Ustawa o pracownikach samorządowych (część I)

z 21 listopada 2008 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202)

Przypisy publikujemy na str. 7-8

wUstawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych to jedna z głównych ustaw urzędniczych, obok ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1111, ze zm.) oraz ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 269 ze zm.), składających się na tzw. prawo urzędnicze, przez które można rozumieć "zespół norm prawnych stanowiących część prawa pracy, które określają zasady zatrudniania na stanowiskach urzędniczych (merytorycznych) w określonych działach służby państwowej - w administracji rządowej i samorządowej, a także w urzędach obsługujących inne organy władzy i pozarządowej administracji państwowej"[1]. Każda z tych ustaw reguluje zasady zatrudniania: odpowiednio, w administracji samorządowej - ustawa o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.), w administracji rządowej - ustawa o służbie cywilnej oraz w urzędach obsługujących organy władzy (pozarządowa administracja państwowa) - ustawa o pracownikach urzędów państwowych.

wBędąca przedmiotem komentarza u.p.s. była poprzedzona ustawą z 22 marca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu u.p.s., jego opracowanie było spowodowane wielokrotnym nowelizowaniem obowiązującej ustawy, co przy jednoczesnej dużej liczbie odesłań do innych aktów normatywnych, w tym wspomnianej w pkt 1 ustawy o służbie cywilnej i ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a także wyłączeniach w zakresie stosowania niektórych przepisów tej ustawy, sprawiło, że stała się ona wewnętrznie niespójna. Jak określił to expressis verbis wnioskodawca, stanowiła ona również "(...) barierę dla efektywnego zarządzania kadrami w samorządach"[2]. Ponadto nowa regulacja miała stanowić odpowiedź na liczne głosy praktyków samorządowych i ekspertów z tej dziedziny, wskazujące na potrzebę zbudowania podstaw "(...) do sprawnego i profesjonalnego wykonywania zadań przez samorząd terytorialny"[3].

wPomimo formułowanego wówczas przez niektórych przedstawicieli doktryny postulatu de lege ferenda stworzenia samorządowej służby cywilnej[4], i tym samym przyjęcia regulacji analogicznych jak w ustawie o służbie cywilnej, wnioskodawca nie zdecydował się na takie rozwiązanie. Tłumaczył to tym, że "w odróżnieniu od ugruntowanego konstytucyjnie i ustawowo dla urzędników administracji rządowej korpusu służby cywilnej, zróżnicowane potrzeby poszczególnych szczebli oraz jednostek samorządowych wymagają zapewnienia pracodawcom samorządowym alternatywnych, dostosowanych do ich specyficznych potrzeb metod osiągania profesjonalizmu, bezstronności i rzetelności pracowników"[5]. Z tego powodu wiele spośród instytucji, które w korpusie służby cywilnej uregulowano na poziomie centralnym, postanowiono pozostawić do decyzji pracodawcy samorządowego, który powinien je podejmować w określonych ustawą ramach[6].

wO ile stwierdzenie odnośnie umocowania korpusu służby cywilnej w Konstytucji RP (art. 153)[7] jest bezsporne, co ma gwarantować jego pełną niezależność, o tyle odwoływanie się do specyfiki samorządu terytorialnego jako argumentu przeciw propozycji samorządowej służby cywilnej nie wydaje się właściwe. Wynika to przede wszystkim z faktu, że służba cywilna sama w sobie również jest wewnętrznie zróżnicowana, w tym organizacyjnie i stanowiskowo. Dlatego owa specyfika samorządu terytorialnego powinna przemawiać co najwyżej za odrębną ustawą o samorządzie służby cywilnej, funkcjonującą obok ustawy o służbie cywilnej, a nie o braku możliwości jej opracowania w ogóle[8].

wAbstrahując od powyższych rozważań, należy stwierdzić, że ustawodawca mimo wszystko wzorował się na niektórych rozwiązaniach przyjętych w ustawie o służbie cywilnej. Świadczy o tym chociażby art. 1 u.p.s., w którym, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy, wprowadzono swoistą preambułę potwierdzającą "(...) intencje tworzenia kadry pracowniczej realizującej profesjonalnie zadania przypisane samorządowi terytorialnemu (...)"[9] oraz wskazującą "(...) na istotne cele, jakie niesie ze sobą regulacja"[10]. Jako zasadniczy należy uznać cel w postaci zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny.

wKomentowany przepis nie stanowi dokładnego odzwierciedlenia art. 1 ustawy o służbie cywilnej[11]. Istotna różnica polega na nieuwzględnieniu zasady politycznej neutralności w u.p.s. "Brak jasno wyartykułowanej intencji apolityczności pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach nieposiadających politycznego charakteru (polityczny charakter mają stanowiska obsadzane w drodze wyboru oraz stanowiska doradców) wydaje się mankamentem ustawy"[12]. Trudno się z tym poglądem nie zgodzić. Jednakże co innego wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego apolityczność, oznaczająca nie tyle brak poglądów politycznych, co ich niemanifestowanie w pracy zawodowej, jest integralnym składnikiem pojęcia bezstronności[13]. Podobne zdanie w tej kwestii mają niektórzy przedstawiciele doktryny. J. Stelina dla przykładu podnosi, że w u.p.s. zadania publiczne mają być wykonywane bezstronnie, a więc w domyśle - bez politycznych preferencji[14]. Podobnie twierdzi A. Rzetecka-Gil, która przytaczając brzmienie uzasadnienia do rządowego projektu u.p.s., podkreśla, że wprawdzie z art. 1 nie wynika wprost zasada politycznej neutralności, to jest w nim mowa o bezstronności, która oznacza niezależność od wszelkich wpływów[15]. Taka argumentacja rodzi jednak zasadnicze pytanie. Skoro polityczna neutralność jest ściśle wiązana z bezstronnością, to dlaczego obie te zasady zostały expressis verbis sformułowane w ustawie o służbie cywilnej? Niezależnie od przyczyny takiego rozwiązania, a jest nią najprawdopodobniej umocowanie obu tych zasad w odniesieniu do służby cywilnej w ustawie zasadniczej, może ono budzić uzasadnione wątpliwości.

wCo oznaczają poszczególne zasady sformułowane w u.p.s.? W niektórych przypadkach z pomocą w ich zdefiniowaniu przychodzi Trybunał Konstytucyjny[16]. I tak, zawodowość w wykonywaniu zadań publicznych to posiadanie odpowiednich kwalifikacji i przygotowania zawodowego, weryfikowane zarówno przed przyjęciem do pracy, jak i w trakcie jej wykonywania. Kwalifikacje i przygotowanie nie powinny być oceniane generalnie, ale w sposób zindywidualizowany, tj. w odniesieniu do konkretnego stanowiska, na którym praca jest wykonywana. Samo zatrudnienie nie może być także zajęciem jedynie przejściowym, ale stałym, dającym źródło utrzymania. Miejscem zapewniającym możliwość realizacji kariery zawodowej oraz ciągłego podnoszenia kwalifikacji w jej trakcie[17]. Instrumentem prawnym zapewniającym osiągnięcie owej zawodowości w wykonywaniu zadań publicznych jest otwarty i konkurencyjny nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze (art. 11 i nast. u.p.s.)[18], okresowa ocena pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym (art. 27 i nast. u.p.s.)[19], przeniesienie na wyższe stanowisko (awans wewnętrzny) pracownika samorządowego, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki (art. 20 u.p.s.)[20] czy chociażby uczestniczenie w różnych formach podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych (art. 29 u.p.s.)[21].

wZ kolei rzetelność w wykonywaniu zadań publicznych to pojęcie o zabarwieniu bardziej etycznym niż prawnym. Należy przez nią rozumieć zgodność między faktami, a ich przedstawianiem i opisywaniem. To obiektywizm w prezentowaniu propozycji rozwiązań pojawiających się problemów. Wskazywanie na alternatywne drogi postępowania i informowanie o możliwych konsekwencjach, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą[22]. W doktrynie zauważa się również inny wymiar tej zasady, powiązany z sumiennością (odnoszącą się do wymiaru obiektywnego), starannością (odnoszącą się do wymiaru subiektywnego)[23], a także sprawnością, terminowością i ekonomicznością działań pracowniczych[24].

wNatomiast bezstronność w wykonywaniu zadań publicznych polega na obiektywnym stosunku do sprawy i podmiotów w niej uczestniczących[25]. To niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, zwłaszcza osobistych i ekonomicznych[26]. W odniesieniu do tej zasady Trybunał Konstytucyjny szczególnie mocno akcentuje konieczność kierowania się właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym w stosunku do interesów partykularnych i szczegółowych[27]. Z tą zasadą związane są obowiązki pracownika samorządowego, które wprowadza sama u.p.s. (art. 26, 30, 31 i 32)[28]. W tym miejscu nie należy zapominać o innych obowiązkach, które również dotyczą pracownika samorządowego, a wynikają z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.).

wZgodnie z komentowanym artykułem u.p.s. ustanawia przepisy prawa pracy, określające status prawny pracowników samorządowych. Są to przepisy, które w sposób odrębny (odmienny) od ogólnych przepisów prawa pracy regulują sferę stosunków pracy tej grupy pracowników[29]. Zatem u.p.s. jest lex specialis w stosunku do ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502). Ma ona przymiot pragmatyki pracowników samorządowych. Jednakże sama ta ustawa nie jest regulacją kompleksową. Poza jej zakresem znajduje się znacząca część indywidualnego prawa pracy, a także prawie całe zbiorowe i procesowe prawo pracy[30]. Oznacza to, że w sprawach nieuregulowanych w u.p.s. odpowiednie zastosowanie mają inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa pracy, w tym przede wszystkim kodeksu pracy, co wyraźnie akcentuje art. 43 ust. 1 u.p.s. (odesłanie o charakterze generalnym)[31].

wZ punktu widzenia podmiotowego u.p.s. ma charakter powszechny, tj. reguluje status prawny wszystkich kategorii pracowników samorządowych, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy[32]. Jacy to są pracownicy i na jakiej podstawie są oni zatrudniani, wynika z art. 4 u.p.s.[33]. Warto jeszcze zwrócić uwagę, że komentowany przepis nie zawiera explicite definicji legalnej pracownika samorządowego, ale charakter tego pojęcia jest dookreślony w dalszej części u.p.s.[34].

wKomentowany przepis wskazuje pracowników, do których stosuje się u.p.s. Przez to niejako dookreśla termin "pracownik samorządowy" (zwrócono na to uwagę w komentarzu do art. 1). Jego zakres jest korygowany przez przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 u.p.s.[35]. Co ciekawe, do określenia pojęcia pracownika samorządowego ustawodawca posłużył się kryterium przedmiotowym. Jak słusznie zauważa Z. Góral, nastąpiło to przez wskazanie kategorii podmiotów, w których zatrudnienie stanowi warunek sine qua non do uzyskania statusu pracownika samorządowego i objęcia przepisami u.p.s. Zatem, zdaniem tego autora, o statusie pracownika samorządowego nie decyduje charakter pracy, sposób nawiązania stosunku pracy czy nawet pełniona funkcja, a miejsce zatrudnienia[36], w tym przypadku wskazane w komentowanym przepisie.

wWybór kryterium przedmiotowego do zdefiniowania pracownika samorządowego tłumaczy się tym, że według niektórych przedstawicieli doktryny pracownikiem samorządowym jest każda osoba zatrudniona w samorządowej jednostce organizacyjnej sensu largo[37]. Na poparcie tego poglądu ci sami przedstawiciele doktryny podają, że pojęciom używanym w akcie normatywnym nie należy nadawać szczególnego sensu, różniącego się od ich znaczenia powszechnego. Co to oznacza? Tylko i aż tyle, że "(...) istnieją jeszcze inni pracownicy samorządowi, niezatrudnieni w jednostkach wymienionych w art. 2 ustawy, do których nie stosuje się tej ustawy (...)"[38]. Czy taki pogląd jest słuszny? Tak, ale tylko z punktu widzenia powszechnego znaczenia pojęcia "pracownik samorządowy". Lecz nie o powszechne znaczenie tutaj chodzi, tylko o ratio legis komentowanego przepisu, czyli o pracowników samorządowych objętych dyspozycją art. 2 u.p.s. Podobne zdanie w tej kwestii ma M. Wujczyk, który twierdzi, że w tym przypadku nie powinno się mówić o pojęciu pracownika samorządowego w rozumieniu języka prawniczego, tylko języka prawnego. A ten nie pozostawia wątpliwości, że za pracownika samorządowego można uznać jedynie osoby objęte zakresem art. 2 u.p.s.[39]. A contrario uprawnione jest stwierdzenie, że pracownikiem samorządowym nie jest osoba związana stosunkiem pracy z inną jednostką niż wymieniona w art. 2 u.p.s.

wW oparciu o wnioski z pkt 2 można bez wątpienia stwierdzić, że pracownikiem samorządowym jest osoba, która pozostaje w stosunku pracy z jedną z poniższych jednostek:

1) urzędem marszałkowskim;

2) wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi;

3) starostwem powiatowym;

4) powiatowymi jednostkami organizacyjnymi;

5) urzędem gminy;

6) jednostkami pomocniczymi gminy;

7) gminnymi jednostkami budżetowymi i samorządowymi zakładami budżetowymi;

8) biurami (ich odpowiednikami) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowymi zakładami budżetowymi utworzonymi przez te związki;

9) biurami (ich odpowiednikami) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

W komentowanym przepisie mamy więc do czynienia z pięcioma grupami jednostek, tj. wojewódzkimi, powiatowymi, gminnymi, związkowymi oraz placówkami jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

wPierwszą grupą podmiotów, o których mowa w art. 2 u.p.s., są urzędy marszałkowskie oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Urząd marszałkowski to aparat pomocniczy zarządu województwa (art. 3 i 45 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). Ze względu na brak przepisów przyznających mu przymiot osoby prawnej (osobowość prawną ma województwo), należy przyjąć, że jest to jednostka niemająca osobowości prawnej, wchodząca w skład osoby prawnej, jako określona wewnętrznie i pod wieloma względami wyodrębniona struktura organizacyjna osoby prawnej[40]. Sam marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego i jednocześnie zwierzchnikiem służbowym tego urzędu.

