Lepsza jakość usług i większa efektywność

Samorząd terytorialny jest jednym z najważniejszych usługodawców w kraju. W większości wykonywane przez niego usługi są najbliższe mieszkańcom i świadczone w sposób ciągły. Publiczny transport zbiorowy, oświata, wodociągi i wywóz śmieci to tylko niektóre z przykładów.

Należy więc sądzić, że samorząd będzie zainteresowany powoływaniem takich struktur. Świadczyć może o tym informacja, że prawie 50 proc. gmin utworzyło zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek. Jest to rozwiązanie organizacyjne polegające w głównej mierze na powierzeniu obsługi finansowej wszystkich gminnych jednostek oświatowych wyspecjalizowanemu podmiotowi. Dzięki temu następuje ograniczenie liczby jednostek oraz pracowników zaangażowanych w taką obsługę oraz ujednolicenie sposobu jej prowadzenia. Pozwala to także na optymalizację wykorzystywania dostępnych zasobów.

Nie tylko szkoły

Nowelizacja zmienia regulacje ustrojowe wszystkich trzech szczebli samorządu, a także odpowiednio modyfikuje ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) i ustawę z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Wskutek tego usunięte zostały wątpliwości i kontrowersje związane ze wspólną obsługą finansowo-księgową, jakie przykładowo do tej pory związane były z zespołami obsługi ekonomiczno-administracyjnej oświaty. Co więcej, nowelizacja idzie dalej, gdyż nowe przepisy obejmują swym zasięgiem wszystkie jednostki organizacyjne (a nie tylko szkoły) realizujące zadania publiczne JST.

Centra usług wspólnych mogą się zajmować m.in. obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną we wszystkich dziedzinach pozostających w gestii gmin, powiatu czy województwa, czyli w sprawach pomocy społecznej, edukacji, kultury.

Innymi słowy, dana gmina czy powiat będą mogły powołać jedną lub kilka jednostek do obsługi organizacyjnej jednostek realizujących ich zadania.

Swoboda samorządu

- Mechanizm centrów usług wspólnych jest popularny w sektorze prywatnym - zauważa Anna Kudra, prawnik z Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k. w Poznaniu. - Przedsiębiorstwa prywatne coraz częściej tworzą dla swoich oddziałów czy placówek centra usług księgowych, centra realizujące procesy HR, obsługę IT, zakupy, centra zarządzające nieruchomościami itp. Odciążają tym samym każdy z oddziałów i placówek od realizacji tych zadań odrębnie. Od początku lat 90. masowo powstają także centra międzynarodowe, które obsługują procesy wsparcia dla wielu podmiotów gospodarczych w wielu krajach - dodaje prawniczka.

Pozytywnie do tego pomysłu odnosiły się także korporacje samorządowe.

- Związek Powiatów Polskich popiera co do zasady propozycję wprowadzenia możliwości tworzenia przez JST jednostek organizacyjnych do wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej samorządowych jednostek organizacyjnych oraz zapewnienia innych warunków dla ich funkcjonowania - podkreślał na etapie prac legislacyjnych Marek Tramś, ówczesny prezes zarządu Związku Powiatów Polskich.

Zdaniem Anny Kudry pozytywnie należy ocenić w szczególności pozostawioną w nowych regulacjach dużą elastyczność samorządów co do wykorzystania nowego instrumentu prawnego, jakim są centra usług wspólnych. Decyzja o zakresie wspólnej obsługi zarówno w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym stanowi autonomiczną decyzją każdej z jednostek. Samorządy mają zatem prawo wyboru specjalizacji centrów (np. zarządzanie kadrami) oraz obszaru ich działalności (np. placówki opieki zdrowotnej).

Zakres obsługi

Nowelizacja w regulacjach ustrojowych dodała przepisy określające zasady powoływania centrów usług wspólnych (art. 10a-10d w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: u.s.g.; art. 6a-6d w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445; dalej: u.s.p.; oraz art. 8c-8f w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z z 2015 r. poz. 1392; dalej: u.s.w.). Zasady te są jednakowe dla każdego ze szczebli samorządu.

Podmioty, na rzecz których może zostać zorganizowana wspólna obsługa, określane są w ustawie mianem "jednostek obsługiwanych". Centra usług wspólnych natomiast nazwane zostały "jednostkami obsługującymi".

Należy zwrócić uwagę, że nowelizacja przewiduje powoływanie związków powiatowo-gminnych. Przy czym wprost dodane art. 64 ust. 1 u.s.g i art. 72a ust. 1 u.s.p. wskazują, że związek taki może być utworzony w celu wspólnej obsługi zadań tych jednostek samorządowych.

Nowelizacja przewiduje odmienne rozwiązania w zakresie trybu przekazywania wspólnej obsługi w zależności od charakteru jednostek obsługiwanych. W odniesieniu do jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych (np. samorządowych zakładów budżetowych) dla zorganizowania wspólnej obsługi organ stanowiący będzie musiał podjąć uchwałę. Jego decyzja będzie miała charakter wiążący dla objętych nią jednostek. Rada gminy (powiatu, sejmik województwa) w uchwale określi w szczególności:

● jednostki obsługujące,

● jednostki obsługiwane,

● zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

W drodze porozumienia

Z kolei samorządowe instytucje kultury, samorządowe osoby prawne (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego) będą mogły przystąpić do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawartych z jednostką obsługującą.

- Oznacza to, że samorządowe osoby prawne będą mogły skorzystać z obsługi struktur powołanych przez gminę - zauważa Anna Kudra.

Porozumienie ma w szczególności określać zakres wspólnej obsługi. W zakresie możliwości przeniesienia na kierownika jednostki obsługiwanej odpowiedzialności za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość nowelizacja różnicowała sytuację samorządowych instytucji kultury oraz pozostałych samorządowych osób prawnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Działalność samorządowych instytucji kultury to bezpośrednia realizacja obowiązkowych zadań własnych JST (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), która zależy w przeważającej mierze od dotacji udzielanych z budżetów organizatorów, czyli samorządu, a przede wszystkim regularnie przekazywanych im dotacji podmiotowych.

Ze względu na stopień powiązania finansowego z budżetem JST będzie możliwie przekazanie przez dyrektora instytucji kultury jednostce obsługującej wielu zadań w zakresie gospodarki finansowej oraz rachunkowości i sprawozdawczości. To ważne, bo instytucje te (szczególnie instytucje gminne) są szczupłe kadrowo.

Inne niż instytucje kultury samorządowe osoby prawne zaliczane do sektora finansów publicznych są w dużo mniejszym stopniu powiązane z budżetem JST, a do tego prowadzą działalność specyficzną, odrębną, obejmującą transakcje gospodarcze odmienne od typowej działalności samorządowej. Dotyczy to przede wszystkim samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których działalności najważniejsze są środki z Narodowego Funduszu Zdrowia, a także wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, które samofinansują się z opłat.

O tej samej specyfice można mówić w przypadku pozostałych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Dodatkowo to na ogół podmioty duże, o rozbudowanych własnych strukturach (np. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego).

Podział kompetencji

Nowelizacja ustaliła wzajemne uprawnienia jednostek obsługiwanej i obsługującej względem siebie.

W nowelizacji zastrzeżono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych:

● do dysponowania środkami publicznymi,

● zaciągania zobowiązań,

● sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz

● przeniesień wydatków w tym planie.

Pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te jako podstawa odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej nie mogą zostać przekazane innemu podmiotowi, np. kierownikowi jednostki zapewniającej wspólną obsługę.

- Rozwiązanie to oznacza, że ciężar decyzyjny w zakresie najważniejszych spraw z zakresu gospodarki finansowej spoczywać będzie nadal na kierowniku jednostki obsługiwanej, co stanowi gwarancję samodzielności tych jednostek - podkreśla Anna Kudra.

Ponadto nowelizacja dodała do regulacji ustrojowych przepisy, zgodnie z którymi w przypadku przekazania obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości będą one przekazywane w całości. Oznacza to m.in., że w porozumieniu oraz w uchwale nie będzie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Takie rozwiązanie jest konieczne z uwagi na wprowadzenie jasnych zasad odpowiedzialności za realizacje obowiązków na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W nowelizacji wskazano także, że jednostka obsługująca będzie uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

Dotychczas w związku z działającymi gminnymi jednostkami obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i przedszkoli występowały wątpliwości dotyczące zakresu wspólnej obsługi w aspekcie finansowym oraz zasad ponoszenia odpowiedzialności w przypadku zadań i czynności przejętych przez te podmioty. Wynikały one z braku odpowiedniego dostosowania przepisów u.f.p. do art. 5 ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej u.s.o.), który przewiduje utworzenie takich jednostek. Wobec tego nowelizacja zmieniła treść art. 53 u.f.p. Przepis ten dotyczy odpowiedzialności kierownika jednostki za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość.

Szef jednostki obsługiwanej będzie ponosił odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Z tym że kierownik centrum obsługi wspólnej będzie odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość tego centrum.

Obecnie art. 53 u.f.p. mówi wprost o odpowiedzialności za zadania z zakresu gospodarki finansowej, a nie o przekazaniu odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej pomiędzy kierownikami jednostek.

Zadania z zakresu rachunkowości

Jak wyjaśniła Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie w informacji dla JST z 20 października 2015 r. pojęcie "gospodarka finansowa oraz rachunkowość i sprawozdawczość", użyte w nowym art. 53 ust. 5 u.f.p., odpowiada zasadzie, że w ramy gospodarki finansowej nie wchodzą zadania z zakresu rachunkowości i sprawozdań finansowych. Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.; dalej u.r.) odrębnie reguluje zasady odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości finansowej.

Warszawska RIO zwróciła uwagę na szersze rozumienie obowiązków z zakresu sprawozdawczości. Chodzi o wszelkiego rodzaju sprawozdania sporządzane na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych, czyli nie tylko sprawozdania finansowe, lecz także sprawozdania budżetowe.

Odpowiednie zmiany wprowadzono także w art. 4 ust. 5 u.r. Przepis ten w brzmieniu dotychczasowym stanowił, że to na kierowniku jednostki (czyli także na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, np. kierowniku samorządowej jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, samorządowej instytucji kultury) spoczywała odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych w u.r., w tym z tytułu nadzoru. Chodzi również o przypadek, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości (z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury) zostaną powierzone innej osobie lub przedsiębiorcy, za ich zgodą.

Zmiana w art. 4 ust. 5 u.r. polega na dodaniu w jego treści wyrazów "o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej". Takim odrębnym przepisem będzie art. 53 u.f.p. Oznacza to, że w przypadku zorganizowania przez gminę wspólnej obsługi odpowiedzialność za rachunkowość jednostek obsługiwanych (jednostek organizacyjnych gminy i gminnych instytucji kultury) spoczywać będzie na kierowniku jednostki obsługującej.

Z kolei do ust. 2 w art. 11 u.r. (mówiącego o możliwości powierzenia prowadzenia ksiąg rachunkowych przedsiębiorcy) wprowadzone zostały zmiany polegające na umożliwieniu prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostki sektora finansów publicznych (jednostki obsługiwanej) innej jednostce sektora finansów publicznych (jednostce obsługującej) na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tymi odrębnymi przepisami w odniesieniu do jednostek bez osobowości prawnej będą odpowiednio: art. 10b ust. 2 u.s.g., art. 6b ust. 2 u.s.p. oraz art. 8d ust. 2 u.s.w.

W odniesieniu natomiast do osób prawnych, które mogą przystąpić do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia odrębnym przepisem w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych będą odpowiednio: art. 10b ust. 3 u.s.g., art. 6b ust. 3 u.s.p. oraz art. 8d ust. 3 u.s.w.

Instytucje pomocy społecznej

Nowelizacja wprowadziła możliwość łączenia różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz jednostek organizacyjnych JST, które są powołane do realizacji zadań określonych w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.; dalej: u.w.r.) w danej JST w jednej jednostce organizacyjnej.

Rozwiązanie to ułatwi kształtowanie struktur pomocy społecznej, a w mniejszych samorządach w większym stopniu otworzy możliwość rozwijania wyspecjalizowanych instytucji pomocowych. Samorządy będą zobowiązane w działalności jednostki powstałej w wyniku połączenia uwzględnić w szczególności obowiązujące wymagania i standardy dla wykonywanych zadań każdej z działalności prowadzonych na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.  Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej: u.p.s.).

Ponadto nowelizacja ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1457) wskazuje, że gminy będą mogły zorganizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów.

Utworzenie centrum

Właściwą formą organizacyjno-prawną dla centrum wspólnej obsługi jest jednostka budżetowa. Tak wynika z uzasadnienia nowelizacji. Ponadto w tej formie działają jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek.

Kompetencja do utworzenia centrum obsługi wspólnej należy do rady gminy (rady powiatu, sejmiku wojewódzkiego). Uprawnienie to ma potwierdzenie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Tryb tworzenia jednostek budżetowych określony został natomiast w u.f.p. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Organ stanowiący JST przy powoływaniu jednostki obsługującej nadaje jej statut oraz określa przekazywane jej mienie. Statut wskazuje w szczególności:

● nazwę jednostki,

● siedzibę,

● przedmiot działalności.

Rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) określa także zakres działania jednostki. Należy więc ustalić, czy obejmie ona wspólną obsługę administracyjną, finansową czy organizacyjną. Organ stanowiący przesądzić może np., że tworzona jednostka nie będzie realizować zadań związanych z remontami i realizacją inwestycji (realizację zadań w tym zakresie zapewniać mogą w tej sytuacji właściwe merytorycznie komórki organizacyjne urzędu gminy, starostwa lub urzędu marszałkowskiego).

Jednostka budżetowa nie ma osobowości prawnej. Dlatego w stosunkach cywilnoprawnych działa w imieniu i na rzecz właściwej JST.

Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostkę budżetową jest plan finansowy obejmujący jej dochody i wydatki. Należy podkreślić, że będzie on planem wyłącznie danej jednostki obsługującej, odrębnym od planów finansowych jednostek obsługiwanych. Sposób prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych określa rozporządzenie ministra finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1542).

Wybór szefa jednostki

Działalnością jednostki budżetowej kieruje kierownik. Zatrudnia go i zwalnia wójt (burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Tak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.)

Zarówno kierownik jednostki obsługującej, jak i osoby w niej zatrudnione podlegać będą ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202; dalej: u.p.s.). Przy czym podstawą nawiązania z nimi stosunku pracy będzie umowa o pracę. Regulacje u.p.s. nie przewidują możliwości powołania kierownika jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 68 kodeksu pracy.

Zakres uprawnień kierownika do samodzielnego działania wyznacza wójt gminy na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta gminy. Pełnomocnictwo udzielone kierownikowi jednostki organizacyjnej jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu, które dotyczy bieżącego funkcjonowania jednostki i wykonywania zadań statutowych (por. uchwała RIO z 2 marca 1998 r., sygn. akt VIII/19/98, OSS 1998/2/54).

Statut jednostki budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego.

Kierownik jednostki obsługiwanej w dalszym ciągu będzie dokonywał dyspozycji w odniesieniu do środków publicznych, odpowiedzialność za jej realizację będzie zaś należała do szefa centrum obsługi wspólnej.

Jeżeli w ramach wspólnej obsługi centrum zapewnia realizację zadań głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, to w jednostce obsługiwanej nie zatrudnia się głównego księgowego.

Przekazanie zadań publicznych jednostkom obsługującym może dotyczyć zarówno zadań własnych, jak i zleconych.

Jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne mogą - w zależności od swoich potrzeb - swobodnie dostosować zakres wspólnej obsługi.

!Kierownik centrum obsługi wspólnej będzie odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, w zakresie obowiązków powierzonych mu uchwałą albo porozumieniem.

!Samorządowe osoby prawne będą mogły przystąpić do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (zarządowi powiatu, zarządowi województwa).

Tabela 1. Świadczenie usług wspólnych

l jednostka organizacyjna gminy (powiatu, województwa) zaliczana do sektora finansów publicznych, l gminna (powiatowa, wojewódzka) instytucja kultury, l inna zaliczana do sektora finansów publicznych gminna (powiatowa, wojewódzka) osoba prawna utworzona na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

l urząd gminy (starostwo powiatowe, urząd marszałkowski), l inna jednostka organizacyjna gminy (powiatu, województwa), l jednostka organizacyjna związku międzygminnego (powiatów) albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Tabela 2. Uprawnienia kierownika jednostki sektora finansów publicznych

Prawo do zaciągania zobowiązań, w tym pieniężnych (np. ze środków publicznych; na podstawie umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki).	art. 46, art. 258 ust. 1 pkt 3 i art. 261 u.f.p. *
Uprawnienie do dysponowania środkami publicznymi	art. 54 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Podejmowanie decyzji o przeniesieniu wydatków i związane z tym wprowadzanie odpowiednich zmian w planach finansowych oraz informowanie o dokonanych przeniesieniach zarząd jednostki samorządowej.	art. 258 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.p. oraz par. 12 ust. 3 r.s.p.g.f. **
Sporządzanie, zatwierdzanie planów finansowych i przekazanie zarządowi (na podstawie informacji uzyskanych od zarządu, a przyjętych w projekcie uchwały budżetowej w niepełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej).	par. 5 ust. 3 r.s.p.g.f.
Dostosowanie projektu planu finansowego do uchwały budżetowej.	art. 249 ust. 2 u.f.p. i par. 8 ust. 5 r.s.p.g.f.
Zmiany w planie finansowym będące konsekwencją zmian w uchwale budżetowej.	par. 12 ust. 2 r.s.p.g.f.

u.f.p. - ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

r.s.p.g.f. - rozporządzenie z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1542).

Tabela 3. Scalanie jednostek

Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, to inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka.	Gmina lub powiat mogą zlecić realizację obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez siebie placówek wsparcia dziennego na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy.
Powiat może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej działających na jego obszarze. Jeżeli połączenie obejmuje powiatowe centrum pomocy rodzinie, to inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego centrum.	Gmina może połączyć placówkę wsparcia dziennego lub inny gminny podmiot wyznaczony do pracy z rodziną z gminną jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, to placówka wsparcia dziennego lub inny gminny podmiot wyznaczony do pracy z rodziną działają w ramach tego ośrodka.
Samorząd województwa może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej działających na jego obszarze. Jeżeli połączenie obejmuje regionalny ośrodek polityki społecznej, to inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka.	Powiat może połączyć placówkę wsparcia dziennego o zasięgu ponadgminnym z placówką opiekuńczo-wychowawczą lub z prowadzoną przez siebie jednostką organizacyjną pomocy społecznej.
Osoba kierująca jednostką powstałą w wyniku połączenia zobowiązana jest spełniać obowiązujące wymagania do kierowania co najmniej jedną prowadzoną dotychczas działalnością realizowaną w połączonych jednostkach.	Powiat albo samorząd województwa może połączyć prowadzone przez siebie formy instytucjonalnej pieczy zastępczej z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje odpowiednio powiatowe centrum pomocy rodzinie albo regionalne ośrodki polityki społecznej, to formy instytucjonalnej pieczy zastępczej prowadzone są w ramach tych jednostek.
Osoby zatrudnione na kierowniczych stanowiskach urzędniczych w jednostce powstałej w wyniku połączenia - z wyłączeniem osoby kierującej jednostką - odpowiedzialne za wykonywanie zadań realizowanych dotychczas w połączonych jednostkach obowiązane są spełniać obowiązujące wymagania dla tych stanowisk.	Powiat może zlecić realizację obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez siebie placówek opiekuńczo-wychowawczych na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy.

Wzór. Uchwała o przekazywaniu wspólnej obsługi

Uchwała nr XXVII/235/2015

Rady Powiatu w Bobrowicach

z 23 listopada 2015 r.

Na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445) oraz art. 20 pkt 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045) Rada Powiatu Bobrowickiego uchwala, co następuje:

W celu zapewnienie wspólnej obsługi finansowej dla oświatowych jednostek organizacyjnych powiatu bobrowickiego ustala się jednostki obsługujące i obsługiwane jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.

Szczegółowy zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Traci moc uchwała Nr XXI/56/2014 Rady Powiatu w Bobrowicach z 30 kwietnia 2014 r.

Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Bobrowicach.

Uchwała wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r.

Załącznik nr 1

do uchwały nr XXVII/235/2015Rady Powiatu w Bobrowicach

z 23 listopada 2015 r.

a) Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w Bobrowicach,

b) Młodzieżowy Dom Kultury w Bobrowicach.

a) Powiatowy Zespół nr 4 Szkół Ekonomiczno-Gastronomicznych w Bobrowicach,

b) Powiatowy Zespół nr 5 Szkół Budowlanych w Bobrowicach.

a) Powiatowy Zespół nr 9 Szkół im. M. Dąbrowskiej w Kretowie,

b) Powiatowy Zespół nr 11 Szkół Ogólnokształcących im. Stanisława Wyspiańskiego w Kretowie,

c) Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w Kretowie.

Załącznik nr 2

do uchwały nr XXVII/235/2015Rady Powiatu w Bobrowicach

z 23 listopada 2015 r.

Zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi finansowej:

a) ustalenie zasad (polityki) rachunkowości,

b) ewidencja zdarzeń, w tym operacji gospodarczych w księgach rachunkowych, na podstawie zatwierdzonych przez dyrektora jednostki obsługiwanej, dokumentów, w tym dowodów księgowych, angaży, umów itp.

c) ewidencja majątku o wartości przekraczającej 3500 zł oraz naliczanie amortyzacji, w uzgodnieniu z dyrektorem jednostki obsługiwanej,

d) rozliczenie inwentaryzacji, w tym rozliczenie różnic inwentaryzacyjnych,

e) wycena aktywów i pasywów oraz ustalenie wyniku finansowego,

f) gromadzenie i przechowywanie dokumentacji księgowej przez okres 2 lat, a następnie przekazanie jej do jednostki obsługiwanej.

a) sporządzanie sprawozdań finansowych i ich ogłaszanie w przypadkach przewidzianych ustawą,

b) gromadzenie i przechowywanie sprawozdań przez okres 2 lat, a następnie przekazanie ich do jednostki obsługiwanej.

a) współpraca i pomoc w zakresie spraw związanych z szeroko rozumianymi finansami z dyrektorem jednostki obsługiwanej.

@RY1@i02/2015/246/i02.2015.246.18300210c.804.gif@RY2@

@RY1@i02/2015/246/i02.2015.246.18300210c.805.gif@RY2@

@RY1@i02/2015/246/i02.2015.246.18300210c.806.gif@RY2@

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2015/246/i02.2015.246.18300210c.807.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Swoboda w zakresie tworzenia centrów usług wspólnych (CUW) pozwala przyjąć wiele różnego rodzaju modeli wspólnej obsługi. Możliwe jest utworzenie CUW branżowych obsługujących jednostki organizacyjne zajmujące się tożsamym zakresem zadań (np. placówki oświatowe), a także utworzenie CUW ponadbranżowych obsługujących jednostki działające w różnych sektorach (np. placówki oświatowe i placówki pomocy społecznej). Brak jest także przeszkód, aby zakres jednostek obsługiwanych ulegał stopniowej zmianie przez obejmowanie kolejnych jednostek organizacyjnych.

Ustawodawca zdecydował, że czołową rolę w tworzeniu CUW odgrywać będą organy stanowiące JST jako organy podejmujące najważniejsze decyzje strategiczne w zakresie organizacji realizacji zadań samorządowych. Kompetencje przyznane w tym zakresie organom stanowiącym nie mogą być przeniesione na organy wykonawcze. Zgodnie z nowymi przepisami to organy stanowiące w drodze uchwały mają określać, która z jednostek organizacyjnych ma pełnić rolę CUW, jaki zakres obsługi ma ona realizować oraz na rzecz jakich jednostek wspólna obsługa ma być świadczona. W gestii organów stanowiących pozostaje także przyjęcie statutu CUW, w którym możliwe jest np. uregulowanie dopuszczalności zawierania przez CUW porozumień w sprawie wspólnej obsługi z podmiotami posiadającymi własną osobowość prawną. Także realizacja CUW na poziomie ponadgminnym (ponadpowiatowym) nie może odbywać się bez udziału organów stanowiących JST.

Razem lepiej i taniej

Nowelizacja wprowadza większą swobodę w funkcjonowaniu samorządu. Z jednej strony umożliwiono gminom i powiatom dobrowolne łączenie się. Z drugiej zaś stworzono instytucjonalne ramy współpracy między tymi szczeblami samorządu. Nowelizacja nie tylko określiła tryb scalania wspólnot, lecz także stworzyła mechanizm finansowy, który ma skłonić JST do takich działań. Umożliwiła również zrzeszenie się jednostek dwóch szczebli samorządu, tj. gmin i powiatów, czego dotychczasowe przepisy nie przewidywały.

Scalanie wspólnot

Małe gminy (do 5 tys. mieszkańców) mają problemy związane z wyższymi kosztami działalności, brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, niekorzystną strukturą demograficzną czy migracjami. Te trudne warunki wpływają negatywnie na ich rozwój i ograniczają realne szanse na podniesienie jakości życia mieszkańców. Lekarstwem na te trudności ma być przyjęta w nowelizacja możliwość łączenia się gmin i powiatów.

Dotychczasowe przepisy przewidywały taką możliwość. I takie działanie miało miejsce. Na początku 2015 roku doszło do połączenia gminy wiejskiej z miastem Zielona Góra. Jest to jednak jedyny przypadek dobrowolnej konsolidacji JST.

Dotychczas połączenie gmin (powiatów) następowało w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek zainteresowanych rad gmin (powiatów). Przepisy ustaw ustrojowych nie określały jednak szczegółowych zasad ani trybu takiego procesu. Nowelizacja te luki w prawie uzupełniła.

- Niedoskonałości obecnie obowiązujących przepisów stanowią niewątpliwie barierę dla upowszechnienia idei dobrowolnego połączenia gmin, którą wespół z oporem niektórych lokalnych polityków obawiających się bezpowrotnej utraty mandatu trudno będzie przezwyciężyć - twierdzi Anna Kudra.

Premier wyznaczy

Jednym z istotnych rozwiązań przyjętych rozwiązań jest uregulowanie instytucji pełnomocnika. Zadaniem tej osoby będzie przeprowadzenie całej procedury scalenia gmin (powiatów). Pełnomocnika wyznaczać będzie premier na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wybierany on będzie spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy (starostwa), której obszar wchodzi w skład łączonej lub nowo tworzonej gminy (powiatu).

- Przewidzianą ustawą instytucję pełnomocnika do spraw połączenia, wyznaczanego odgórnie przez premiera, należy ocenić negatywnie - podkreśla Anna Kudra. - Niewątpliwie, instytucja koordynująca proces połączenia przed jego dokonaniem i po nim jest niezbędna do sprawnego przeprowadzenia konsolidacji, jednak lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskich regulacji ustrojowych instytucji komisji do spraw połączenia zrzeszającej przedstawicieli łączących się gmin (powiatów).

Następstwo prawne

Nowelizacja zakłada sukcesję uniwersalną. Oznacza to, że nowa JST powstała w wyniku połączenia dwóch (lub więcej) innych jednostek stanie się ich prawnym następcą. Wejdzie zatem w prawa i obowiązki wynikające z zawartych dotychczas umów i porozumień. Stanie się organem właściwym albo stroną we wszystkich wszczętych i niezakończonych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Przejmie także mienie jednostek, w wyniku połączenia których powstała.

Ponadto nowelizacja zakłada, że ustanowione przez dotychczasowe JST akty prawa miejscowego będą ważne. Obowiązywać będą - każdy na terenie dotychczasowej jednostki - do czasu ich uchylenia i ustanowienia nowych aktów. Ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy wydanie aktu prawa miejscowego związane jest z długotrwałą, wieloetapową i kosztowną procedurą, a jego brak wywoływać będzie określone wymierne skutki społeczne (np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego).

- Postać dodatkowej zachęty ma mieć mechanizm obliczania liczebności składu rady gminy (rady powiatu) powstałej w wyniku połączenia w pierwszej jej kadencji - twierdzi Anna Kudra. - Zakłada się, że liczba radnych rady nowej gminy powstałej wskutek połączenia gmin będzie większa niż liczebność rady określona obecnie w przepisach u.s.g. i u.s.p. Jednak zmiana ta będzie miała zastosowanie jedynie do pierwszej kadencji rady nowo powstałej jednostki - podkreśla prawniczka.

Przykładowo w skład rady gminy powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin w pierwszej kadencji wchodzić mają radni w liczbie 21 w gminach do 20 tys. mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to 15 radnych) oraz 23 w gminach do 50 tys. mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to 21 radnych).

Wspólne przedsięwzięcia

Skuteczne wykonywanie zadań na rzecz mieszkańców wymaga niejednokrotnie kooperacji JST kilku szczebli, np. gmin i powiatów. Przykładem takich zadań są transport publiczny, edukacja czy ochrona zdrowia. Dotychczas regulacje ustrojowe nie przewidywały możliwości tworzenia zrzeszeń JST różnych szczebli samorządu.

Nowelizacja umożliwia powoływanie związków powiatowo-gminnych. Jak wynika z uzasadnienia, ich tworzenie ma ułatwić wykonywania zadań publicznych na obszarach metropolitalnych. Jednak kilka miesięcy po przyjęciu nowelizacji, tj. 9 października 2015 r., uchwalona została ustawa o związkach metropolitalnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1890).

Mechanizm funkcjonowania związku powiatowo-gminnego będzie identyczny z istniejącymi rozwiązaniami dotyczącymi związków międzygminnych oraz związków powiatów. Tak jak obecnie, jednostki tworzące związek będą mogły przekazywać do realizacji na rzecz związku określone w statucie zadania publiczne (w tym wydawanie decyzji administracyjnych). Związek będzie wykonywał te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Szczegółowe określenie zakresu zadań realizowanych przez związek następować będzie w statucie związku uzgadnianym z wojewodą. Dla przykładu związek tworzony przez powiat oraz np. 2/3 gmin z jego terenu będzie realizował zadania zarówno powiatowe, jak i gminne.

- Do związku powiatowo-gminnego zastosowanie znajdować będą odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że w postępowaniu w sprawie uzgodnienia statutu powiaty i gminy zamierzające utworzyć związek reprezentować będzie starosta powiatu albo wójt gminy upoważniony przez starostów powiatów i wójtów gmin zamierzających utworzyć związek. Statut takiego związku powinien określać zasady reprezentacji jednostek w związku - wyjaśnia Anna Kudra.

Powołanie związku powiatowo-gminnego polegać będzie na tym, że do związku międzygminnego będzie mógł przystąpić powiat, a do związku powiatów - gmina.

JST powstała w wyniku połączenia kilku jednostek stanie się ich prawnym następcą. Wejdzie w prawa i obowiązki wynikające z zawartych dotychczas umów i porozumień.

RAMKA 1

Zadania pełnomocnika

Do zadań tej osoby będą należały m.in.:

● dokonanie oceny, które jednostki organizacyjne łączonych gmin powinny być zreorganizowane z dniem utworzenia nowej jednostki, a które powinny działać na dotychczasowych zasadach lub zostać zlikwidowane,

● przygotowanie urzędu nowej gminy (starostwa) do wykonywania zadań publicznych z chwilą utworzenia nowej jednostki,

● zapewnienie prawidłowej gospodarki finansowej utworzonej jednostki (w szczególności uchwalenia jej budżetu).