Luka w przepisach czy uprzywilejowane traktowanie jednej grupy urzędników

Pracownik zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym na etacie kierowniczym, podlega okresowej ocenie. Dokonuje jej bezpośredni przełożony pracownika. Ocenie podlega wywiązywanie się przez niego z obowiązków wynikających z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku. Od dokonanej oceny w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia pracownikowi przysługuje odwołanie do kierownika jednostki.

Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 ze zm.; dalej: u.p.s.) w przeciwieństwie do bliźniaczej pragmatyki służby cywilnej nic nie mówi o możliwości odwołania od oceny do sądu pracy. Czy to oznacza, że pracownik samorządowy nie może kwestionować oceny na drodze sądowej? Zdania ekspertów na ten temat są podzielone. Orzecznictwo też w tej kwestii nie jest jednolite.

Jedni za...

Za dopuszczalnością odwołania się do sądu opowiedział się prof. Andrzej Szewc w komentarzu do art. 27 u.p.s. ("Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", stan prawny na 1 stycznia 2011 r., Legalis).

Taką opinię wyraził także Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lutego 2009 r. (sygn. akt II PK 226/08, OSNP 2010/19-20/238). W orzeczeniu tym SN przyjął, że brak przepisu umożliwiającego odwołanie się do sądu pracownika, który otrzymuje negatywną ocenę, nie oznacza niedopuszczalności drogi sądowej. Stąd możliwe jest kwestionowanie negatywnej oceny okresowej, bez potrzeby oczekiwania na drugą negatywną ocenę, i następnie rozwiązanie stosunku pracy. SN uznał więc, że choć przepisy o pracownikach samorządowych nie przewidują takiej możliwości, lokalni urzędnicy mogą się odwołać do sądu od negatywnej oceny przełożonego (wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II PK 274/10, LexPolonica nr 2627256).

...drudzy przeciw

W piśmiennictwie prezentowany jest również odmienny pogląd. Droga sądowa będzie wchodziła w rachubę wówczas, gdy pracownik będzie kwestionował skutki ponownej negatywnej oceny w postaci rozwiązania stosunku pracy (J. Stelina, "Okresowe oceny kwalifikacyjne pracowników samorządowych", Samorząd Terytorialny z 2007/7, s. 26). Także Sylwia Sieńko-Smaga twierdzi, że od rozstrzygnięcia kierownika urzędu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w szczególności odwołanie do sądu pracy.

Odwołanie przysługuje dopiero w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę będącej konsekwencją uzyskania drugiej następującej po sobie negatywnej opinii (S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak-Kowalska, R. Skwarło, "Ustawa o pracownikach samorządowych", s. 69). Podobnego zdania jest Piotr Zuzankiewicz w komentarzu do art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych (stan prawny 1 lipiec 2010 r. Lex) oraz Tomasz Mordel ("Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych?", Samorząd Terytorialny, 2009/1-2, s. 57). Ten ostatni wskazuje, że pracownicy samorządowi zostali pozbawieni (choć rozwiązania takie istnieją w ustawie o służbie cywilnej, na której wzorowany jest tryb wewnętrzny odwoływania się od ujemnej oceny) możliwości wystąpienia do sądu pracy w przypadku nierozpatrzenia odwołania w terminie albo nieuwzględnienia odwołania

Zdanie SN jest nieaktualne

Powołane orzeczenia SN nie powinny jednak przesądzać o tym, czy pracownikowi samorządowemu przysługuje odwołanie od dokonanej oceny do sądu pracy. Odnosiły się one do nieobowiązujących już pragmatyk: samorządowej i służby cywilnej. Sprawy dotyczyły mianowanych urzędników samorządowych. Obecnie obowiązująca ustawa o pracownikach samorządowych nie przewiduje już takiej podstawy zatrudnienia.

Skoro brak jest aktualnej wypowiedzi Sądu Najwyższego, to tym bardziej istotne staje się stanowisko Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wyrażone w wyroku z 25 marca 2014 r. (sygn. akt III APa 11/13). Zdaniem tego sądu na gruncie pragmatyki pracowników samorządowych żaden przepis nie daje pracownikowi podstaw do zgłoszenia roszczenia, czy to o zmianę oceny okresowej, czy uchylenie, czy też o nakazanie i to niezależnie od okoliczności otrzymania oceny negatywnej bądź pozytywnej. Nie ma też takiego przepisu w kodeksie pracy (dalej: k.p.). Roszczenie zgłoszone w takim zakresie nie może być więc uwzględnione, pozew zawierający tego rodzaju żądanie podlega zaś oddaleniu. Szczeciński sąd apelacyjny swój pogląd wyjaśnił w obszernym uzasadnieniu. Szczegóły poniżej.