Czym są natomiast wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne? O ile jasne jest, że jednostka organizacyjna to inna niż urząd jednostka powołana przez organ samorządu terytorialnego w celu realizacji ich zadań[41], o tyle wątpliwe jest, czy do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych należą podmioty z osobowością prawną. Doktryna w większości stoi na stanowisku, że do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych należy zaliczyć wyłącznie podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Świadczy o tym "(...) dyferencjacja statusu zawodowego pracowników samorządowych według kryteriów stanowiska pracy. Komentowana ustawa wyraźnie przewiduje, że pracownicy samorządowi są zatrudniani wyłącznie na stanowiskach urzędniczych, asystentów i doradców oraz pomocniczych i obsługi, co sugeruje objęcie jej zakresem jedynie urzędów oraz jednostek i zakładów budżetowych"[42].

wNastępną grupę podmiotów stanowią starostwa powiatowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne. Starostwo powiatowe to aparat pomocniczy zarządu powiatu (art. 33 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i jednocześnie zwierzchnikiem służbowym tego urzędu. Uwagi odnośnie osobowości prawnej urzędu marszałkowskiego z pkt 4 należy odnieść do starostwa powiatowego. Podobnie jest z uwagami dotyczącymi wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, które mają odpowiednie zastosowanie do powiatowych jednostek organizacyjnych. Przykładem powiatowej jednostki organizacyjnej może być powiatowe centrum pomocy rodzinie, powiatowy urząd pracy czy chociażby zakład opieki społecznej.

wKolejna grupa podmiotów to urzędy gmin, jednostki pomocnicze gmin, gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Urząd gminy to aparat pomocniczy wójta (art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), który jest kierownikiem urzędu gminy i jednocześnie zwierzchnikiem służbowym tego urzędu. Uwagi odnośnie osobowości prawnej urzędu marszałkowskiego z pkt 4 należy odnieść do urzędu gminy. W tym miejscu warto zaznaczyć, że w skład urzędu gminy wchodzi także urząd stanu cywilnego, dlatego M. Wujczyk słusznie zauważa, że osoby w nim zatrudnione są kwalifikowane jako pracownicy samorządowi[43].

Z kolei jednostki pomocnicze gmin to, najprościej rzecz ujmując, struktury terytorialno-społeczne, a więc określony obszar wraz z jego mieszkańcami. Zalicza się do nich sołectwa, dzielnice, osiedla i inne jednostki, a także miasta położone na terenie gminy (art. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Są jednak zdania, że pojęcie jednostki pomocniczej gminy powinno być rozpatrywane nie w kontekście terytorialnym, jak to zrobiono powyżej, lecz funkcjonalnym. Oznaczałoby to, że ustawodawca miał na myśli jednostki organizacyjne gminy, o których mowa w art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim gminy mogą tworzyć jednostki organizacyjne o różnym stopniu wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego w celu wykonywania zadań publicznych. Takie podejście wydaje się wątpliwe, przede wszystkim dlatego, że ustawodawcy chodziło o potraktowanie sołectw, dzielnic czy osiedli jako potencjalnych placówek zatrudnienia, a nie wyłącznie jako jednostek pomocniczych podziału terytorialnego[44]. Szczególny status na tle jednostek pomocniczych gmin posiadają dzielnice m.st. Warszawy. Zgodnie z ustawą z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.), utworzenie dzielnic ma charakter obligatoryjny, a osoby w nich zatrudnione mają status pracowników samorządowych (odpowiednio art. 14 i 18).

Gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe, zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), to odpowiednio jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 11) oraz jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, a koszty swojej działalności pokrywają, co do zasady, z przychodów własnych (art. 15). Przykładem takich jednostek mogą być zakłady gospodarki komunalnej, zakłady wodociągów i kanalizacji czy ośrodki sportu i rekreacji.

wCzwartą grupą podmiotów są biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych, utworzonych przez te związki. Związki samorządowe mogą być tworzone zarówno przez samorząd gminny (art. 64 i nast. ustawy o samorządzie gminnym), jak i przez samorząd powiatowy (art. 65 i nast. ustawy o samorządzie powiatowym). Jako przykład takich związków może posłużyć Związek Miast Polskich czy chociażby Związek Powiatów Polskich.

wOstatnią, piątą grupę podmiotów stanowią biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy przez to rozumieć. Z pomocą w tym zakresie po raz kolejny przychodzi jednak doktryna, zdaniem której jednostki administracyjne jednostek samorządu terytorialnego to struktury samorządowe, inne niż dotychczas omówione, powoływane w celu wykonywania zadań w zakresie administracji publicznej, które nie stanowią elementu organizacyjnego urzędu gminy, starostwa i urzędu marszałkowskiego, ale pozostają w ścisłym związku z funkcjonowaniem aparatów pomocniczych gmin, powiatów i województw[45]. Przykładem jednostki administracyjnej jednostki samorządu terytorialnego może być delegatura urzędu miasta.

wWarto wskazać, że u.p.s. swoim zakresem obejmuje również dodatkową grupę pracowników, niewymienionych w art. 2. Dzieje się tak za sprawą licznych odesłań do przepisów tej ustawy w innych aktach normatywnych. Taki zabieg legislacyjny nie rozszerza jednak pojęcia "pracownik samorządowy". Skutkuje tylko i wyłącznie zastosowaniem tej regulacji do innych kategorii pracowników[46].

wPrzepis art. 3 u.p.s. ma charakter normy kolizyjnej. Odnosi się do zakresu podmiotowego regulacji i winien być rozpatrywany łącznie z treścią art. 2 u.p.s. W tym sensie przepisy art. 2 i 3 u.p.s. stanowią swoistą całość[47].

wStatus prawny pracownika samorządowego powstaje z mocy samego prawa z chwilą nawiązania stosunku pracy (zatrudnienie) w jednostkach samorządu, jakie wymienia u.p.s. w art. 2 (jednostka samorządowa, pracodawca samorządowy). Bez wątpienia celem powyższej regulacji jest możliwie precyzyjne określenie grupy podmiotów, które z mocy u.p.s. są pracownikami samorządowymi, a jednocześnie przedmiotowa regulacja nie ma do nich zastosowania. Przepis ten dotyczy więc, co należy podkreślić, pracowników samorządowych niepoddanych regulacjom ustawy o pracownikach samorządowych[48].

wSprawa jest nieskomplikowana tylko z pozoru. W literaturze wskazuje się na niewielką koherentność samego określenia "pracownik samorządowy". Podnosi się w odniesieniu do tak użytego sformułowania, że jest ono niejasne, nieprecyzyjne, niezawierające jakichkolwiek wskazówek co do jego interpretacji[49]. Nie bez znaczenia dla stosowania prawa pozostaje posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciami niedookreślonymi, w tym wikłającym praktykę w rozliczne sprzeczności, słusznie poddanym krytyce określeniem "jednostka organizacyjna". Wreszcie, istotną trudnością jest precyzyjne powierzenie koniecznego zakresu wyłączeń, ze względu na mniej lub bardziej komplementarną treść przepisów odrębnych.

wWłaściwie kolejne nowelizacje przepisów u.p.s. niewiele zmieniły taki stan rzeczy. Ustawowym, jedynym i dość zawodnym kryterium jest zatrudnienie w: - urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych, biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

wTo w praktyce oznacza, że w każdym przypadku zachodzi potrzeba odpowiedzi na pytanie o status jednostki organizacyjnej, a więc jurydyczną przynależność do kategorii określonej w art. 2 u.p.s.

wW nawiązaniu do powyższego podkreślenia wymaga zróżnicowany zakres podmiotowy u.p.s. w stosunku do osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych[50].

wW rozumieniu u.p.s. zatrudniającą jednostką samorządową[51] jest urząd jednostki samorządu terytorialnego, w tym urząd marszałkowski, starostwo powiatowe, urząd gminy, inne samorządowe jednostki organizacyjne, jednostki organizacyjne związków jednostek samorządu terytorialnego, komórki organizacyjne w ramach jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostki pomocnicze gmin[52].

wDoktryna słusznie zwraca uwagę na pewną niespójność terminologiczną w kwestii prawnego znaczenia przymiotu osobowości prawnej jednostek powiatowych i wojewódzkich, w tym na brak legalnych definicji tych pojęć. "Odmawiając mu waloru prawnego, czyli uznając go za prawnie obojętny, do czego skłaniają względy semantyczne, należy przyjąć, że powiatową bądź wojewódzką jednostką organizacyjną jest każda jednostka utworzona przez te jednostki samorządu terytorialnego dla realizacji ich zadań, niezależnie od tego, czy jest wyposażona w osobowość prawną. Uznając natomiast, że atrybut ten pełni funkcję negatywną, w tym sensie, że posiadanie osobowości prawnej wyklucza daną jednostkę z grona samorządowych jednostek organizacyjnych (do czego z kolei skłaniają liczne inne ustawy, odróżniające samorządowe jednostki organizacyjne od samorządowych osób prawnych), ograniczamy pojęcie tych jednostek do jednostek niemających takiej osobowości"[53].

wW odniesieniu do statusu prawnego jednostek samorządowych należy powiedzieć, że model, jaki przyjął ustawodawca, jest identyczny i znajduje się we wspomnianych w niniejszym komentarzu ustawach ustrojowych (ustawie o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa).

wZ pobieżnej analizy przedstawionych wyżej aktów prawnych jasno wynika, że co do zasady wszelkie jednostki organizacyjne utworzone przez województwo, powiat i gminę w celu wykonywania zadań ustawowych będą miały atrybut pracodawcy samorządowego.

wW praktyce indywidualizacja instytucji samorządowych, których pracownicy podlegają przepisom o pracownikach samorządowych, budzi poważne wątpliwości natury prawnej[54] wobec braku określonego normatywnego pojęcia "pracownik samorządowy"[55].

wW celu zdiagnozowania zakresu stosowania ustawy do osób będących jednocześnie pracownikami samorządowymi z tytułu zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego i do których to osób przepisy u.p.s. nie mają zastosowania z mocy art. 3, należy odnieść się do pojęcia "pracownik samorządowy".

wInterpretacja obowiązujących przepisów u.p.s. skłania do przyjęcia jednego z czterech kryteriów, a mianowicie: zatrudnienia w dowolnej samorządowej jednostce organizacyjnej, zatrudnienia w samorządowej jednostce organizacyjnej określonej w art. 2 u.p.s., podlegania u.p.s., kombinowane, łączące w sobie miejsce zatrudnienia z jednoczesnym podleganiem u.p.s.[56].

wProblem jest dość złożony. Możemy wyróżnić dwa konkurujące ze sobą stanowiska. Pierwsze zakładające, że pracownikiem samorządowym jest każda osoba zatrudniona w szeroko rozumianej (czyli każdej) samorządowej jednostce organizacyjnej, choćby dlatego, że brak jest w tekście u.p.s. zwrotów precyzujących, takich jak: "ilekroć w ustawie jest mowa o pracownikach samorządowych - należy przez to rozumieć (...)". Powyższe wydaje się być zgodne z dyrektywą wykładni, w myśl której pojęciom używanym w akcie normatywnym nie należy nadawać szczególnego (konwencjonalnego) sensu, odbiegającego od ich znaczenia powszechnego, a ustawodawca na nadanie omawianemu określeniu takiego znaczenia się nie zdecydował"[57]. Drugie, wedle którego określenie "pracownik samorządowy" bez bliższego wskazania jest przykładem definicji ustawowej, swoistej, nieodwołującej się do jakichkolwiek racji merytorycznych, funkcjonalnych czy innych, w szczególności językowych, a jedynie do przesłanki zatrudnienia w wyliczonych w przepisie jednostkach. Oznacza to, że pracownicy samorządowi są zatrudniani także w innych samorządowych jednostkach organizacyjnych niż wymienione w art. 2 u.p.s. i że samorządowa pragmatyka służbowa ma zastosowanie tylko w stosunku do części pracowników samorządowych[58]. Niektórzy autorzy łączą ocenę sytuacji prawnej pracownika samorządowego z rodzajem zatrudniającej jednostki organizacyjnej[59].

Powyższe dobrze obrazuje pogląd H. Szewczyk, zdaniem której "pracownicy powiatowych osób prawnych, w szczególności spółek prawa handlowego nie są (...) jak się wydaje - de lege lata pracownikami samorządowymi. Jest to jednak pogląd dyskusyjny w odniesieniu do niektórych powiatowych osób prawnych, niebędących spółkami handlowymi"[60].

Nie sposób nie zgodzić się z tak postawioną tezą. Wypada jedynie zasygnalizować, że tworzenie przez powiat, w ramach przysługujących kompetencji, osób prawnych, w tym spółek prawa handlowego, odbywa się wyłącznie w celu określonym ustawą. Stąd osoby zatrudnione w takiej jednostce organizacyjnej wykonują swoje zadania wyłącznie w tym zakresie, ergo zawodowo, rzetelnie i bezstronnie choćby ze względu na status spółki prawa handlowego jako powiatowej jednostki organizacyjnej[61].

wW tym sensie należy zaaprobować postulat o nadanie możliwie szerokiego zakresu interpretacyjnego pojęciu "jednostka organizacyjna" użytego w u.p.s., tak by objąć nim wszystkie jednostki organizacyjne, w tym osoby prawne, tworzone przez powiaty i województwa[62].

wZastana przez sądy sytuacja jurydyczna nie może pozostać bez echa na gruncie ferowanych orzeczeń. Powoduje to dość istotne rozbieżności w podejściu do przedmiotowego zagadnienia, choć oczywiście zdarzają się rozstrzygnięcia niemal modelowe.

wW jednym z wyroków Sąd Najwyższy stwierdził, że "status prawny radców prawnych regulują odrębne przepisy w rozumieniu art. 3 ustawy przeto radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie pracy nie można na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy przenieść na inne urzędnicze stanowisko pracy, choćby formalnie legitymował się kwalifikacjami wymaganymi do wykonywania takiego zatrudnienia. Zakaz przeniesienia zatrudnionego w ramach stosunku pracy radcy prawnego na inne urzędnicze stanowisko pracy wynika zatem wyraźnie już z art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych"[63]. Powyższe zasługuje na uznanie w całej rozciągłości.

Tego samego z kolei nie można powiedzieć o postanowieniu Sądu Najwyższego, w którym posłużył się nieznanym i niezrozumiałym przy określeniu statusu pracownika samorządowego kryterium pełnienia funkcji. Jest to o tyle niejasne, że samo uzasadnienie winno doprowadzić do prawidłowych wniosków. Przyczyna tkwi być może w konfuzji określenia "pracownik samorządowy" i "funkcjonariusz publiczny", co nie zmienia, niestety, skutku. Czytamy w nim, że "funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 par. 13 pkt 4 kodeksu karnego jest pracownik samorządu terytorialnego w ujęciu określonym w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, o ile nie pełni wyłącznie funkcji usługowych"[64].

Dla kontrastu, w uchwale Sądu Najwyższego podniesiono m.in., "że pracownikiem samorządowym nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samorządowych, przy czym lista tych instytucji jest zamknięta"[65]. Odmiennie stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podlaskiego. "Pracownicy zakładu gospodarki komunalnej (w tym kierownik) są pracownikami samorządowymi, do których stosuje się przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, stosownie do którego pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. W związku z tym rozwiązuje się z nimi umowę o pracę, a nie odwołuje, odwołanie bowiem dotyczy formy zatrudnienia dotyczącej powołania i odnosi się ona do zupełnie innego kręgu stanowisk"[66].

W jeszcze innym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że "niebędący nauczycielem pracownik szkoły specjalnej, funkcjonującej w systemie oświaty, chociaż zakładanej, prowadzonej i finansowanej przez powiat wykonujący publiczne zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej, nie ma statusu pracownika samorządowego w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach, ale jest pracownikiem oświaty"[67]. Zaś w uchwale Sądu Najwyższego uznano m.in., że "kierownik oddziału przedsiębiorstwa państwowego przekształconego w zakład budżetowy stanowiący gminną jednostkę organizacyjną nie staje się w wyniku tego przekształcenia pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych"[68].

Warte odnotowania jest jeszcze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z którego wynika, jakoby nauczycieli nie obejmował zakres ustawy o pracownikach samorządowych, a dyrektor szkoły nie był gminnym pracownikiem samorządowym. Kłóci się to w sposób oczywisty choćby ze statusem szkoły gminnej jako jednostki budżetowej gminy, na co słusznie, komentując to orzeczenie, wskazuje A. Rzetecka-Gil. Dodaje ona jednocześnie, że "nauczyciel gminnej szkoły objęty jest zakresem podmiotowym ustawy na mocy art. 2 pkt 3, natomiast z mocy art. 3 stosuje się do niego przepisy ustawy - Karta Nauczyciela"[69].

Niejako spinającym dotychczasowe orzeczenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym uznano, że jeżeli w umowie o pracę, nawet wadliwie przyznano pracownikowi status pracownika samorządowego, to taki status nabył on od momentu zmiany, zgodnie z prawem, takiej umowy lub jej skutecznego rozwiązania[70].

wW powyższych przypadkach widać dość jasno problem z możliwością jednolitego zakwalifikowania stanu faktycznego na tle obowiązującego prawa. Taka, a nie inna redakcja przepisów u.p.s., czy też wybrany model legislacyjny okazuje się na przestrzeni dotychczasowych doświadczeń stosunkowo nietrafny[71].

wPozostaje do omówienia ostatni z zasygnalizowanych dotąd problemów. Jest nim zakres zastosowania komentowanej ustawy, w sytuacji częściowej regulacji statusu pracowniczego osób zatrudnionych przez pracodawcę samorządowego, przez przepisy odrębne.

Przychylam się do stanowiska sformułowanego w doktrynie, w którym to "można uznać, że jeżeli regulacja odrębna o charakterze pragmatyki zawodowej w dostatecznym stopniu uwzględnia specyfikę i szczególne warunki pracy danej grupy pracowników samorządowych, to nie ma potrzeby obejmowania ich przepisami u.p.s. Jeżeli warunek ten nie jest spełniony, to nie można uznać, że sam fakt istnienia dla pewnej grupy pracowników samorządowych jednostki jakiegoś niewielkiego zakresu regulacji odrębnej, wystarcza do niestosowania wobec nich pragmatyki samorządowej i poddania ich powszechnemu prawu pracy, chyba że - jak to ma miejsce w odniesieniu do pracowników kultury - przepis szczególny wyraźnie tak stanowi"[72].

wJednym z postulatów towarzyszących nowelizacji u.p.s. był ten dotyczący dookreślenia i ujednolicenia podstaw zatrudnienia w administracji samorządowej oraz uporządkowanie statusu pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru[73]. Nowa regulacja określa, na jakiej podstawie są zatrudnieni pracownicy samorządowi i w tym sensie nie wnosi niczego nowego do stanu prawnego sprzed nowelizacji. Powtarza w przedmiotowej części regulację z art. 2 u.p.s. z 1990 r., dodając wyliczenie stanowisk pracy. Wedle założeń jej twórców, przedmiotowy akt prawny ma stanowić o pełniejszym dostosowaniu regulacji w sferze krajowej służby publicznej do standardów obowiązujących w innych krajach europejskich, które sformułowane zostały w rekomendacji Komitetu Rady Europy nr R/2000/6, przyjętej 24 lutego 2000 r.

wBez wątpienia zatrudnienie w jednostkach samorządu terytorialnego odbywa się przede wszystkim w ramach stosunku pracy[74]. Podmioty te łączy więź obligacyjna charakterystyczna dla stosunków pracy także wówczas, gdy podstawą zatrudnienia jest akt wyboru czy powołania, który nie tylko nawiązuje stosunek pracy z osobą zatrudnioną, lecz zarazem wyposaża ją w kompetencje władcze. Osoba piastująca stanowisko, z którym łączy się wykonywanie funkcji publicznych, występuje w życiu prawnym w podwójnej roli prawnej, w charakterze pracownika i organu administracji[75]. Zapewnia to cele, jakie zakłada ustawodawca, w tym trwałość stosunku pracy przy zachowaniu dyspozycyjności i podporządkowaniu poleceniom zwierzchnika.

wNależy zwrócić uwagę, że kodeks pracy nie ma zastosowania w stanie prawnym, jaki został uregulowany w u.p.s. Z art. 43 u.p.s. wynika, że ma on zastosowanie jedynie w zakresie nieobjętym ustawą. Zgodnie z przywołanym przez A. Giedrewicz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowującym swoją aktualność, kodeks pracy nie ma zastosowania do tych przypadków, regulowanych odrębnymi przepisami prawa pracy, które wyczerpująco regulują treść stosunku. "(...) w celu usunięcia kolizji między normami powyższych źródeł prawa pracy, zastosowanie będzie miała jedna z ogólnych reguł kolizyjnych lex specialis derogat legi generali. Rezultatem stosowania tej zasady będzie wybór normy zawartej w przepisie ustawy o pracownikach samorządowych (jako lex specialis) przed normą zakodowaną w przepisie kodeksu pracy (jako lex generali)"[76].

wBrzmienie komentowanego artykułu wskazuje na bezwzględnie wiążący charakter podstaw zatrudnienia. Mamy zatem do czynienia z kontynuacją zasady ścisłego związania rodzaju stosunku pracy ze stanowiskiem pracy[77]. W tym sensie, powyższe koresponduje z dotychczasową linią orzeczniczą przyjętą przez Sąd Najwyższy w wyroku, w którym czytamy, że "nawiązanie stosunku pracy z wyboru z pracownikiem samorządowym nie wymienionym w art. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych jest niezgodne z prawem (...)"[78]. W tym samym tonie (choć w części dotyczącej mianowania jest on nieaktualny) Sąd Najwyższy wypowiedział się w innym wyroku. "Złożenie przez strony zgodnych oświadczeń woli o nawiązaniu stosunku pracy pracownika samorządowego na podstawie mianowania powoduje nawiązanie takiego stosunku pracy, nawet jeżeli statut gminy nie przewidywał takiej podstawy zatrudnienia na określonym stanowisku pracy"[79]. Również w doktrynie, na tle stanu prawnego sprzed nowelizacji zgodnie przyjmuje się, że norma, o której mowa ma charakter wiążący. W związku z tym, że obecna treść komentowanego artykułu (z wyjątkiem stanowisk pracy) jest niejako powtórzeniem art. 2 ustawy z 1990 r., uznać wypada, iż status quo zostało zachowane.

wBez wątpienia, w dalszym ciągu do nawiązania stosunku pracy odnosi się reguła zawarta w art. 11 kodeksu pracy, zgodnie z którą nawiązanie stosunku pracy, bez względu na jego podstawę, wymaga zgodnego oświadczenia woli stron[80]. Przede wszystkim oświadczenia te mogą być złożone w jednym dokumencie (co wystąpi w przypadku umowy o pracę), ale mogą też przybrać postać osobnych czynności, oddzielonych zazwyczaj w czasie (co wystąpi przy powołaniu i wyborze)[81]. Tym samym ostatnie dwie podstawy nie mogą być uważane za czynności poprzedzające nawiązanie stosunku pracy. Stanowią one autonomiczne akty kreujące stosunek pracy[82]. Innymi słowy, wielość podstaw zatrudnienia poszczególnych kategorii pracowników samorządowych pociąga za sobą zróżnicowanie ich statusu prawnego pod względem praw, obowiązków, odpowiedzialności, a przede wszystkim sposobu nawiązania stosunku pracy[83].

wPrzechodząc do omówienia wyboru jako podstawy zatrudnienia wymienionej w komentowanym przepisie, należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na brzmienie art. 73 kodeksu pracy, w którym nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru następuje, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W literaturze przedmiotu zwraca się w związku z tym uwagę na podwójny charakter aktu wyboru. Po pierwsze, mamy do czynienia z czynnością techniczną, polegającą na wyłonieniu przez podmiot kolektywny osoby, której powierza się piastowanie określonego stanowiska. Po wtóre, wybór jest oświadczeniem woli o chęci nawiązania stosunku pracy[84]. W praktyce zgoda osoby, a więc wola nawiązania stosunku pracy jest wyrażona w momencie wyrażenia zgody (woli) ubiegania się o wybór przez podmiot kolektywny. Można również mówić o "działaniu określonej grupy ludzi, przybierającego w samorządzie terytorialnym (...) postać głosowania w wyborach powszechnych (wybór wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta) bądź uchwała organu kolegialnego, tj. rady powiatu, sejmiku województwa lub zgromadzenia związku międzygminnego (wybór zarządu powiatu, województwa lub związku międzygminnego, a w wyjątkowych przypadkach także wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Akt wyboru jednocześnie powierza danej osobie stanowisko i prowadzi do nawiązania stosunku pracy, jeżeli tylko z danym stanowiskiem jest powiązane pełnienie funkcji w ramach stosunku pracy (...)"[85].

wNależy wspomnieć, że poza relacją do kodeksu pracy, który w systemie źródeł prawa zajmuje miejsce szczególne[86], konieczne wobec możliwych sprzeczności, staje się odniesienie do tzw. ustaw ustrojowych (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o ustroju m.st. Warszawy). Poza jednak art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest wskazań co do ewentualnych rozstrzygnięć w sytuacji zbiegu norm przedmiotowych aktów. W literaturze wskazywano na możliwe warianty rozstrzygnięć, w tym na wybór hierarchiczny, w którym ustawy ustrojowe zajmują pozycję nadrzędną oraz wariant komplementarny[87]. Pierwszy z zaprezentowanych poglądów nie przekonuje, choćby ze względu na brak normy pozwalającej na uznanie, że jedne ustawy mają moc większą od innych, pozostając na tym samym poziomie w ramach systemu źródeł konstytucyjnych. Jak słusznie zauważa A. Giedrewicz, w obowiązujących przepisach brak jest przesłanek do ustalenia hierarchii wskazanych ustaw[88]. Ustawy ustrojowe nie zostały potraktowane przez ustawodawcę odmiennie od u.p.s. w zakresie podmiotu, który je uchwala czy procedury ich uchwalenia[89].

wW jednostkach samorządu terytorialnego zatrudnia się na podstawie wyboru określoną grupę pracowników samorządowych. W literaturze wspomina się nawet o "pracownikach samorządowych z wyboru" oraz "pracodawcach samorządowych w stosunkach pracy z wyboru"[90]. Formułuje się tezę, że kryterium wyodrębnienia pracowników samorządowych, w tym pracowników samorządowych z wyboru, spośród ogółu zatrudnionych stanowi miejsce pracy, a nie rodzaj wykonywanych czynności pracowniczych czy zajmowane stanowisko[91].

wPracownicy samorządowi zatrudniani na podstawie wyboru to:

1) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi;

2) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi;

3) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta);

4) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi;

5) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy.

Z powyższego wynika jasno, że w przypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz burmistrza, zastępcy burmistrza oraz pozostałych członków zarządu m.st. Warszawy nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru dokonuje się obligatoryjnie, zaś w pozostałych przypadkach - "jeżeli statut tak stanowi".

wWobec takiego, a nie innego brzmienia przepisu, wyłaniają się następujące praktyczne pytania, a mianowicie, co oznacza określenie "jeżeli statut tak stanowi" oraz czy jest możliwe zatrudnienie wspomnianych pracowników na podstawie innej niż wybór, a także sygnalizowane wyżej, czy osoby, o których wspomina ustawodawca, tworzą ustawowy numerus clausus?

wJak słusznie wskazuje A. Giedrewicz, ustawodawca nie wskazuje w żadnym z przepisów u.p.s. wprost, jak należy rozumieć zwrot "jeżeli statut tak stanowi"[92]. Na tym tle powstało dość rozbieżne orzecznictwo, w którym sądy analizowały głównie możliwość korzystania przez strony z dobrodziejstwa art. 9 oraz 18 kodeksu pracy przeciwstawiając zasadę autonomii woli stron brzmieniu analizowanego przepisu. Innymi słowy, czy ów zwrot należy interpretować jako pozostawiający możliwość wyboru innego aniżeli przewidzianego w komentowanej ustawie?[93]. Doktrynalnie sprawa wydaje się być rozstrzygnięta. Dominuje pogląd, według którego, jeśli statut przewiduje dla danego stanowiska nawiązanie z kandydatem stosunku pracy, to podstawą tego stosunku może być wyłącznie wybór[94]. Uzależnienie nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru od postanowień statutu powiatu, województwa lub związku międzygminnego nie pozwala na odmienne unormowanie tych spraw w wymienionych statutach ani na ich rozstrzyganie ad hoc innymi aktami[95]. Jak podkreśla A. Szewc, nie można zatem postanowić, że np. wójt nie będzie w ogóle zatrudniony albo że będzie zatrudniony na umowę o pracę albo że będzie wykonywał obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy-zlecenia (ściślej - nienazwanej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o umowie-zlecenia - art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.)[96].

wW tym samym tonie wypowiedziała się judykatura. W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny[97] zauważył, że na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s z samego tylko wyboru członków zarządu związku międzygminnego nie można wyprowadzać wniosku o nawiązaniu się stosunku pracy między związkiem i członkami jego zarządu. "Wybór na pewno oznacza umocowanie wybranych osób do kolegialnego wykonywania kompetencji organu wykonawczego związku (inwestytura), ale sam przez się nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy. Dla powstania takiego dodatkowego skutku prawnego konieczna jest wyraźna klauzula statutu związku (wymagana przez powołany art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy)". Można więc mówić o negatywnym domniemaniu na temat tego zatrudnienia, które może być obalone wyłącznie wyraźnym odmiennym przepisem statutu związku.

w"Wybór członka zarządu, o którym stanowi art. 73 ust. 3, skutkuje nawiązaniem stosunku pracy tylko wówczas, gdy z tego wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika (art. 73 par. 1 kodeksu pracy)"[98]. Wybór ten, dokonywany uchwałą zgromadzenia związku, tylko wówczas będzie stanowił nawiązanie stosunku pracy, jeżeli taki skutek określony będzie w statucie związku"[99] . W sytuacji, gdy w statucie brak stosownych zapisów należy przyjąć, że osoby wybrane na stanowiska wymienione w komentowanym artykule pełnią swoje funkcje honorowo, nie mając statusu pracowników samorządowych[100] .

wJeżeli chodzi o moment nawiązania stosunku pracy, to należy się przychylić do poglądu A. Szewca, że o ile termin końcowy nie nastręcza problemów interpretacyjnych, o tyle, głównie ze względów praktycznych, warto postulować zamieszczenie daty rozpoczęcia świadczenia pracy. Wymaga tego przepis art. 29 par. 1 pkt 5 kodeksu pracy w związku z art. 29 par. 5 i art. 43 ust. 1 komentowanej u.p.s. Ze względów formalnych konieczna jest również zgoda zatrudnianego, choć w tym przypadku można opierać się na domniemaniu wynikającym z wyrażenia oświadczenia woli w sprawie kandydowania.

wKolejnym przewidzianym przez ustawodawcę sposobem nawiązania stosunku pracy jest powołanie. Powołanie wymienione zostało w kodeksie pracy jako odrębna od umowy o pracę podstawa nawiązania stosunku pracy (art. 68-72)[101]. Powołanie jest aktem, mocą którego powierza się danej osobie określone przez prawo stanowisko kierownicze lub inne samodzielne (z wyłączeniem stanowisk obsadzanych na podstawie mianowania lub wyboru) oraz nawiązuje się z nią stosunek pracy[102]. Zgodnie z art. 68 par. 1 kodeksu pracy, stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w przypadkach określonych w odrębnych przepisach szczególnych[103]. Tak dzieje się m.in. w okolicznościach komentowanej u.p.s. Zgodnie z art. 4. ust. 1 pkt 2 na podstawie powołania zatrudnia się zastępcę wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, powiatu, województwa.

wPowołanie należy odróżnić od powierzenia pełnienia funkcji, stosowane jest wyłącznie w przypadku wyraźnej podstawy prawnej. W literaturze przedmiotu podnoszono, że główną wadą takiej postaci zatrudnienia jest słaba ochrona stosunku pracy, w tym brak konsultacji ze związkami, brak możliwości przeciwdziałania w razie niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy, jak w przypadku umowy o pracę, choć niewątpliwym plusem takiej formuły jest możliwość, nieomal natychmiastowa, weryfikowania kadry wysokokwalifikowanej[104].

wNawiązanie stosunku pracy z powołania wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 kodeksu pracy), zaś jako akt jednostronny (uwarunkowany porozumieniem stron), wywiera podwójne skutki, powierza określone funkcje i nawiązuje stosunek pracy[105].

wCharakter prawny aktu powołania nie jest jasny. W literaturze wskazuje się, że powołanie jest aktem administracyjnym, zatem wydanym na podstawie przepisów prawa administracyjnego (i nadającym określone stanowisko w administracji publicznej), ale wywołującym również skutek w prawie pracy[106]. M. Szreniawska opowiada się za uznaniem aktu powołania za decyzję administracyjną, co jednak budzi zastrzeżenia[107].

wW brzmieniu komentowanej ustawy, na podstawie powołania zatrudniania się zastępcę wójta (zastępcę burmistrza, zastępcę prezydenta miasta) oraz skarbników. Zastępcę wójta powołuje i odwołuje w drodze zarządzenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zaś skarbnika na mocy uchwały organ stanowiący, odpowiednio - rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. W gminie powołanie i odwołanie skarbnika następuje na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a w powiecie i województwie na wniosek przewodniczącego zarządu (starosty lub marszałka województwa[108].

wPowołanie może nastąpić na czas określony lub nieokreślony. Zasadą jest powołanie na czas nieokreślony (art. 68 par. 1[1] kodeksu pracy)[109].

Należy również dodać, że obecna regulacja nie pozwala na zatrudnianie na podstawie powołania innych pracowników aniżeli z kręgu zakreślonego w komentowanym przepisie. Przypadki powołania osób spoza grona wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy to tzw. powołanie pozorne, za którym kryje się inny akt powodujący powstanie stosunku pracy[110].

wKolejną i ostatnią podstawą nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym jest umowa o pracę. Jest umową zobowiązującą, odpłatną i konsensualną. Wynikają z niej prawa i obowiązki dla obu stron stosunku pracy, świadczenia ich są spełniane zasadniczo pod tytułem odpłatnym, a zawarcie umowy następuje przez samo porozumienie stron[111]. Na podstawie umowy o pracę zatrudnia się "pozostałych pracowników samorządowych". Pragmatyka służbowa wymienia zasadniczo dwa rodzaje umów o pracę: umowę o pracę na czas określony i na czas nieokreślony[112]. Na podstawie umowy o pracę zatrudnia się osoby na zastępstwo (art. 16 ust. 1 u.p.s.), osoby odbywające służbę przygotowawczą (art. 16 ust. 2 u.p.s.) oraz asystentów i doradców[113].

wNależy również odnieść się do występującej praktyki zastępowania umowy o pracę powołaniem lub wyborem. W pierwszym przypadku należy przyjąć, że zawarta umowa wywołuje takie skutki, jak w przypadku dojścia do skutku umowy o pracę ze wszelkimi jurydycznymi konsekwencjami tego faktu. Wniosek taki wywodzić należy z podwójnego skutku, jaki wywołuje akt powołania, była o tym mowa wyżej[114]. W drugim przypadku, sytuacja jest analogiczna i jak stwierdził Sąd Najwyższy, "złożenie przez strony zgodnych oświadczeń woli o nawiązaniu stosunku pracy pracownika samorządowego na podstawie mianowania powoduje nawiązanie takiego stosunku pracy, nawet jeżeli statut gminy nie przewidywał takiej podstawy zatrudnienia na określonym stanowisku pracy"[115].

wPracownicy samorządowi, z którymi nawiązuje się stosunek pracy w sposób jak w ust. 1 art. 4 u.p.s., zajmują stanowiska urzędnicze z podziałem na kierownicze stanowiska urzędnicze, doradców i asystentów, pracowników pomocniczych i obsługi. Wyszczególnienie stanowisk zostało zawarte w załącznikach do aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.s. (rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - Dz.U. z 2014 r. poz. 1786). Niejednolity charakter kryteriów, jak słusznie zauważa A. Szewc, powoduje istotne komplikacje, jeżeli chodzi o klasyfikację wielu stanowisk[116]. Dochodzi do powyższych również zarzut, że wyliczenie to ma charakter niepełny i nie obejmuje innych istniejących grup stanowisk, objętych przez pracowników samorządowych[117]. W odniesieniu do stanowisk asystentów i doradców, ze względu choćby na określenie tych stanowisk, ale również na występującą praktykę podnosi się ich polityczny charakter, a co za tym idzie - postulat usunięcia tak wymienionych stanowisk z komentowanej ustawy.

wIstotną nowością w stosunku do brzmienia u.p.s. sprzed nowelizacji jest obowiązek obsadzenia stanowiska sekretarza, odpowiednio: gminy, powiatu i województwa. Obecnie nie ulega wątpliwości, że utworzenie stanowiska sekretarza i obsadzenie go jest obowiązkowe[118]. To, co może wydawać się w dalszym ciągu kontrowersyjne, to możliwość łączenia stanowiska sekretarza z inną funkcją w jednostce samorządu terytorialnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza taką możliwość, choć jak słusznie wskazuje A. Szewc, niejasna pozostaje odpowiedź na pytanie, czy łączenie takie może zostać dokonane w ramach jednego czy dwóch stosunków pracy[119].

w Dookreślone zostały również wymogi kwalifikacyjne, jakie winien spełniać kandydat na stanowisko sekretarza. Treść tych wymogów wydaje się jasna, choć doktryna ocenia je jako nazbyt selektywne. Warto również zwrócić uwagę na określenie "innych jednostkach sektora finansów publicznych" w odniesieniu do stażu, jakim winien legitymować się kandydat.

w Użycie słowa "inne" oznacza, że chodzi tutaj o sytuację, w której piastowanie funkcji kierowniczej odbywało się w jednostce organizacyjnej niebędącej pracodawcą samorządowym, np. w ZUS, KRUS, NFZ, uczelni publicznej[120]. Nie ma przy tym znaczenia, mogący przecież wystąpić, krótszy niż dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym u pracodawcy samorządowego. U.p.s. nie przewiduje doliczenia go ("dopisania") do stażu pracy kierowniczej u innego pracodawcy[121].

wRównież w orzecznictwie wyrażono pogląd, że nie jest możliwe przekazanie pełnomocnikowi kompetencji wójta związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi i organizowaniem pracy urzędu, te bowiem mogą należeć do kompetencji sekretarza, co niejako wynika z zakresu obowiązków na tym stanowisku[122]. "Sprawowanie nadzoru nad pracownikami urzędu, a do tego w istocie sprowadzają się kompetencje pełnomocnika powołanego na podstawie zaskarżonego zarządzenia, należy do sfery zadań burmistrza jako kierownika urzędu. Tego rodzaju uprawnienia mogą być przeniesione jedynie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)"[123].

w W treści wywiedzionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wojewoda dolnośląski stwierdził, że art. 5 u.p.s. przesądza, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (art. 5 ust. 4). Szczególna pozycja sekretarza gminy jako pracownika urzędu wynika również z tego, że utworzenie tego stanowiska jest obowiązkowe i osoba kandydująca na to stanowisko spełniać musi określone w ustawie warunki. Art. 5 ust. 4 u.p.s. stanowi zatem uzupełnienie katalogu kompetencji kierownika urzędu oraz w pełni koresponduje z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w którym analogicznie wskazano, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu m.in. sekretarzowi gminy. Art. 33 ust. 4 zawierający wyraźne wskazanie zastępcy wójta oraz sekretarza jako pracowników samorządowych mogących prowadzić określone sprawy gminy w imieniu wójta ma charakter zamknięty. Skutkiem powyższego ograniczenia jest brak podstawy prawnej do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta pracownikowi zatrudnionemu na innym stanowisku. Na potwierdzenie tego wywodu ten sam wojewoda wskazał na tezę z innego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego[124].

w W tym tonie wypowiedziała się również doktryna. "Osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, są wyłącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz[125]. Także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym[126].

wRównie istotnym jak inne wymogi kwalifikacyjne jest wymóg apolityczności. Został on wyrażony explicite w ust. 5, zabraniającym sekretarzowi tworzenia partii politycznych oraz przystępowania do nich. Jest on jednym ze środków, które mają służyć realizacji zapowiedzianej w art. 1 komentowanej u.p.s. bezstronności wykonywania zadań przez pracowników samorządowych[127].

wW jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 5 ust. 5 u.p.s. nie nakazuje sekretarzowi jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego całkowitej "apolityczności", w rozumieniu wyzbycia się wszelkich poglądów i sympatii politycznych oraz ich ewentualnego wyrażania na zewnątrz. Zakazuje wyłącznie "tworzenia partii politycznych" i "przynależności do nich". Po wtóre, wszelkie ograniczenia praw obywatelskich, których przejawem jest także art. 5 ust. 5 u.p.s., muszą być interpretowane ściśle. Fakt przynależności osoby piastującej stanowisko sekretarza do określonego klubu nie prowadzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 5 ust. 5 u.p.s.[128]. "Dobitnego podkreślenia wymaga w związku z tym, iż niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia norm ograniczających swobody obywatelskie, dokonywana zwłaszcza poprzez umiejętne wprowadzania do języka prawniczego pojęć obcych językowi ustawy (językowi prawnemu)[129].

wPrzepis określa wymogi zatrudnienia w samorządzie terytorialnym. Są to wymogi stawiane zarówno kandydatowi na pracownika samorządowego, jak i osobie, która taki status już uzyskała (jest pracownikiem samorządowym). Zatem warunki określone w art. 6 u.p.s.:

1) w odniesieniu do kandydata na pracownika samorządowego oznaczają, że nie może on być zatrudniony, jeżeli tych warunków nie spełnia (choć samo ich spełnianie nie gwarantuje zatrudnienia);

2) w odniesieniu do pracownika samorządowego oznaczają, że utrata jakiegokolwiek z tych przymiotów prowadzi, co do zasady, do ustania stosunku pracy.

W tej ostatniej kwestii, na gruncie analogicznych przepisów ustawy o służbie cywilnej, wypowiedział się Sąd Najwyższy, który stwierdził, że utrata przez pracownika służby cywilnej (w tym przypadku pracownika samorządowego) przymiotów zamieszczonych w rygorach selekcyjnych (za takie można uznać te wymienione w art. 6 u.p.s.), tym samym utrata podstawy prawnej dla uzyskania pierwotnie statusu członka korpusu służby cywilnej (w tym przypadku statusu pracownika samorządowego), uzasadnia rozwiązanie z nim stosunku pracy[130].

Elementem wspólnym wszystkich wymienionych w art. 6 u.p.s. wymogów, z punktu widzenia ich znaczenia prawnego dla uzyskania albo utrzymania statusu pracownika samorządowego, jest ich bezwzględnie wiążący charakter. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było jasne określenie, z kim stosunek pracy może być nawiązany, z kim nie może być nawiązany i wreszcie z kim powinien być rozwiązany[131].

wWprowadzenie w ustawie specyficznych wymagań koniecznych do spełnienia przez osoby ubiegające się o zatrudnienie w charakterze pracownika samorządowego, jak i osoby już zatrudnione w tym charakterze, w żaden sposób nie godzi w konstytucyjną zasadę dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach przez obywateli polskich, korzystających z pełni praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP) ani tego dostępu nie ogranicza.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, "(...) przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Nie wyraża jednakże gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty"[132]. W innym wyroku Trybunał Konstytucyjny niejako powtórzył swoje wcześniejsze zdanie zaznaczając, że "określenie w przepisach ustaw, dodatkowych wymagań stawianych kandydatom do określonych stanowisk w służbie publicznej oraz uzależnienie uzyskania odpowiednich stanowisk w tej służbie od spełnienia tak określonych przesłanek, nie jest zatem równoznaczne z niezgodnym z art. 60 Konstytucji RP ograniczeniem dostępu do służby publicznej. Sprzeczność taka zachodziłaby bowiem wówczas tylko, gdyby wprowadzone w tej mierze w odpowiednich ustawach dodatkowe przesłanki nie były jednakowe dla wszystkich kandydatów, tj. nie przestrzegałyby zasady równości szans wszystkich kandydatów, bądź też - z jakiejkolwiek przyczyny - zakładałyby dyskryminację określonych kandydatów"[133].

W oparciu o powyższe można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że wymienione w art. 6 u.p.s. przymioty mają zapewnić wysoką jakość kadry urzędniczej (wyeliminować wszelką przypadkowość w tym zakresie), tym samym wysoką jakość wykonywanej przez tę kadrę pracy[134].

wZapewnienie odpowiednich standardów kadrowych niejako wpisuje się w powszechnie uznawaną w literaturze zachodnioeuropejskiej koncepcję tzw. efektywnej administracji. Ma ona bezpośredni związek z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która formułuje m.in. prawo do dobrej administracji oraz Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji, który zawiera m.in. standardy właściwego postępowania pracowników administracji. Oba dokumenty mogą być podstawą do żądania określonych uprawnień i zachowań pracowników administracji. Jest to prawo podmiotowe jednostki. Każdy obywatel może żądać, aby jego sprawy były rozpatrywane przez pracowników administracji bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie[135]. Temu także mają służyć warunki z art. 6 u.p.s.

wArtykuł różnicuje pracowników samorządowych ze względu na podstawę nawiązania stosunku pracy. Oznacza to, że wymogi w nim określone, co do zasady, są różne w zależności od kategorii pracowników. Jest jednak pewna grupa wymagań, które odnoszą się do wszystkich osób objętych dyspozycją u.p.s. Chodzi tutaj o warunek posiadania:

1) obywatelstwa polskiego;

2) pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystania z pełni praw publicznych;

3) kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na określonym stanowisku.

wZgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.s., pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim. Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak wyjątek, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i 3 u.p.s., dopuszczający przy zachowaniu określonych w nim warunków, możliwość uzyskania statusu pracownika samorządowego przez cudzoziemców (obywateli Unii Europejskiej oraz obywateli innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej)[136].

Samo posiadanie obywatelstwa polskiego to powszechny w polskim prawodawstwie wymóg dostępu do zatrudnienia w różnych obszarach administracji publicznej (nie tylko w samorządzie terytorialnym). Jak się wydaje, jest to wyraz przekonania, że wykonywanie pracy w szeroko rozumianej administracji publicznej wymaga szczególnej lojalności wobec państwa, którą wykazują jedynie obywatele polscy. W doktrynie nie brak również głosów przeciwnych, zgodnie z którymi wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przez pracowników samorządowych nie ma żadnego uzasadnienia. Zdaniem tej samej doktryny wynika to ze specyfiki samorządu terytorialnego, w którym "(...) bardziej od obywatelstwa istotne są więzi z określoną społecznością lokalną oraz gwarancje profesjonalizmu w administrowaniu"[137].

W przypadku posiadania przez kandydata na pracownika samorządowego podwójnego obywatelstwa należy się odwołać do ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161, ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa ma wobec Rzeczypospolitej Polskiej takie same prawa i obowiązki jak osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie. Z przepisu tego jasno wynika, że osoba posiadająca podwójne obywatelstwo, w tym obywatelstwo polskie, jest przez prawo polskie traktowana jakby miała wyłącznie obywatelstwo polskie. To z kolei oznacza, że posiadanie przez obywatela polskiego także obywatelstwa innego państwa nie stanowi przeszkody formalnej dla bycia pracownikiem samorządowym[138].

W kwestii utraty tego przymiotu przez pracownika samorządowego (zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP jest to możliwe wyłącznie przez zrzeczenie się obywatelstwa polskiego) należy wyrazić przekonanie, że ewentualne ustanie stosunku pracy dotyczy takiego pracownika, który po utracie obywatelstwa polskiego nie spełnia żadnego z warunków, które w oparciu o wspomniane w pkt 4 przepisy (art. 11 ust. 2 i 3 u.p.s.) pozwalają cudzoziemcowi uzyskać status pracownika samorządowego[139].

wPosiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych to kolejny warunek, o którym mowa w komentowanym przepisie.

Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 kodeksu cywilnego). Jednakże może ona zostać wyłączona lub ograniczona wskutek pełnego lub częściowego ubezwłasnowolnienia (art. 12 i 15 kodeksu cywilnego). Pozbawienie możliwości zatrudniania w samorządzie terytorialnym osób, które zostały częściowo ubezwłasnowolnione, stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 22 par. 3 kodeksu pracy[140].

Z kolei korzystanie z pełni praw publicznych nie ma legalnej definicji. Jest to instytucja znana z prawa karnego, a konkretnie środek karny, o którym mowa w art. 39 pkt 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553, ze zm.). Orzeczenie tego środka skutkuje w myśl art. 40 par. 1 kodeksu karnego utratą czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej, organu samorządu zawodowego lub gospodarczego, utratę prawa do udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego lub zawodowego, jak również utratę posiadanego stopnia wojskowego i powrót do stopnia szeregowego. Pozbawienie praw publicznych obejmuje ponadto utratę orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania w okresie trwania pozbawienia praw.

Z punktu widzenia zastosowania warunku korzystania z pełni praw publicznych jako eliminującego z możliwości zatrudnienia w samorządzie terytorialnym osoby wobec której sąd prawomocnie orzekł ten środek, na uwagę zasługuje przesłanka jego orzekania, a mianowicie: motywacja zasługująca na szczególne potępienie. Otóż, jak stwierdził m.in. Sąd Apelacyjny w Krakowie, chodzi o motywy jaskrawo naganne, wywołujące oburzenie, potępienie czy gniew[141]. Można z tego wywieść, że warunek korzystania z pełni praw publicznych odnosi się nie tyle do oceny etycznej samego zachowania sprawcy, ile do oceny etycznej motywów, którymi się kierował. Ten sam warunek nie odnosi się jedynie do zachowań pracownika samorządowego związanych z wykonywaniem pracy w samorządzie terytorialnym. Jak się wydaje, ma on być wyrazem dbałości ustawodawcy o wysoki poziom etyczny osób będących pracownikami samorządowymi.

W tym miejscu należy jeszcze wspomnieć, że pracodawca ma prawo uzyskania informacji o prawomocnym orzeczeniu środka karnego pozbawienia pełni praw publicznych. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. z 2012 r. poz. 654 ze zm.) pracodawcy przysługuje prawo uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w rejestrze, w zakresie niezbędnym do zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. O taką informację pracodawca może wystąpić zarówno przed nawiązaniem stosunku pracy, jak i w trakcie jego trwania, gdy uzyska uprawdopodobnioną informację o orzeczeniu środka karnego pozbawienia praw publicznych danego pracownika samorządowego. W razie pozbawienia praw publicznych sąd zawiadamia właściwy dla miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu skazanego odpowiedni organ administracji publicznej, Kancelarię Prezydenta RP (jeżeli skazany ma order, odznaczenie lub tytuł honorowy), organy i instytucje, w których skazany pełnił ostatnio funkcje objęte utratą, organ właściwy w sprawach powszechnego obowiązku obrony, w którego ewidencji skazany figuruje (art. 179 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. nr 90, poz. 557 ze zm.).

wOstatnim ogólnym wymogiem odnoszącym się do osób starających się o pracę w samorządzie terytorialnym lub w nim zatrudnionych jest posiadanie kwalifikacji zawodowych, wymaganych do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Jest to jedyny spośród wymienionych w komentowanym artykule warunek, który odnosi się do konkretnego stanowiska pracy, a nie do generalnych przymiotów, które powinien posiadać konkretny pracownik samorządowy. W doktrynie przyjmuje się podział tych kwalifikacji na dwie grupy:

1) kwalifikacje zawodowe przypisane przez pracodawcę do danego stanowiska pracy przy zastosowaniu przepisów u.p.s., przepisów ustaw odrębnych oraz przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s.[142], ewentualnie zmodyfikowane w opisie danego stanowiska pracy;

2) wymagania uznane przez pracodawcę za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku, dotyczące wiedzy i umiejętności w znaczeniu ogólnym, ujęte w opisie danego stanowiska pracy[143].

Jednym ze sposobów weryfikacji tego warunku w stosunku do osoby, która posiada już status pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, jest ocena okresowa. Innym dopuszczalnym sposobem może być stałe (niesformalizowane) analizowanie sposobu wykonywania pracy i jej efektów (jakości), w tym pod kątem identyfikacji ewentualnych braków w zakresie wiedzy i umiejętności danej osoby.

W przedmiotowym zakresie na uwagę zasługuje jeszcze art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.s.[144], z którego wynika, że wymagania kwalifikacyjne dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę określa pracodawca w regulaminie wynagradzania (ponad te minimalne, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych).

wPozostałe wymogi, o których mowa w komentowanym artykule, można określić mianem uzupełniających. Zostały one wprowadzone w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania, umowy o pracę na stanowisku urzędniczym, doradcy lub asystenta, a także na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Są to, odpowiednio:

1) nieskazanie prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

2) posiadanie co najmniej wykształcenia średniego, nieskazanie prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, nieposzlakowana opinia;

3) nieskazanie prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, nieposzlakowana opinia, trzyletni staż pracy lub wykonywanie przez co najmniej 3 lata działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku, wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym.

wWprowadzając warunek nieskazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, ustawodawca odwołał się do instytucji skazania na gruncie prawa karnego. Jest sprawą bezsporną, co słusznie zauważa doktryna, że ustawodawca wprowadza sankcję za popełnienie czynów określonego typu z uwagi na to, że czyny takie godzą w chronione porządkiem prawnym (normy sankcjonowane) dobra. Z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę założeń aksjologicznych czyny takie, już w sensie kategorialnym, są społecznie niebezpieczne. Niewątpliwie więc racją ujęcia w ustawie karnej określonego typu zachowań jako czynów zabronionych pod groźbą kary jest rozpoznane przez ustawodawcę ich społeczne niebezpieczeństwo[145]. Zatem ustawodawcy zależało na niedopuszczeniu do tego, aby pracownikiem samorządowym była osoba, która swoim czynem sprzeniewierzyła się jakimś wartościom uznanym za społecznie istotne i pożądane.

Nie każda osoba skazana jest wyłączona z możliwości bycia pracownikiem samorządowym, ale tylko taka, wobec której zapadł wyrok prawomocny, a ona sama popełniła umyślne przestępstwo, ale ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Zgodnie z art. 9 par. 1 kodeksu karnego czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, tj. chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi.

Skoro sankcjonowane są wyłącznie przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego, można wnioskować, że nie będzie stanowiło przeszkody w uzyskaniu statusu pracownika samorządowego przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego (np. znieważenie - art. 216 kodeksu karnego). W takiej jednak sytuacji, jak słusznie podkreśla M. Tomaszewska, nie zostanie spełniona przesłanka nieposzlakowanej opinii[146].

W sytuacji gdy dana osoba była skazana za przestępstwo umyślne, ale kara uległa zatarciu, okoliczność ta nie będzie stanowiła przeszkody zatrudnienia w samorządzie terytorialnym.

Warto jeszcze zwrócić uwagę na istotną różnicę terminów "skazany" i "karany". Nie mają one jednakowego znaczenia, a często są uważane za tożsame, co z kolei skutkuje składaniem błędnych oświadczeń przez kandydatów do pracy. W żadnym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "skazany". W języku ogólnym oznacza on "osobę, na którą wydano wyrok skazujący; osobę skazaną"[147]. W języku prawniczym i w doktrynie prawa karnego powszechnie przyjmuje się, że skazany to "osoba, w stosunku do której wydano prawomocny wyrok skazujący; oskarżony staje się skazanym z chwilą uprawomocnienia się wyroku"[148]. Skazanie oznacza więc uznania za winnego zarzucanego czynu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z kodeksem karnym skazanie prawomocnym wyrokiem nie musi skutkować wymierzeniem kary (art. 61). Podkreślenia wymaga również to, że odstąpienie od wymierzenia kary następuje w związku z uznaniem danej osoby za winną zarzucanego w akcie oskarżenia czynu. W związku z powyższym dana osoba jest uważana za skazaną i informacja o tym widnieje w jej karcie karnej.

wWykształcenie określa art. 11a ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wykształcenie średnie posiada osoba, która ukończyła szkołę ponadpodstawową, z wyjątkiem szkół wymienionych w ust. 3 pkt 1, lub ukończyła szkołę ponadgimnazjalną, z wyjątkiem szkoły wymienionej w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tej ustawy. Co ważne, do uzyskania wykształcenia średniego nie jest wymagane złożenie egzaminu maturalnego[149].

wNieposzlakowana opinia to warunek powszechnie stosowany przy określaniu dostępu do zatrudnienia w różnych obszarach sektora publicznego. Dla przykładu można tutaj wskazać chociażby wielokrotnie już przywoływaną ustawę o służbie cywilnej, ale także ustawę z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz.U. z 2011 r. nr 109, poz. 639 ze zm.), która wprowadza warunek nieposzlakowanej opinii dla urzędnika, tj. osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i osoby przyjmowanej na staż urzędniczy, a także ustawę z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 1150 ze zm.), która z kolei stanowi, że radcą i starszym radcą może być osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy.

Pojęcie "nieposzlakowania opinia" w żaden sposób nie zostało doprecyzowane w u.p.s. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem "nieposzlakowany" oznacza takiego, któremu nic nie można zarzucić pod względem moralnym[150], albo takiego, któremu nic nie można zarzucić, nienagannego, nieskazitelnego[151]. Także inne słowniki podają podobne rozumienie tego słowa, kładąc szczególny nacisk na aspekt etyczny[152].

Sąd Najwyższy, wypowiadając się w tym zakresie, wyraził pogląd o obowiązywaniu podwyższonego, w porównaniu z powszechnym prawem pracy, kryterium oceny pracownika, właśnie przez pryzmat nieposzlakowanej opinii[153]. Rzeczywiście, kodeks pracy kwestię okoliczności uprawniających pracodawcę do zakończenia stosunku pracy poddaje ogólnej regulacji, nakazującej wskazanie przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie albo rozwiązanie umowy o pracę. Na tle powyższego wyroku można uznać, że przyczyną taką jest zachowanie pracownika niezgodne z normami etycznymi[154]. Użyte przez Sąd Najwyższy określenie "podwyższone kryterium oceny" oznacza, że pracowników samorządowych obowiązują wyższe niż innych pracowników standardy etyczne. O ile Sąd Najwyższy kładzie w tym zakresie nacisk na cechy danej osoby, o tyle autorzy słowników na powszechną akceptację, z punktu widzenia etycznego, zachowań danej osoby. Co jest bardziej właściwe? W tej i podobnych sytuacjach zawsze najlepsze wydaje się generalne podejście, a takim są zachowania powszechnie akceptowane, uczciwe i przyzwoite właśnie w powszechnym odczuciu.

Walor posiadania nieposzlakowanej opinii wykracza poza ściśle rozumiane zachowanie związane ze stosunkiem pracy. Świadczy o tym chociażby art. 24 ust. 2 pkt 6 u.p.s.[155], który wyraźnie stanowi o obowiązku pracownika samorządowego zachowywania się z godnością w miejscu pracy i poza nim. Między komentowanym i wspomnianym powyżej przepisem zachodzi związek logiczny. Otóż ten, kto godnie zachowuje się w pracy i poza nią, pozostaje w zgodzie z powszechnymi normami etycznymi, tym samym cieszy się nieposzlakowaną opinią[156]. Sąd Najwyższy twierdzi, że w życiu prywatnym termin ten oznacza "(...) możność przypisania osobie takich cech, jak między innymi uczciwość, rzetelność, odpowiedzialność za czyny i słowa, otwartość w stosunku do innych ludzi, skromność i umiarkowanie w życiu codziennym, umiejętność godnego zachowania się w różnych sytuacjach, spolegliwość, uczciwość w życiu prywatnym i rodzinnym"[157].

Przedmiotowy warunek, podobnie jak inne, uprawnia pracodawcę do dokonywania oceny zarówno pracownika samorządowego, jak i kandydata do uzyskania tego statusu. W przeciwieństwie jednak do innych warunków ma on charakter wybitnie ocenny. Stąd trudność związana z weryfikacją tego kryterium. Dlatego powinna ona być dokonywana nie tylko przez samego pracodawcę, ale przez co najmniej kilku przedstawicieli reprezentujących różne środowiska, tak aby ocena wypadkowa była możliwie najbardziej obiektywna. Najlepiej oprzeć się na relacjach tych, którzy mieli kontakt zawodowy z daną osobą. Sytuacja komplikuje się, gdy chodzi o zachowania tej osoby poza środowiskiem pracy. W takim przypadku pracodawca musi zachować szczególną ostrożność, aby nie naruszyć sfery prywatności.

Przy omawianym warunku powstaje jeszcze jedno pytanie. Czy skazanie pracownika samorządowego albo kandydata na takiego pracownika za przestępstwo inne niż umyślne i inne niż ścigane z oskarżenia publicznego można uznać za utratę nieposzlakowanej opinii? Odpowiedź nie jest prosta. Z jednej strony, tej sformalizowanej, ustawodawca nie wprowadził zakazu świadczenia pracy w samorządzie terytorialnym przez osoby skazane za przestępstwo nieumyślne i ścigane z oskarżenia prywatnego. Z drugiej jednak powszechny jest pogląd, że skazanie za takie przestępstwo kłóci się ze standardami etycznymi. Z całą pewnością, mając na uwadze sam art. 6 u.p.s., skazanie, nawet prawomocne, za przestępstwo nieumyślne i ścigane z oskarżenia prywatnego nie może być automatycznie uznane za utratę nieposzlakowanej opinii. Poza tym w stosunkach międzyludzkich taką opinię zawsze można odzyskać[158]. Innego zdania jest H. Szewczyk, która twierdzi, że w nieposzlakowanej opinii mieści się skazanie za przestępstwo nieumyślne, a nawet wykroczenie. Udowadniając to, podnosi, że "idea demokratycznego państwa prawnego powinna opierać się na wykluczeniu z kręgu służby publicznej niektórych osób, które nie tylko ze względu na popełnienie przestępstwa nieumyślnego lub wykroczenia, ale również ze względu na pewne negatywne cechy charakteru, takie jak nadmierna skłonność do hazardu, seksoholizm, nadużywanie alkoholu, narkotyków bądź innych używek, hulaszczy tryb życia, nie dają rękojmi właściwego wykonywania powierzonych im zadań"[159]. Rozbieżność zdań w omawianym zakresie tylko potwierdza nieostrość i niejednoznaczność pojęcia "nieposzlakowana opinia". Z H. Szewczyk można się zgodzić natomiast w tym, że najlepiej znaczenie tego pojęcia ustalać indywidualnie, w oparciu o zaistniały w danej sprawie stan faktyczny. Powinny to robić organy stosujące prawo, a zwłaszcza sądy[160]. Tego samego zdania jest Sąd Najwyższy, który w jednym ze swoich wyroków stwierdził, że "posiadanie nieposzlakowanej opinii (cieszenie się nią) to cecha wynikająca z regulacji prawnej zawierającej typowy zwrot niedookreślony. Sąd powinien podjąć próbę wypełnienia go konkretną treścią, choćby intuicyjnie, a w każdym razie uwzględniając normy etyczne (zasady współżycia społecznego) oraz doświadczenie życiowe"[161].

wZ kolei wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia określa art. 2 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Otóż pkt 7 i 8 stanowią odpowiednio, że studia pierwszego stopnia to forma kształcenia, na którą są przyjmowani kandydaci posiadający świadectwo dojrzałości, kończąca się uzyskaniem kwalifikacji pierwszego stopnia, natomiast studia drugiego stopnia to forma kształcenia, na którą są przyjmowani kandydaci posiadający co najmniej kwalifikacje pierwszego stopnia, kończąca się uzyskaniem kwalifikacji drugiego stopnia.

wPrzepis został dodany do u.p.s. w wyniku jej nowelizacji (ustawa z 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2013 r. poz. 645). Jak napisano w uzasadnieniu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa (w toku prac legislacyjnych tytuł ustawy został zmieniony) obowiązujące dotychczas regulacje umożliwiały obchodzenie przepisów zakazujących zatrudniania jako pracowników samorządowych na stanowiskach urzędniczych osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ponadto brak było obowiązku podjęcia określonych czynności z zakresu prawa pracy zmierzających do rozwiązania stosunku pracy, gdy do takiego skazania doszło w okresie zatrudnienia[162].

W świetle przywołanego już w pkt 1 komentarza do art. 6 u.p.s. i jednoznacznego orzecznictwa Sądu Najwyższego na gruncie ustawy o służbie cywilnej, odnośnie utraty przymiotów zamieszczonych w rygorach selekcyjnych, nie powinno być wątpliwości co do skutków utraty analogicznych przymiotów, znajdujących się w u.p.s. Chociażby tylko z tego powodu można kwestionować potrzebę przedmiotowej nowelizacji. Również sama redakcja przepisu nie wydaje się do końca właściwa. W tej kwestii należy zgodzić się z M. Tomaszewską, która zarzuca mu nadmierną kazuistykę. Jej zdaniem wystarczyło odnieść zaproponowane rozwiązanie do grup pracowniczych i podstaw nawiązania stosunku pracy zamiast rozpisywać w tym przepisie poszczególne stanowiska[163]. Faktycznie, taki kształt art. 6a u.p.s. sprawia, że jest on nadmiernie rozbudowany, przez co mało czytelny.

wPrzepis ten nakłada na pracodawcę (urząd jednostki samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu terytorialnego) albo podmiot wykonujący w jego imieniu czynności z zakresu prawa pracy obowiązek - odpowiednio: odwołania albo rozwiązania umowy o pracę z osobami zajmującymi stanowiska w nim wymienione w przypadku ich skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Co istotne, sankcja ta nie dotyczy pracowników samorządowych wybranych w wyborach bezpośrednich, tj. wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Stąd kolejna wątpliwość. Skoro konsekwencją prawomocnego skazania jest wypowiedzenie w przypadku umów o pracę i odwołanie w przypadku powołania, to dlaczego nie przewiduje się skrócenia mandatu w przypadku wyboru?

wRozwiązanie umownego stosunku pracy, zgodnie z wolą ustawodawcy, może nastąpić tylko za wypowiedzeniem. Z tego punktu widzenia jest to niewątpliwie regulacja korzystniejsza od tej zawartej w kodeksie pracy, który dopuszcza rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie m.in. popełnienia przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwa, uniemożliwiającego dalsze zatrudnianie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem (art. 52 par. 1 pkt 2).

wDo tego, żeby można było zastosować art. 6a u.p.s. konieczne jest, aby:

1) pracownik samorządowy popełnił przestępstwo;

2) przestępstwo to było popełnione z winy umyślnej;

3) przestępstwo to było ścigane z oskarżenia publicznego;

4) skazanie za to przestępstwo nastąpiło prawomocnym wyrokiem.

Natomiast do tego, żeby zastosować art. 52 par. 1 pkt 2 kodeksu pracy, konieczne jest, aby:

1) pracownik popełnił przestępstwo;

2) przestępstwo to uniemożliwiało dalsze zatrudnianie go na zajmowanym stanowisku;

3) przestępstwo to było oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem.

Zatem u.p.s., inaczej niż kodeks pracy, nie wymaga wykazania związku popełnionego przestępstwa z zajmowanym stanowiskiem. Z kolei kodeks pracy inaczej niż u.p.s. nie wymaga, aby przestępstwo było umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a także aby w sprawie zapadł prawomocny wyrok. Czy wobec, mimo wszystko, różnych zakresów normowania można z całą pewnością powiedzieć, że prawomocne skazanie pracownika samorządowego nie może skutkować rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, w trybie przepisów kodeksu pracy? Takiego zdania są niektórzy przedstawiciele doktryny[164]. Nie ma wątpliwości, że u.p.s. jest lex specialis w stosunku do kodeksu pracy, który w tym przypadku jest lex generali. I chociaż lex specialis derogat legi generali, to w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z przepisami, które właśnie przez różny zakres normowania wzajemnie się nie wykluczają. Jednak istota pragmatyk urzędniczych polega na tym, że regulują one niektóre zagadnienia w sposób odmienny niż powszechne prawo pracy, a odwołują się do niego wyłącznie w kwestiach w nich pominiętych (art. 43 ust. 1 u.p.s.)[165]. Taka sytuacja akurat w tym przypadku nie ma miejsca. Wobec powyższego, tam gdzie mamy do czynienia z normami regulującymi tę samą materię w różny sposób w kodeksie pracy i pragmatyce urzędniczej, argumentem przeważającym powinien być cel utworzenia tej ostatniej (pragmatyki urzędniczej). Gdyby zamiarem ustawodawcy było uregulowanie danej kwestii w sposób tożsamy z przepisami ogólnego prawa pracy, wówczas nie tworzyłby innych przepisów w pragmatyce urzędniczej. Zamienne, w zależności od okoliczności i potrzeb, stosowanie przepisów kodeksu pracy i pragmatyk urzędniczych stawia pod znakiem zapytania sens istnienia tych ostatnich w ogóle.

wW przypadku odwołania pojawiają się te same wątpliwości co w pkt 4. Jest to spowodowane tym, że kodeks pracy rozróżnia dwa sposoby rozwiązania stosunku pracy, którego podstawą jest powołanie. Jednym z nich jest odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia[166].

wGdy organ wybierający skraca kadencję osobie wybranej na stanowisko w oparciu o komentowany artykuł, stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z mocy prawa wraz z ustaniem mandatu[167]. Chodzi tutaj m.in. o starostę.

wArtykuł 6a u.p.s. wyznacza jednocześnie termin na rozwiązanie stosunku pracy. Wątpliwości może budzić zawarte w nim sformułowanie "najpóźniej po upływie miesiąca". Wydaje się jednak, że ustawodawcy chodziło o rozwiązanie stosunku pracy "w ciągu miesiąca", licząc od dnia uzyskania informacji o fakcie prawomocnego skazania.

W przeciwieństwie do terminu zawartego w art. 52 par. 2 kodeksu pracy ten z art. 6a u.p.s. nie jest terminem zawitym. Oznacza to, że nawet po jego upływie zachowana jest podstawa do rozwiązania stosunku pracy. Do takiego wniosku, zdaniem A. Rycaka, prowadzi analiza treści ustaw znowelizowanych razem z u.p.s., tj. art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 86a ustawy o samorządzie województwa. Jego zdaniem "z przepisów tych wynika, że o ile uprawniony organ lub podmiot nie złoży oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pomimo uzyskania informacji o fakcie prawomocnego skazania, wojewoda wzywa go do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Takie zarządzenie wojewody jest równoznaczne z oświadczeniem organu lub podmiotu wymienionego w art. 6a o odwołaniu stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania lub wypowiedzeniu umownego stosunku pracy. Skoro zatem upływ terminu określonego w art. 6a nie tylko nie pozbawia podmiotu działającego w imieniu pracodawcy prawa do podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania stosunku pracy, ale zobowiązuje inny organ do wyegzekwowania podjęcia tej czynności, nie jest możliwe uznanie przedmiotowego terminu za termin zawity prawa materialnego"[168].

Przypisy

[1] A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, "Prawo urzędnicze", Warszawa 2011, s. 19.

[2] Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752.

[3] Ibidem.

[4] H. Szewczyk, "Propozycja samorządowej służby cywilnej", [w:] "Stosunki pracy pracowników samorządowych" (pod red. M. Steca), Warszawa 2008, s. 141 i nast.

[5] Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752.

[6] Ibidem.

[7] Przepis art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej".

[8] H. Szewczyk, "Propozycja samorządowej...", s. 143-144.

[9] Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752.

[10] Ibidem.

[11] Przepis art. 1 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że "w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju.

[12] A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, op. cit., s. 26.

[13] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 1998 r., sygn. akt K 42/97.

[14] J. Stelina, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEX.

[15] A. Rzetecka-Gil, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2009, s. 11.

[16] Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat zasad służby cywilnej wyartykułowanych w art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdecydowaną większość uwag w tym zakresie można jednak odnieść także do zasad samorządu terytorialnego.

[17] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. Patrz także: M. Graczyk (red.), "Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem", Warszawa 2014, s. 12.

[18] Więcej na temat art. 11 i nast. u.p.s. w dalszej części komentarza.

[19] Więcej na temat art. 27 i nast. u.p.s. w dalszej części komentarza.

[20] Więcej na temat art. 20 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[21] Więcej na temat art. 29 u.p.s. w dalszej części komentarza. Por. A. Sarota, "Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej", "Kwartalnik Prawa Publicznego", Warszawa 2007, nr 3, str. 190.

[22] M. Graczyk (red.), op. cit., s. 13.

[23] K.W. Baran, [w:] K.W. Baran, B.M. Ćwiertniak, A. Dubowik, T. Duraj, Z. Góral, D. Książek, W. Perdeus, Ł. Pisarczyk, S. Płażek, J. Stelina, M. Tomaszewska, E. Ura, K. Walczak, M. Wujczyk, "Prawo urzędnicze. Komentarz", Warszawa 2014, s. 489-490.

[24] M. Graczyk (pod red.), op. cit., s. 13.

[25] K.W. Baran, op. cit., s. 490.

[26] M. Graczyk (pod red.), op. cit., s. 13.

[27] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02.

[28] Więcej na temat art. 26, 30, 31 i 32 u.p.s w dalszej części komentarza.

[29] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 12.

[30] K.W. Baran, op. cit., s. 491.

[31] Więcej na temat art. 43 ust. 1 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[32] K.W. Baran, op. cit., s. 490.

[33] Więcej na temat art. 4 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[34] W. Drobny [w:] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2010, s. 26.

[35] Więcej na temat art. 3 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[36] Z. Góral, "Prawo pracy w samorządzie terytorialnym", Warszawa 1999, s. 38.

[37] A. Szewc, T. Szewc, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2011, s. 63

[38] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 14-15.

[39] M. Wujczyk [w:] K.W. Baran, B.M. Ćwiertniak, A. Dubowik, T. Duraj, Z. Góral, D. Książek, W. Perdeus, Ł. Pisarczyk, S. Płażek, J. Stelina, M. Tomaszewska, E. Ura, K. Walczak, M. Wujczyk, "Prawo urzędnicze. Komentarz", Warszawa 2014, s. 492.

[40] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 17.

[41] J. Stelina [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2013, s. 25.

[42] Ibidem. Patrz także: M. Wujczyk, op. cit., s. 493.

[43] Ibidem, s. 494.

[44] Z. Góral, op. cit., s. 42.

[45] H. Szewczyk, "Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym", Warszawa 2012, s. 71. Por. W. Drobny, op. cit., s. 35.

[46] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 21-22. Patrz także: M. Wujczyk, op. cit., s. 496.

[47] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[48] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 25.

[49] B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, "Pracownicy samorządowi", Gdańsk 1991, s. 20.

[50] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[51] Określenie jednostka samorządowa zastępuje dotychczas funkcjonujące w treści ustawy określenie pracodawca samorządowy.

[52] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[53] Ibidem.

[54] H. Szewczyk, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt II PZP 3/04 GSP, Przegląd Orzecznictwa 2005, nr 4, s. 25.

[55] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 23.

[56] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[57] Ibidem.

[58] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 25.

[59] K. Kawecki [w:] S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak-Kowalska, R. Skwarło, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał", Warszawa 2009, s. 18.

[60] H. Szewczyk, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt II PZP 3/04 GSP, Przegląd Orzecznictwa 2005, nr 4, s. 25.

[61] Patrz w szczególności orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 537/10. Przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle (...). Z uwagi na wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej ograniczenia ustawowe zakresu zadań, powiat może przystępować jedynie do takich spółek, których przedmiot działania mieści się w ustawowym zakresie zadań powiatu. Nietrafne jest zatem stanowisko, że wystarczy, gdy zadania powiatu są zbieżne z przedmiotem działalności spółki. Podjęta uchwała w sprawie przystąpienia powiatu do spółki, której przedmiot działania wykracza poza ustawowy zakres zadań powiatu, narusza istotnie powołane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o gospodarce komunalnej; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 300/08. Uchwała rady powiatu realizująca wyłączną właściwość tego organu do tworzenia spółki z o.o. lub do przekształcenia jednostki budżetowej powiatu w taką spółkę powinna określać zakres działalności gospodarczej powoływanej spółki z uwzględnieniem kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 288/06. Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb Wspólnoty.

[62] Z. Góral, "Prawo...", s. 117.

[63] Wyrok Sądu Najwyższego z 13 marca 2014 r., sygn. akt PK 181/13.

[64] Postanowienie Sądu Najwyższego z 17 lutego 2010 r., sygn. akt III K 339/09.

[65] Uchwala Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92.

[66] Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 19 października 2010 r.

[67] Wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 84/02.

[68] Uchwała Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92.

[69] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 40.

[70] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 23/08.

[71] A. Szewc, "Jednostka organizacyjna w polskim prawie samorządu terytorialnego", RPEiS LXVII, nr 3, s. 97.

[72] Ibidem.

[73] Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752.

[74] Z. Góral, ""Prawo..."", s. 73.

[75] L. Florek, T. Zieliński, "Prawo pracy", Warszawa 2009, s. 43.

[76] A. Giedrewicz-Niewińska, op. cit., s. 117.

[77] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[78] Wyrok Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 1997 r., sygn. akt I PKN 113/97.

[79] Wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2005 r., sygn. akt II PK 351/04.

[80] Z. Góral, "Prawo...", s. 73.

[81] Ibidem.

[82] Ibidem.

[83] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[84] U. Jackowiak, "Kodeks pracy z komentarzem", Gdynia 2004, notka do art. 73.

[85] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[86] A.M. Świątkowski, "Komentarz do kodeksu pracy", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[87] B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, op. cit., s. 21.

[88] A. Giedrewicz-Niewińska, op. cit., s. 117.

[89] Ibidem.

[90] Ibidem.

[91] Ibidem, s. 111. Patrz także: K. Kowalski, "Pracownik samorządowy, to znaczy kto?" "Wspólnota" 1990, nr 4, s. 11; E. Ura, "Pojęcie »urzędnik państwowy« i »pracownik samorządowy«, "Studia Iuridica" 1996, nr 32, s. 244; H. Szewczyk, "Zakres pojęcia »pracownik samorządowy«" po wejściu w życie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr 12, s. 19, H. Cichocka, "Status prawny pracownika samorządowego", Warszawa 1993, s. 12 i 13; W. Koczur, H. Szewczyk, "Status prawny pracowników samorządowych", "Polityka Społeczna" 1991, nr 5 i 6, s. 12; B. Kudrycka, "Etyczne obowiązki radnych i urzędników w przeciwdziałaniu korupcji", "Samorząd Terytorialny" 2000, nr 4, s. 11.

[92] A. Giedrewicz-Niewińska, op. cit., s. 117.

[93] Ibidem, s. 118 i nast.

[94] A. Rzetecka-Gil, Komentarz, op. cit., s. 32.

[95] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[96] Ibidem.

[97] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1678/10.

[98] Ibidem.

[99] K. Bandarzewski [w:] P. Chmielnicki, "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2010, s. 671.

[100] T. Kuczyński, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 1997 r., sygn. akt I PKN 113/97, OSP 1998, nr 6, poz. 112.

[101] L. Florek, T. Zieliński, op. cit., s. 60.

[102] Ibidem.

[103] Ibidem.

[104] M. Szreniawska, "Forma prawna powołania do pełnienia funkcji", "Administracja" 2009, nr 4, s. 32.

[105] L. Florek, T. Zieliński, op. cit., s. 60.

[106] E. Ura, "Status prawny pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Studium teoretyczno-prawne", Lublin 1995, s. 118. Cyt. za A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[107] M. Szreniawska, op. cit., s. 289 i nast. oraz A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[108] Ibidem.

[109] Ibidem.

[110] Szerzej na temat samego zjawiska oraz zatrudniania osób innych aniżeli wymienionych w przedmiotowym przepisie [w:] P. Kłosiewicz, "Instytucja powołania, a powołanie pozorne", "Państwo i Prawo" 1996, nr 6, s. 924; Ł. Pisarczyk, [w:] R. Celeda, E. Chmielak-Łubińska, G. Goździewicz, L. Florek, A. Kijowski, Ł. Pisarczyk, J. Skoczyński, B. Wagner, T. Zieliński, "Komentarz do kodeksu pracy", System Informacji Prawnej LEX.

[111] L. Florek, T. Zieliński, op. cit., s. 60.

[112] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[113] Ibidem.

[114] Patrz: E. Ura, "Status...", s. 116 i nast.

[115] Wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2005 r., sygn. akt II PK 351/04.

[116] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[117] W. Drobny, op. cit., s. 31.

[118] K. Kawecki, op. cit., s. 21.

[119] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Po 1479/90.

[120] Ibidem.

[121] Ibidem.

[122] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1251/12.

[123] Ibidem.

[124] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 573/11. Patrz także: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1251/12.

[125] B. Dolnicki, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", System Informacji Prawnej LEX.

[126] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1835/07.

[127] A. Szewc, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEGALIS.

[128] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 września 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 294/11.

[129] Ibidem.

[130] Wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2011 r., sygn. akt I PK 192/10.

[131] M. Graczyk (pod red.), op. cit., s. 31.

[132] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98.

[133] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 18/01.

[134] D. Długosz, "Kadry w administracji publicznej", [w:] "Administracja publiczna" (pod red. J. Hausnera), Warszawa 2005, s. 236.

[135] T. Rabska, "Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską", "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 3, s. 3 i nast.; A. Jackiewicz, "Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych", Państwo i Prawo" 2003, z. 7, s. 73 i nast.; J. Świątkiewicz, "Europejski Kodeks Dobrej Administracji", Warszawa 2005, s. 7 i nast.

[136] Więcej na temat art. 11 ust. 2 i 3 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[137] Z. Góral, "Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu pracy", [w:] "Stosunki pracy pracowników samorządowych"(pod red. M. Steca), Warszawa 2008, s. 71.

[138] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 65.

[139] M. Graczyk (pod red.), op. cit., s. 33.

[140] A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 66. Przepis art. 22 par. 3 kodeksu pracy stanowi, że: "Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może bez zgody przedstawiciela ustawowego nawiązać stosunek pracy oraz dokonywać czynności prawnych, które dotyczą tego stosunku. Jednakże gdy stosunek pracy sprzeciwia się dobru tej osoby, przedstawiciel ustawowy za zezwoleniem sądu opiekuńczego może stosunek pracy rozwiązać".

[141] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt II AKa 308/01.

[142] Więcej na temat art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[143] M. Graczyk, op. cit., s. 38.

[144] Więcej na temat art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[145] M. Graczyk, op. cit., s. 36.

[146] M. Tomaszewska [w:] K.W. Baran, B.M. Ćwiertniak, A. Dubowik, T. Duraj, Z. Góral, D. Książek, W. Perdeus, Ł. Pisarczyk, S. Płażek, J. Stelina, M. Tomaszewska, E. Ura, K. Walczak, "Prawo urzędnicze. Komentarz", Warszawa 2014, s. 520.

[147] S. Dubisz (pod red.), "Uniwersalny Słownik Języka Polskiego", Warszawa 2003, tom 3, s. 1224.

[148] S. Waltoś, "Proces karny. Zarys systemu", Warszawa 2003, s. 189.

[149] M. Pilich, "Komentarz do ustawy o systemie oświaty", System Informacji Prawnej LEX.

[150] J. Bralczyk (pod red.), "Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów", Warszawa 2005.

[151] E. Sobol (pod red.), "Słownik języka polskiego", Warszawa 2003.

[152] M. Bańko (red. nacz.), "Inny słownik języka polskiego", Warszawa 2000.

[15 Wyrok Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II PK 263/11.

[154] M. Graczyk, op. cit., s. 40.

[155] Więcej na temat art. 24 ust. 2 pkt 6 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[156] M. Graczyk, op. cit., s. 41.

[157] Wyrok Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II PK 263/11.

[158] M. Graczyk, op. cit., s. 44.

[159] H. Szewczyk, "Wymóg posiadania przez pracownika samorządowego nieposzlakowanej opinii", LEX/el.2014.

[160] Ibidem.

[161] Wyrok Sądu Najwyższego z 16 października 2009 r., sygn. akt I PK 85/09.

[162] Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 498.

[163] M. Tomaszewska, op. cit., s. 522.

[164] A. Rycak [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Warszawa 2013, s. 48.

[165] Więcej na temat art. 43 ust. 1 u.p.s. w dalszej części komentarza.

[166] M. Tomaszewska, op. cit., s. 523.

[167] Ibidem, s. 524.

[168] A. Rycak, "Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych", System Informacji Prawnej LEX