarządu w ogóle nie będzie pracownikiem i funkcję swą pełnić będzie społecznie. Statut nie może przewidywać natomiast innej podstawy nawiązania stosunku pracy. Niedopuszczalne byłoby zatem zatrudnienie takiej osoby na podstawie mianowania, powołania lub umowy o pracę.

Nawiązanie stosunku pracy z wójtem następuje z dniem złożenia ślubowania i pozostaje on zatrudniony na tym stanowisku do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta.

Kolejną możliwością nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi jest powołanie. Ze względu na tę podstawę zatrudniać można pracowników wyłącznie na czterech rodzajach stanowisk. Stosuje się ją przy zatrudnianiu:

● zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

● skarbnika gminy,

● skarbnika powiatu,

● skarbnika województwa.

Skarbnicy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego powoływani są na wniosek wójta, marszałka i starosty przez rady gminy, powiatu i sejmik województwa. Zastępca wójta powoływany jest zaś przez samego wójta.

Akt powołania musi określać oprócz wskazania danych osoby powołanej i jej stanowiska oznaczenie pracodawcy, miejsce wykonywania pracy, datę powołania, rodzaj pracy, wynagrodzenie, wymiar czasu pracy oraz termin rozpoczęcia pracy.

Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 68² par. k.p.). Okres zatrudnienia zastępcy wójta faktycznie powiązany jest z kadencją jego zwierzchnika, ponieważ pełni on funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowego zastępcę wójta. Skarbnicy powoływani są natomiast na czas nieokreślony.

Wszyscy pozostali pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie typowych umów o pracę. Wykonują swoją pracę na stanowiskach:

● urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych;

● doradców i asystentów;

● pomocniczych i obsługi.

Umowy o pracę z pracownikiem samorządowym nawiązuje się zarówno na czas określony, jak i na czas nieokreślony Jeżeli zachodzi konieczność zastępstwa pracownika w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności w pracy, pracodawca może ponadto zatrudnić innego pracownika na podstawie umowy o pracę na czas określony obejmujący czas tej nieobecności (art. 16 ust. 1 ustawy).

Pracodawcy samorządowi nie są przedsiębiorcami, zatem nie stosuje się do nich ograniczeń dotyczących zatrudniania na podstawie umów terminowych przewidzianych w ustawie z 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz.U. z 2009 r. nr 125, poz. 1035). Oznacza to jednocześnie, iż poprzez odesłanie zawarte w art. 43 ust. 1 ustawy do zatrudniania pracowników samorządowych zastosowanie znajduje ogólna reguła przewidziana w art. 25¹ k.p., zgodnie z którą zawarcie trzeciej umowy o pracę na czas określony jest równoznaczne w skutkach prawnych z zawarciem umowy o pracę na czas nieokreślony, jeżeli poprzednio strony dwukrotnie zawarły umowy terminowe na następujące po sobie okresy, zaś przerwa między rozwiązaniem poprzedniej a nawiązaniem kolejnej umowy o pracę nie przekroczyła jednego miesiąca.

Przepisy nie wskazują natomiast, kiedy pracodawca samorządowy może zawrzeć umowę na czas nieokreślony, a kiedy na czas określony. Zasadą jest więc to, iż wybór umowy należy do pracodawcy.

Oprócz opisanej wyżej umowy o zastępstwo, zawieranej na czas określony, przewidziane są jeszcze dwa przypadki, kiedy wyraźnie wyłączone jest zawarcie umowy bezterminowej.

Pierwszy z nich dotyczy doradców i asystentów. Są to stanowiska typowo polityczne, dlatego okres zatrudniania tych pracowników skorelowany jest z okresem kadencji ich szefów i następuje na czas pełnienia funkcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka (art. 17 ust. 2 ustawy).

Druga sytuacja, w której konieczne jest zawarcie umowy na czas określony, dotyczy osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym. Zasada ta dotyczy osób, które nie były zatrudnione wcześniej w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego:

● na czas nieokreślony i nie odbyły służby przygotowawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym,

● na czas określony dłuższy niż sześć miesięcy i nie odbyły służby przygotowawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Umowę z takim pracownikami zawiera się na czas określony, nie dłuższy niż sześć miesięcy.

Odmiennością w stosunku do uregulowania wynikającego z kodeksu pracy jest możliwość rozwiązania takiej umowy z dwutygodniowym wypowiedzeniem, podczas gdy wedle ogólnych reguł jest to możliwe tylko w przypadku umów dłuższych niż sześć miesięcy.

Osoby zatrudnione po raz pierwszy na stanowisku urzędniczym muszą odbyć służbę przygotowawczą (art. 19 ust. 1 ustawy), która ma na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Służba taka trwa trzy miesiące i kończy się egzaminem, który jest warunkiem dalszego zatrudnienia.

Na umotywowany wniosek osoby kierującej komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrudniony, kierownik jednostki może zwolnić z obowiązku odbywania służby przygotowawczej pracownika, którego wiedza lub umiejętności umożliwiają należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Pracownik taki musi jednak zdać egzamin warunkujący dalsze zatrudnienie (art. 19 ust. 5 ustawy).

Ustawa określa w sposób wyczerpujący katalog umów o pracę, które mogą się stać podstawą nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Powoduje to, iż niedopuszczalne jest zatrudnianie na podstawie pozostałych umów przewidzianych w kodeksie pracy. W szczególności oznacza to zakaz zatrudniania pracowników na czas wykonania określonej pracy, chyba że termin jej wykonania jest ściśle określony, co czyni z niej typową umowę terminową. Pracownika samorządowego nie można ponadto zatrudnić na podstawie umowy zawartej na okres próbny, niezależnie od czasu, przez jaki próba taka miałaby trwać.

Kandydat do podjęcia pracy na stanowisku pracownika samorządowego musi spełniać określone warunki. Pierwszym z nich jest posiadanie obywatelstwa polskiego. Od konieczności spełnienia tego wymogu istnieją dwa wyjątki.

Zatrudnienie osoby niemającej obywatelstwa polskiego możliwe jest bowiem na stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Dodatkowym wymogiem jest w tym przypadku posiadanie znajomości języka polskiego potwierdzonej dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej.

Dokumenty potwierdzające znajomość języka polskiego określa rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby niemające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej, (Dz.U. nr 64, poz. 539). Obejmują one:

● certyfikat znajomości języka polskiego poświadczający zdany egzamin z języka polskiego na poziomie średnim ogólnym lub zaawansowanym, wydany przez Państwową Komisję Poświadczania Znajomości Języka Polskiego jako Obcego;

● dokument potwierdzający ukończenie studiów wyższych prowadzonych w języku polskim;

● świadectwo dojrzałości uzyskane w polskim systemie oświaty;

● świadectwo nabycia uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego wydane przez ministra sprawiedliwości.

W przypadku stanowisk urzędniczych kierownik jednostki wskazuje ponadto stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą się ubiegać obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie zawartych umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie to następuje w czasie naboru na wolne stanowiska podczas upowszechniania informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych (art. 11 ust. 3 ustawy).

Kolejne dwa warunki, które musi spełnić każdy pracownik samorządowy, to pełna zdolność do czynności prawnych i pełnia praw publicznych oraz kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku.

Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa każdy z chwilą osiągnięcia pełnoletności. Jej całkowita lub częściowa utrata następuje natomiast wskutek pełnego lub częściowego ubezwłasnowolnienia. Zatem osoby nawet częściowo ubezwłasnowolnione nie mogą zostać zatrudnione jako pracownicy samorządowi.

Z kolei wyłączenie praw publicznych danej osoby może nastąpić w drodze skazującego orzeczenia sądu karnego.

Minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach zostały określone w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50, poz. 398 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust. 2 ustawy. Wymagania te dotyczą jednak wyłącznie określonego w latach stażu pracy wymaganego na wskazanych w tabeli stanowiskach oraz poziomu wykształcenia wymaganego na określonym stanowisku. Szczegółowe wymagania kwalifikacyjne dla poszczególnych kategorii pracowników samorządowych zatrudnianych u danego pracodawcy samorządowego na podstawie umowy o pracę określa każdy z takich pracodawców oddzielnie w regulaminie wynagradzania. Muszą one uwzględniać jednak minimalne wymagania kwalifikacyjne określone w rozporządzeniu płacowym.