w

Regulacja instytucji oceny okresowej pracownika samorządowego jest pełna, a przewidziana w niej procedura odwoławcza nie zawiera luki prawnej i jest adekwatna, zarówno do innych pragmatyk, jak i do powszechnych uregulowań prawa pracy, które przecież nie przewidują odwołania do sądu od końcowej opinii pracowniczej, ani tym bardziej opinii (oceny) okresowej.

w

Opinia pracownicza swoim charakterem zbliżona jest do oceny okresowej pracownika samorządowego. Artykuły 98 i 99 k.p. przewidywały wydanie pracownikowi opinii i gwarantowały możliwość złożenia odwołania do sądu. Prawo to jednak zostało pracownikom odebrane po nowelizacji kodeksu pracy z 2 czerwca 1996 r. Zdaniem sądu apelacyjnego był to zabieg zamierzony i celowy. Opinia (tak samo ocena pracownika) z definicji jest to wyrażenie poglądu, czy dana osoba (lub rzecz) jest dobra czy zła, na podstawie przyjętych kryteriów. Jest to zatem akt uznaniowy, a jako taki opiera się na osądach wartościujących i trudno weryfikowalnych.

Poza tym praktyka orzecznicza wskazywała, że pracownicy drobiazgowo kwestionowali fragmenty zapisów opinii, łącznie z konstrukcją wypowiedzi czy doborem słownictwa. Trafnie zatem ustawodawca procedurę wydawania oceny (opinii) pozostawił w wyłącznej gestii pracodawcy jako akty w przeważającej mierze uznaniowe i nie przewidział podstaw prawnych dla dochodzenia roszczeń związanych z treścią opinii (oceny).

w

O tym, że nieprzypadkowo w pragmatyce nie przewidziano odwołania od oceny okresowej, przemawia to, że w dotychczasowych uregulowaniach pracownik samorządowy też tego prawa nie posiadał. W obecnej ustawie to rozwiązanie ustawodawca utrzymał, nadal nie widząc konieczności ochrony pracownika w tej kwestii. Co więcej, zmiana poszła w kierunku zwiększenia uprawnień pracodawcy poprzez przyznanie mu wyłącznej kompetencji stanowienia regulaminu i odejście od uregulowania tego zagadnienia w ustawie.

w

Prawa do kwestionowania w sądzie oceny okresowej nie przewidziano w pragmatyce urzędników państwowych. Tego rodzaju ochrony nie przewiduje także ustawa z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Jedyną pragmatyką urzędniczą, która udziela w tym zakresie ochrony prawnej, jest ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1111). W art. 83 ust. 5 tej ustawy wprost zostało zagwarantowane, że w razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo nieuwzględnienia sprzeciwu od oceny okresowej, członek korpusu służby cywilnej może (...) odwołać się do sądu pracy. Ta regulacja jest jednak wyjątkiem zastosowanym przez ustawodawcę do wąskiej grupy pracowników uprzywilejowanych ze względu na rangę służby, której celem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Poza tym wynik oceny urzędnika służby cywilnej determinuje przebieg rozwoju zawodowego.

Ta wyjątkowa regulacja nie może być więc wykorzystywana w drodze analogii do pracowników zatrudnianych w oparciu o inne pragmatyki. Poza tym gdyby ustawodawca miał taką intencję, w ramach nowelizacji pragmatyk wprowadziłby tę regulację, a skoro tego nie uczynił, to wyraźnie wskazał, że szczególnej ochronie podlega tylko ta jedna grupa urzędników, właśnie z uwagi na realizowane przez nich cele rangi państwowej i charakter służby, gdzie ocena przynosi wymierne korzyści pracownicze.

w

W pragmatyce samorządowej nie zdefiniowane zostało prawo podmiotowe pracownika związanego z wystawieniem oceny okresowej. Brak jest też w niej szczególnych instrumentów prawnych służących realizacji roszczeń związanych z wystawieniem oceny okresowej. I jest to słuszne rozwiązanie, ponieważ sąd apelacyjny także nie widzi żadnego prawa podmiotowego pracownika naruszonego wystawieniem oceny okresowej, nawet gdy jest to ocena negatywna. Sąd bowiem nie zalicza do praw podmiotowych uszczerbku w sferze ambicjonalnej i emocjonalnej pracownika, jaki niewątpliwie jest skutkiem wystawienia oceny niezgodnej z oczekiwaniami.

Natomiast odmienna prawnie sytuacja powstaje, gdy pracodawca, oceniając pracownika, narusza dobre obyczaje, normy społeczne, podstawowe zasady prawa pracy. Dla takich sytuacji jest przewidziany szeroki katalog praw podmiotowych wraz z ich sądową ochroną (zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu, mobbingu, naruszania godności osobistej i dóbr osobistych).

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl