Samorząd decyduje o zbyciu mieszkań komunalnych i jego zasadach

Gdy jednostka samorządu terytorialnego zdecyduje się sprzedawać swoje lokale mieszkalne, pierwszeństwo w ich nabyciu mają zazwyczaj ich najemcy, pod warunkiem że umowy najmu zostały zawarte na czas nieoznaczony. Zasady sprzedaży mieszkań komunalnych regulują akty prawa miejscowego, tj. uchwały w sprawie zasad zbywania nieruchomości (lokali komunalnych), wydawane przez poszczególne gminy na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594)

Tylko samodzielne

Do podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania lokali komunalnych upoważniona jest rada gminy. W przypadku jej wydania wykonywanie czynności w sprawach sprzedaży należy do organów wskazanych w uchwale, w praktyce najczęściej do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W akcie tym można wyznaczyć określone kategorie lokali, które nie zostaną przeznaczone do zbycia, np. mieszkania w budynkach przeznaczonych do wyburzenia. Przede wszystkim pamiętać należy, że sprzedany może zostać tylko lokal, który ma charakter samodzielny. Fakt ten stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Jego częściami składowymi mogą być pomieszczenia przynależne, np. piwnica, strych, komórka czy garaż. Mieszkanie musi mieć także uregulowany stan prawny. Powinno znajdować się w budynku stanowiącym własność gminy, w stosunku do którego nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości, np. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której jednostka samorządu terytorialnego nabyła nieruchomość, lub postępowanie wznowieniowe w tego typu sprawach, i do którego nie są zgłaszane żadne inne roszczenia.

- Wszystkie mieszkania komunalne wynajęte na czas nieoznaczony mogą być sprzedane na rzecz głównego najemcy, jeśli tylko nie znajdują się w budynkach wyłączonych ze sprzedaży - ze względu na ich zabytkowy charakter, stan techniczny kwalifikujący do rozbiórki lub ze względu na plany inwestycyjne miasta (np. budowa drogi), które przesądzą o wyburzeniu budynku, wreszcie z uwagi na nieuregulowany status prawny budynku - wyjaśnia Joanna Grajter, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Gdyni.

Sprzedaż lokali komunalnych powinna zostać poprzedzona inwentaryzacją budynku, w trakcie której ustala się m.in., jaki udział w nieruchomości wspólnej będzie przypadał na poszczególne lokale, oraz wyceną mieszkania sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

- W praktyce rzeczoznawcę wybiera gmina sprzedająca mieszkania komunalne, a koszt wyceny ponosi nabywca lokalu. Gminy najczęściej wyłaniają rzeczoznawcę w przetargu, co za zwyczaj gwarantuje niską cenę usługi - zwykle nie przekracza ona 400 zł brutto, a w wielu miejscowościach, przy hurtowym zleceniu, spotyka się ceny w granicach 100-200 zł brutto. Wycena sporządzona na zamówienie indywidualne najemcy lokalu komunalnego będzie zwykle droższa - jej koszt powinien zmieścić się w granicach 300-600 zł brutto sam lokal plus wycena udziału w gruncie 500-800 zł - wyjaśnia Andrzej Zalewski, rzeczoznawca z firmy Wyceny i Ekspertyzy Sp. z o.o.

Czynności poprzedzające podpisanie umowy w formie aktu notarialnego mogą trwać w zależności od gminy od kilku do kilkunastu miesięcy.

- Złożony wniosek o sprzedaż mieszkania w budynku, który został zinwentaryzowany, jest w ciągu tygodnia lub dwóch przygotowywany do przekazania do rzeczoznawcy, który w terminie 30 dni przygotowuje operat szacunkowy. Następnie sporządzany jest wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, który wywieszany jest w siedzibie urzędu na 6 tygodni. Po tym terminie przygotowywany jest protokół warunków sprzedaży, który stanowi podstawę do zawarcia umowy notarialnej kupna-sprzedaży gminnego lokalu mieszkalnego - dodaje Joanna Grajter.

Osoby uprawnione

Gdy jednostka samorządu terytorialnego zdecyduje się na sprzedaż własnych nieruchomości lokalowych, musi mieć na uwadze art. 34 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje określonym podmiotom prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości komunalnych. Powyższe uprawnienie ma osoba, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów (są to np. osoby, które na gruncie stanowiącym własność gminy jako samoistni posiadacze wybudowały w dobrej wierze budynki lub urządzenia o wartości przekraczającej znacznie wartość gruntu);

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą (chodzi m.in. o przypadki utraty nieruchomości związane ze zmianami granic Polski po 1944 roku);

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Przyznanie pierwszeństwa nie powoduje, że uprawniony z tego tytułu ma roszczenie o zawarcie z gminą umowy sprzedaży (wyrok Sądu Najwyższego z 12 marca 2003 r., sygn. akt III CKN 857/00). Nie daje też podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli jednostka samorządu terytorialnego nie wyraża chęci sprzedania swojej nieruchomości. W przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa decyduje kolejność przedstawiona wyżej. Ponieważ osoby, którym przysługują roszczenia o nabycie nieruchomości, wymienione zostały w pierwszej kolejności, to pierwszeństwo przysługiwać im będzie bezwzględnie, także jeśli chciałyby z niego skorzystać osoby wymienione w pozostałych punktach. Skutki prawne zawarcia umowy sprzedaży lokalu komunalnego z pominięciem prawa pierwszeństwa oceniane są przez sądy różnie. Większość orzeczeń wskazuje na brak sankcji nieważności czynności podjętej z pominięciem lub z naruszeniem tego prawa.

Najemcy

Jeśli chodzi o najemców, to mają oni prawo pierwszeństwa tylko wtedy, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony i dotyczy lokalu mieszkalnego. Przy czym w przypadku wynajęcia lokalu kilku osobom jego nabywcami nie muszą być wszyscy współnajemcy. Ponieważ prawo pierwszeństwa realizuje się, gdy gmina postanowi sprzedać lokal, ma ona obowiązek zawiadomić zainteresowane osoby o przysługującym im uprawnieniu i sposobie skorzystania z niego. Najemców lokali mieszkalnych mających podpisane umowy na czas nieoznaczony powiadamia się bezpośrednio na piśmie o przeznaczeniu mieszkania do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w ich zakupie, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu, który nie może być krótszy niż 21 dni od dnia jego otrzymania. W piśmie tym trzeba wskazać lokal przeznaczony do sprzedaży oraz podać informację o jego cenie. Przy doręczaniu zawiadomień należy stosować przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267).

Wykaz nieruchomości

Pozostałych uprawnionych z tytułu prawa pierwszeństwa informuje się w sposób pośredni, przez sporządzenie wykazu nieruchomości i podanie go do publicznej wiadomości. Procedura ta ma na celu zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. Daje także wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do sprzedawanych nieruchomości. Wykaz wywiesza się na 21 dni w siedzibie urzędu gminy (na tablicy ogłoszeń), a ponadto informację o nim podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych urzędu.

W ogłoszeniach wystarczy podać tylko informacje o wywieszeniu wykazu (szczegółowe dane znajdują się w samym wykazie). Wykaz powinien zawierać w nim m.in. dane dotyczące zbywanej nieruchomości oraz termin złożenia wniosku przez podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (osoby mające roszczenie o nabycie nieruchomości oraz jej poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy). Artykuł 35 ust. 3 u.g.n. stanowi, że ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.).

Konieczne oświadczenie

Najemcy lokali komunalnych korzystają z pierwszeństwa w ich zakupie, jeśli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na proponowaną formę i cenę nabycia. Oświadczenie takie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Zbycie następuje w trybie bezprzetargowym. W związku z powyższym szczegółowe warunki umowy, tj. terminy płatności lub ewentualne rozłożenie należności na raty, ustalane są w wyniku rokowań. Jeśli najemca złoży oświadczenie, po jego stronie powstaje roszczenie o nabycie lokalu. Oznacza to, że gdyby gmina, która zamierzała sprzedać mieszkanie, zmieniła zadanie i nie chciała podpisać umowy, najemca może wnieść powództwo o zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli.

Zmiana decyzji

Rada gminy podejmując stosowną uchwałę, może przyznać prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali innym najemcom i dzierżawcom niż ci, którzy mają zawarte umowy na czas nieoznaczony (tzw. pierwszeństwa fakultatywne). Mogą to być np. najemcy lub dzierżawcy lokali użytkowych lub najemcy lokali mieszkalnych mający podpisane umowy na czas oznaczony. Przyjmuje się, że omawiana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i ma indywidualny charakter, daje bowiem określonym osobom prawo w stosunku do konkretnego lokalu.

Cały budynek

Według art. 34 ust. 7 u.g.n. zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż te, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości, bądź też na jej poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy nie może nastąpić z pominięciem najemców lokali tego domu, którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Ma to zapobiegać uznawaniu, że jeśli sprzedawany jest cały budynek, to nie ma miejsca sprzedaż lokali, a więc nie zachodzi konieczność przestrzegania pierwszeństwa, jakie przysługuje ich najemcom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 681/07, przyjął, że wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 u.g.n. stanowi rażące naruszenie prawa. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęty przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, a użyte w art. 34 u.g.n. pojęcie nieruchomości może mieć zastosowanie tylko do nieruchomości budynkowej jako całości.

Jeśli jednak żaden z najemców, którym przysługiwało pierwszeństwo, nie skorzystał z niego, to nieruchomość może zostać sprzedana w całości komuś innemu. Sąd Najwyższy z wyroku z 6 października 2000 r., sygn. akt IV CKN 119/00, stwierdził, iż z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że pierwszeństwo nabycia w przypadku zbywania nieruchomości przysługuje nadal m.in. osobie, która jest najemcą jedynie lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony, ale nie lokalu użytkowego. Jeśli więc najemcy poszczególnych lokali mieszkalnych nie skorzystali z zastrzeżonego im uprawnienia, to nieruchomość mogła być przeznaczona do zbycia w całości.

Odpowiedzialność

Za naruszenia art. 34 ust. 1-5 i 7 u.g.n., tj. przepisów dotyczących pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości, gminy ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych. Oznacza to, że najemca, którego prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu zostało pominięte, może domagać się odszkodowania. Odpowiedzialność ta nie odnosi się do złamania pierwszeństwa w nabywaniu lokali przez najemców lub dzierżawców, którym prawo to zostało przyznane na podstawie uchwały rady gminy. Skutki naruszenia pierwszeństwa fakultatywnego nie są jasne. Przyjmuje się, że może to być uznanie umowy za bezskuteczną albo że naruszenie takie nie powoduje żadnych skutków, skoro ustawodawca milczy na ten temat.

Porozumienie stron

Nie ma konieczności przestrzegania prawa pierwszeństwa, jeśli zawarcie umowy następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między różnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Dotyczy to zarówno pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 1-3 u.g.n. jak i pierwszeństwa fakultatywnego, przyznawanego przez radę gminy. W wyniku takiego zbycia najemcy nie tracą bowiem pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanych mieszkań. Prawo to będzie im przysługiwało, gdy nowy właściciel (inna gmina lub Skarb Państwa) będzie chciał sprzedać lokale lub całą nieruchomość komuś innemu.

Operat i cena

Cenę nieruchomości lokalowej zbywanej w drodze bezprzetargowej (co ma miejsce przy mieszkaniach zbywanych na rzecz najemców) ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Po upływie tego okresu użycie dokumentu jest możliwe jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę.

- Wartość oszacowana przez każdego rzeczoznawcę majątkowego winna odpowiadać rynkowemu poziomowi cen, niemniej jednak opinie takie mogą się od siebie różnić. Wartość lokalu zależy najczęściej od lokalizacji, położenia na kondygnacji, wielkości, stanu technicznego lokalu i budynku, walorów architektonicznych budynku. Różnice między różnymi oszacowaniami lokalu nie powinny przekraczać plus minus 15 proc. średniej z dwóch oszacowanych wartości - wyjaśnia Andrzej Zalewski.