Dla pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania dodatkowym wymogiem pozwalającym na zatrudnienie jest brak skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Aby wyrok karny mógł stanąć na przeszkodzie do zatrudnienia pracownika, musi być prawomocny. Taka konstrukcja określenia wymogu niekaralności oznacza, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie zatrudnienia na podstawie wyboru lub powołania pracownika, który skazany był za przestępstwo nieumyślne czy wykroczenie.

Zatrudnienie pracownika będzie możliwe także wówczas, gdy popełnił on czyn karalny i stosowano wobec niego środki wychowawcze lub poprawcze przez sąd rodzinny. Brak jest również przeszkód do zatrudnienia pracownika skazanego za przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego.

Pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym oprócz obywatelstwa polskiego (z opisanymi wyjątkami),pełnej zdolności do czynności prawnych, niekaralności (w zakresie opisanym powyżej) oraz posiadania odpowiednich kwalifikacji wykazać się musi dodatkowo co najmniej średnim wykształceniem oraz nieposzlakowaną opinią. Ten ostatni przymiot ma charakter bardzo ocenny.

Jako jedną z podstawowych cech warunkujących posiadanie przez pracownika nieposzlakowanej opinii wskazać można jego uczciwość. Dlatego w niektórych przypadkach skazanie za przestępstwo lub wykroczenie, które nie wyłącza możliwości zatrudnienia z uwagi na karalność, wykluczyć je może z uwagi na brak nieposzlakowanej opinii kandydata. Przykładowo wskazać można, iż w wyroku z 28 października 2009 r. I PK 95/09, LEX nr 558565), oceniając dopuszczalność wypowiedzenia umowy strażnikowi miejskiemu ze względu na utratę nienagannej opinii, SN stwierdził, iż osoba jadąca drogą publiczną w stanie po użyciu alkoholu traci nienaganną opinię, co stanowi dostateczną przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę w rozumieniu art. 45 par. 1 k.p.

Jeszcze wyższe wymagania stawia się kandydatom do zajmowania kierowniczego stanowiska urzędniczego. Osoba, która chciałaby zostać zatrudniona na takim stanowisku, musi się wykazać co najmniej trzyletnim stażem pracy lub wykonywaniem przez co najmniej trzy lata działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku, a ponadto posiadaniem wykształcenia wyższego pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym.

Wśród stanowisk urzędniczych na szczególne wyróżnienie zasługuje stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa.

Może nim zostać kandydat legitymujący się oprócz ogólnych wymagań przewidzianych dla stanowisk urzędniczych dodatkowo co najmniej czteroletnim stażem pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych, w tym co najmniej dwuletnim stażem pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub czteroletnim stażem pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych oraz co najmniej dwuletnim stażem pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 ustawy).

Z ogólnych przepisów prawa pracy wynika, iż każdy pracownik samorządowy wykazać się musi ponadto stanem zdrowia umożliwiającym pracę na danym stanowisku pracy. Również pracodawca samorządowy nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarza medycyny pracy stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku (art. 229 par. 4 k.p.).

W przypadku niektórych pracowników samorządowych przepisy szczególne określają jeszcze dalsze, bardziej rygorystyczne wymagania. Jest tak przykładowo w przypadku strażników miejskich, kierownika urzędu stanu cywilnego czy powiatowego rzecznika praw konsumentów.

Pracownicy samorządowi, którzy mają być zatrudniani w oparciu o umowę o pracę na stanowiskach urzędniczych, pozyskiwani są w drodze naboru.

Procedura naboru dotyczy wolnych stanowisk urzędniczych (w tym kierowniczych stanowisk urzędniczych) w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego i powinna być przeprowadzona w oparciu o ustanowioną zasadę jej otwartości i konkurencyjności (art. 11 ust. 1 ustawy).

Nabór nie dotyczy natomiast pozostałych stanowisk obsadzanych na podstawie umów o pracę, czyli stanowisk doradców, asystentów, stanowisk pomocniczych, stanowisk obsługi. Stanowiska, na których są zatrudniani pracownicy na podstawie powołania i wyboru, nie są również objęte procedurą naboru.

Na podstawie umowy o pracę zawieranej po przeprowadzeniu naboru zatrudniani są w szczególności kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, np. kierownik domu pomocy społecznej, komendant straży gminnej (miejskiej).

Wolne stanowisko urzędnicze, na które prowadzony jest nabór, to stanowisko, na które:

● na podstawie ustawy albo w drodze porozumienia nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub na które nie został przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, mający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub

● nie został przeprowadzony nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. Wolnym stanowiskiem urzędniczym jest nie tylko stanowisko nowe, lecz także takie, które opróżniło się w wyniku rozwiązania umowy z osobą je dotychczas zajmującą (wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2008 r., II SA/Ol 240/08, LEX nr 511517)

W sytuacji gdy przepisy przewidują przeprowadzenie naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w tym kierownicze stanowisko urzędnicze, pracodawca samorządowy nie ma prawa ominąć tego wymogu, powierzając obowiązki wykonywane na takim stanowisku osobie wybranej bez przeprowadzenia procedury naboru (wyrok WSA w Lublinie z 1 grudnia 2008 r., III SA/Lu 413/08, LEX nr 477366, w którym wskazano na niedopuszczalność powierzenia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej, mimo, iż nie powiódł się nabór na to stanowisko).

Przeprowadzanie naboru nie jest konieczne w sytuacji, gdy na nowe lub zwolnione stanowisko urzędnicze przenoszony jest pracownik zatrudniony w tej samej jednostce samorządowej. Dotyczy to zarówno pracowników zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, jak i pozostałych pracowników.

Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę może budzić wątpliwości, ponieważ pozwala na ominięcie zasad naboru poprzez wcześniejsze zatrudnienie pracownika na stanowisku nieurzędniczym (np.asystenta), a następnie przeniesienie go na nieobsadzone stanowisko urzędnicze bez przeprowadzania procedury naboru.

Ostrzejsze rygory obowiązują, gdy przeniesienie ma dotyczyć pracownika zatrudnionego w innej jednostce samorządowej, ponieważ w takim przypadku poza spełnieniem kwalifikacji do zajmowania stanowiska wymaga się wcześniejszego zatrudnienia na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym.

Zasada otwartości naboru skutkuje tym, że każdy zainteresowany zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego ma prawo bez żadnych wstępnych warunków zgłosić swoją wolę zatrudnienia i przystąpić do procedury kwalifikacyjnej.

Zasada konkurencyjności naboru wyraża się w tym, iż kandydat na wolne stanowisko urzędnicze lub kierownicze stanowisko urzędnicze wybierany jest spośród wszystkich osób spełniających wymagania kwalifikacyjne, które zgłoszą się do naboru. Umożliwić ma to wybór kandydatów o najwyższych kwalifikacjach zawodowych.

Warto wiedzieć, iż pracownik samorządowy, który w trybie art. 53 par. 5 k.p. zgłosił swój powrót do pracy po ustaniu niezdolności do pracy wskutek choroby i po wykorzystaniu prawa do zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, już po ogłoszeniu otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowisko urzędnicze może być ponownie zatrudniony tylko w ramach tej otwartej procedury konkursowej.

Jedną z podstawowych zasad naboru pracowników na wolne stanowiska urzędnicze jest zasada jawności. Jej wyrazem jest to, iż każde ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej. Dodatkowo ogłoszenie umieszczone zostaje na tablicy informacyjnej jednostki prowadzącej nabór (art. 13 ustawy).

Ogłoszenie o naborze powinno zawierać:

● nazwę i adres jednostki zatrudniającej;

● określenie stanowiska, na które prowadzony jest nabór;

● określenie wymagań związanych ze stanowiskiem zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;

● wskazanie zakresu zadań;

● wskazanie dokumentów, które złożyć musi kandydat aspirujący na dane stanowisko;

● określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

Przepisy nie przewidują jako obowiązkowych elementów ogłoszenia wskazania rodzaju umowy o pracę (na czas określony lub nieokreślony) ani wskazania proponowanego wynagrodzenia. Dane te oraz inne dodatkowe mogą się znaleźć w ogłoszeniu. Szczególnie istotne może być wskazanie tego, że umowa zawarta ma być na czas określony, ponieważ pozwala to z góry wyeliminować z naboru takie osoby, które nie są zainteresowane zawarciem tego typu umowy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa pracy wymagania postawione przez pracodawcę nie mogą prowadzić do dyskryminowania pracowników ze względu na właściwości określone w art. 11³ k.p., zgodnie z którym niedopuszczalna jest jakakolwiek dyskryminacja w zatrudnieniu, bezpośrednia lub pośrednia, w szczególności ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, a także ze względu na zatrudnienie na czas określony lub nieokreślony albo w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Aby umożliwić wszystkim zainteresowanym kandydatom przystąpienie do naboru, termin złożenia dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze nie może być krótszy niż dziesięć dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Prowadzący nabór nie ogłasza listy kandydatów na wolne stanowiska na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, tak jak to miało miejsce w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o pracownikach samorządowych.

Wyrazem jawności naboru jest jednak to, iż informacje o kandydatach, którzy stanęli do naboru, stanowią informację publiczną. Umożliwia to każdej zainteresowanej osobie wystąpienie z wnioskiem do jednostki prowadzącej nabór o udzielenie informacji publicznej o kandydatach na dane wolne stanowisko. Wspomnieć jednak należy, iż żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydatów nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2009 roku, I OSK 683/09, LEX 515712).

Kolejną oznaką pełnej jawności przeprowadzanego naboru jest to, iż z przeprowadzonego naboru sporządza się protokół (art. 14 ustawy). Ma on umożliwić weryfikację prawidłowości jego przeprowadzenia oraz ocenę tego, czy nabór doprowadził faktycznie do wyboru najwłaściwszego kandydata.

Protokół zawiera:

● określenie stanowiska, na które był prowadzony nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze;

● liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;

● informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

● uzasadnienie dokonanego wyboru;

● skład komisji przeprowadzającej nabór.

Jak wynika z powyższego, wybór metody i techniki naboru pozostawiono jednostce go przeprowadzającej. Z tego powodu muszą one zostać precyzyjnie określone w protokole. W praktyce najczęściej stosowaną przez pracodawców samorządowych metodą naboru jest konkurs. Zastosowanie tej metody wyboru kandydata wymaga powołania komisji konkursowej, której skład ustala sam pracodawca. Konkurs może mieć charakter wieloetapowy lub jednoetapowy. Pracodawca decyduje też o tym, czy komisja konkursowa przeprowadza rozmowy ze wszystkim bądź tylko z najlepszymi kandydatami na wolne stanowisko. Za dopuszczalne uznać należy także dokonanie wyboru kandydata na podstawie oceny samych złożonych aplikacji, jak też przeprowadzenie testu z wiedzy kandydatów starających się o przyjęcie na dane stanowisko. Ustalenie zakresu punktacji poszczególnych elementów podlegających ocenie przy naborze należy do pracodawcy.

Z kandydatem wybranym w procedurze naboru osoba wykonująca czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy samorządowego podpisuje umowę o pracę. W praktyce zdarzają się sytuacje, gdy w niedługim czasie dochodzi do rozwiązania umowy z osobą, która została zatrudniona wyniku naboru np. na skutek wypowiedzenia umowy przez pracownika. Przepisy określają w takiej sytuacji procedurę, która pozwala uniknąć przeprowadzania kolejnego naboru. Warunkiem odstąpienia od konieczności przeprowadzania kolejnego naboru jest to, aby w okresie trzech miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru zaistniała konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska. W tej sytuacji możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku kolejnej osoby spośród najlepszych kandydatów wymienionych w protokole tego naboru (art. 15 ust. 3 ustawy).

Informacja o wynikach naboru umieszczana jest na stronach BIP jednostki prowadzącej nabór (art. 15 ust. 1 ustawy). Oprócz imienia i nazwiska wybranego kandydata i miejscowości, w której zamieszkuje, powinna ona również zawierać nazwę i adres jednostki prowadzącej nabór, określenie stanowiska, którego nabór dotyczył, oraz uzasadnienie dokonanego wyboru (względnie uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko). Informacja o wynikach naboru upubliczniana jest niezwłocznie i musi pozostawać na stronach internetowych biuletynu co najmniej przez trzy miesiące. Konieczność zamieszczenia informacji o wynikach naboru pojawia się również wówczas, gdy w okresie pierwszych trzech miesięcy zatrudnienia dochodzi do rozwiązania stosunku pracy z wybranym kandydatem i zatrudniana jest kolejna osoba z listy zawartej w protokole naboru.

Osoby odpowiedzialne za naruszenie procedur dotyczących naboru mogą ponieść konsekwencje służbowe lub administracyjne.

Ustawa nie określa natomiast sankcji w sferze prawa pracy, jakie wiązałyby się z zatrudnieniem pracownika z pominięciem bądź naruszeniem opisanych wyżej procedur naboru.

W piśmiennictwie prezentowane są rozbieżne poglądy z uznaniem nieważności zawartej w ten sposób umowy o pracę włącznie. Z zasad pewności zatrudnienia i zaufania pracownika do prawidłowości czynności podejmowanych przez pracodawcę wywieść jednak należy, iż umowa o pracę zawarta po przeprowadzeniu wadliwego naboru byłaby jednak ważna. Nadmienić też należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że kandydaci na pracowników wyłonieni w konkursie nie mają roszczenia o nawiązanie stosunku pracy (wyrok SN z 21 stycznia 2003 r., I PK 105/02, OSNP 2004/13/229). Na identycznej zasadzie roszczenia takiego nie nabywa także ten kandydat, który nie został wybrany, a w swoim mniemaniu powinien wygrać konkurs. Roszczenie o nawiązanie stosunku pracy nie przysługuje także pracodawcy, ponieważ konkurs jest tylko procedurą przygotowawczą mającą na celu wyłonienie najlepszego kandydata. Natomiast o samym zatrudnieniu ostatecznie decyduje pracodawca z tym zastrzeżeniem, że związany jest wynikami konkursu.

W myśl przepisów ustawy w kilku przypadkach dopuszcza się przeniesienie pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym (w tym kierowniczym) na inne stanowisko. Przeniesienie takie nastąpić może na wniosek lub za zgodą pracownika do innej jednostki w tej samej miejscowości, o ile nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej.

Przeniesienia dokonuje się w drodze porozumienia pracodawców (art. 22 ustawy). Zatrudnienie realizowane jest w tym przypadku na podstawie poprzednio podpisanej umowy o pracę i nie ma potrzeby zawierania nowej umowy. Dopuszczalne jest także przeniesienie pracownika bez jego zgody na inne stanowisko (odpowiadające kwalifikacjom) w ramach tej samej jednostki wskutek jej reorganizacji, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku. Pracownik taki zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku przez okres sześciu miesięcy następujących po miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko (art. 23 ustawy).

Pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych mają obowiązek złożenia ślubowania. Jest on na tyle istotny, iż odmowa złożenia ślubowania powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy (art. 18 ust. 2 ustawy).

Ślubowanie składa się w obecności kierownika jednostki lub sekretarza po nawiązaniu stosunku pracy, ale przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków służbowych.

Grupą pracowników samorządowych, do których rygory dotyczące przeprowadzania naboru nie znajdują zastosowania, są asystenci i doradcy. Mogą ich zatrudniać w swoich urzędach wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa. Mają oni pełną swobodę przy wyborze kandydatów na te stanowiska. Liczba asystentów jest jednak ograniczona i może maksymalnie wynosić:

● w gminach do 20 000 mieszkańców - trzy osoby;

● w gminach do 100 000 mieszkańców oraz powiatach - pięć osób;

● w pozostałych gminach oraz województwach - siedem osób.

Zatrudnienie tej kategorii pracowników następuje na czas pełnienia funkcji przez ich zwierzchników. Dopuszczalne jest również wcześniejsze rozwiązanie z doradcą lub asystentem umowy o pracę za dwutygodniowym wypowiedzeniem.

Pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę został powołany na stanowisko zastępcy wójta. Jeżeli brak było w tym względzie porozumienia stron stosunku pracy, uznać należy, iż nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania doprowadziło do rozwiązania wcześniejszego stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy o pracę. Oznacza to, iż po odwołaniu takiego pracownika ze stanowiska jego wcześniejszy stosunek pracy nie będzie reaktywowany (wyrok SN z 17 września 1997 r., I PKN 267/97, OSNP 1998/13/392).

Pracownik mógłby wrócić na poprzednio zajmowane stanowisko w sytuacji, gdyby przed powołaniem zawarł z pracodawcą umowę (porozumienie) wyraźnie przewidującą dopuszczalność takiego powrotu.

Do stanowiska zastępcy burmistrza aspiruje kandydat, który był skazany za przywłaszczenie mienia, ale kara ta uległa już zatarciu. Karalność w tym przypadku nie stoi na przeszkodzie zatrudnieniu pracownika w urzędzie.

Świadectwo pracy dotychczasowemu wójtowi należy wydać dopiero po objęciu obowiązków przez nowego wójta

Przymiotu pracowników samorządowych nie mają osoby wykonujące pracę na rzecz pracodawców samorządowych na podstawie umów cywilnoprawnych

Nie wymaga przeprowadzenia naboru zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego

Wójt ma zamiar wypowiedzieć pracownikowi mianowanemu umowę o pracę, wskazując jako przyczynę wypowiedzenia chęć zatrudnienia go na nowo na podstawie umowy o pracę. Ma to doprowadzić do uporządkowania zasad zatrudniania wszystkich pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy. Jest to niedopuszczalne, ponieważ do czasu automatycznego przekształcenia stosunków pracy pracowników mianowanych podlegają oni ochronie przed wypowiedzeniem. W myśl w art. 55 ust. 1 ustawy określono zamknięty katalog przyczyn, które mogą się stać podstawą rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem mianowanym na podstawie wypowiedzenia. Są nimi:

● likwidacja lub reorganizacja jednostki, w której zatrudniony jest pracownik, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie pracownika na inne stanowisko;

● niezawiniona utrata uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku;

● stwierdzenie przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych trwałej niezdolności do pracy na zajmowanym stanowisku, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie pracownika na inne stanowisko; przy czym w celu zbadania stanu zdrowia pracownika samorządowego mianowanego można go skierować do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z urzędu lub na jego prośbę;

● nabycie prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy;

● utrata nieposzlakowanej opinii.

Radni zaproponowali, aby stanowisko kierownika gminnego ośrodka kultury obsadzić po przeprowadzeniu lokalnych nieformalnych wyborów. W związku powyższym osobie tej zaproponowano podpisanie umowy o pracę na podstawie wyboru. Jest to niedopuszczalne, ponieważ stosunek pracy z wyboru może być nawiązany wyłącznie z tymi osobami, które wymienione są w art. 4 ustawy.

Krąg podmiotów, które mogą być zatrudnione na podstawie wyboru, jest wyczerpujący (wyrok SN z 28 kwietnia 1997 r., I PKN 113/97, OSNP 1998/4/123). Nawiązanie stosunku pracy z wyboru w takiej sytuacji byłoby niezgodne z prawem. W praktyce gdyby osoba taka wykonywała swoje obowiązki, uznać należałoby, iż jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę.

Urząd marszałkowski przeprowadził wieloetapowy konkurs na zatrudnienie pracownika w dziale zajmującym się wdrażaniem projektów unijnych. Kandydat, w dniu kiedy miała zostać podpisana umowa o pracę, zrezygnował, nie podając żadnej przyczyny odmowy podjęcia zatrudnienia. Urząd marszałkowski wystąpił z pozwem o nakazanie pracownikowi złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy o pracę na proponowanych wcześniej warunkach. Sąd oddali powództwo, ponieważ wygranie konkursu nie obligowało pracownika do podpisania umowy o pracę.

Jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego (art. 21 ustawy)

Wójt zawarł z absolwentką umowę o pracę na czas określony, zatrudniając ją w urzędzie gminy na maksymalny dopuszczalny okres sześciu miesięcy. Zgodnie z umową miała ona się rozwiązać z końcem października 2010 r. (z upływem okresu, na jaki umowa została zawarta). We wrześniu pracownica dostarczyła zaświadczenie, z którego wynikało, iż jest w trzecim miesiącu ciąży.

Zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 177 par. 3 k.p. umowa o pracę ulega przedłużeniu do dnia porodu, ponieważ uległaby ona rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży.

Na stanowisko sekretarza miasta zgłosił się kandydat, który przez rok pracował na stanowisku urzędniczym w tym urzędzie miasta, a następnie przez cztery lata pełnił stanowisko zastępcy burmistrza. Osoba taka nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, ponieważ stanowisko zastępcy wójta, pomimo, iż hierarchicznie usytuowane wyżej niż wszystkie stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, nie jest jednak tożsame z tymi stanowiskami. Kandydat nie legitymuje się zatem wymaganym stażem pracy.

Prezydent miasta ma zamiar zatrudnić swojego zastępcę. Nie ma obowiązku przeprowadzania konkurencyjnego i otwartego naboru, ponieważ zastępca prezydenta miasta zatrudniany jest na podstawie powołania, a nie umowy o pracę. Stanowisko to nie jest również stanowiskiem urzędniczym.

Urząd gminy przeprowadził nabór na wolne stanowisko kierownika domu kultury. Do naboru zgłosiło się kilkunastu kandydatów, z których tylko jeden spełniał wszystkie wymagania. Po zakończeniu naboru zrezygnował jednak z podpisania umowy, ponieważ otrzymał lepszą propozycję pracy. Stanowisko urzędnicze pozostaje wolne i konieczne jest przeprowadzenie kolejnego naboru.

Marszałek zatrudnił asystenta na pięć miesięcy przed upływem kadencji. Po miesiącu wypowiedział mu umowę o pracę. Pracownik wniósł pozew do sądu, twierdząc, iż wypowiedzenie umowy terminowej zawartej na okres krótszy niż sześć miesięcy było niedopuszczalne. Sąd oddali powództwo, ponieważ z mocy art. 17 ust. 3 ustawy asystentowi umowę wypowiedzieć można z dwutygodniowym wypowiedzeniem niezależnie od przewidywanego okresu trwania umowy.

Pracownikowi samorządowemu może być skrócony, w uzasadnionych przypadkach, staż pracy wymagany na danym stanowisku, z wyłączeniem stanowisk sekretarza, kierowniczych stanowisk urzędniczych oraz tych, dla których wymagany okres pracy zawodowej (staż pracy) określają odrębne przepisy

● Gminny ośrodek pomocy społecznej jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p. również wobec kierownika ośrodka, choćby kompetencja do jego zatrudnienia i zwolnienia należała do zarządu gminy, a kompetencja do wydawania poleceń dotyczących pracy przysługiwała burmistrzowi (wójtowi).

Wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 1998 r.

(I PKN 390/98, OSNP 1999/23/744)

● Pracodawcami pracowników samorządowych są jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych, a obecnie w art. 2 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Wyrok Sądu Najwyższego z 28 października 2009 r.

(I PK 95/09, LEX nr 558565)

● Wygranie konkursu na stanowisko dyrektora okręgu Poczty Polskiej nie rodzi obowiązku zatrudnienia na tym stanowisku.

Wyrok Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2003 r.

(I PK 105/02, OSNP 2004/13/229)

● Przepis art. 13 ust. 4 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zatem żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydatów nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, bowiem tak sformułowany wniosek oznacza, że wnioskodawca nie żądał informacji - o których mowa w tym przepisie - dotyczących kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2009 r. (I OSK 683/09, LEX nr 515712)

@RY1@i02/2010/196/i02.2010.196.168.0005.001.jpg@RY2@

Rafał Krawczyk

Rafał Krawczyk

sędzia Sądu Okręgowego w Toruniu

Art. 1 - 23, 39, 54, 55 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.)

Art. 25¹, 45 par. 1, art. 68², art. 229 par. 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.).