Nieruchomość lokalową (tj. lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi i udział w nieruchomości wspólnej) może zostać zbyta tylko jako całość. W związku z tym ustalona przez strony cena powinna dotyczyć łącznie wszystkich tych elementów. Odnosi się to zarówno do sytuacji, gdy udział w gruncie obejmuje udział we własności gruntu, jak i do sytuacji, gdy jest to udział w prawie użytkowania wieczystego. W celu ustalenia ceny gmina prowadzi rokowania z najemcą, z których sporządza się protokół stanowiący podstawę zawarcia umowy sprzedaży. Wartość oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego nie uwzględnia podatku VAT. Zatem jeśli zachodzi konieczność opłacenia takiego podatku, pamiętać trzeba o odpowiednim zwiększeniu ceny sprzedaży mieszkania.

Bonifikaty

Artykuł 68 u.g.n. umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego stosowanie bonifikat od ceny sprzedaży lokalu w trybie bezprzetargowym. Przy czym podkreślić trzeba, że ich udzielanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem gminy. W związku z tym może ona przyznać najemcy bonifikatę, ale nie musi. Obniżka obejmuje cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu lub, w przypadku gdy udział ten obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pierwszą opłatę z tego tytułu. Przy tym upust udzielany od ceny lokalu dotyczy wszystkich jego składników w jednakowej wysokości.

Obniżki stosowane są przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) na podstawie uchwały rady, która powinna zostać podjęta, zanim dojdzie do złożenia oświadczenia o zastosowaniu upustu. W świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, takich jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Trudno kwestionować uprawnienie właściwych organów gminy do zastosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2005 r., sygn. akt I OSK 193/05).

Na mocy nowelizacji z 5 listopada 2009 r. do ustawy o gospodarce nieruchomości dodano art. 68 ust. 1b, który przewiduje, że w uchwale rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zmiana ta wyeliminować miała (poprzez użycie liczby mnogiej) uznawany dotychczas pogląd (potwierdzany przez orzecznictwo), że istnieje konieczność udzielania osobno obniżki w każdej indywidualnej sprawie (m.in. wyrok NSA z 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 413/02).

W art. 68 ust. 3 u.g.n. przewidziano bonifikatę obligatoryjną stosowaną do ceny sprzedaży nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, w wysokości 50 proc. ceny. Organ wykonawczy gminy może jednak, za zgodą rady, podwyższyć lub obniżyć jej wysokość. Zgoda ta może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości.

U notariusza

Przy zawieraniu umów sprzedaży lokali komunalnych gminę reprezentuje wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez niego osobą, którą może być każdy, kto ma co najmniej ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Nie ma też przeszkód, aby organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego upoważnił do podpisania aktu samodzielnego pełnomocnika nie będącego jego zastępcą (uchwała Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r., sygn. akt III CZP 63/03). Pełnomocnikiem może być pracownik urzędu gminy lub inna osoba niebędąca pracownikiem samorządowym. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, np. forma aktu notarialnego, jak w przypadku umowy sprzedaży mieszkania, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności musi mieć taką samą formę, czyli zostać udzielone w akcie notarialnym.

W orzecznictwie

Umowa zbycia lokalu mieszkalnego zawarta z naruszeniem pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) nie jest nieważna.

Wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt IV CKN 1842/00

Nie można twierdzić, że sankcją naruszenia pierwszeństwa nabycia uregulowanego w art. 34 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest nieważność zbycia na rzecz osoby niemającej pierwszeństwa.

Wyrok SN z 25 marca 2004 r., sygn. akt II CK 268/03

Naruszenie pierwszeństwa ustawowego przez zbycie nieruchomości na rzecz osoby, której takie pierwszeństwo nie służy, rodzić będzie jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tym bardziej nie może powodować skutku nieważności w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej z naruszeniem pierwszeństwa uznaniowego. W tym wypadku również może wchodzić w grę jedynie odpowiedzialność deliktowa.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 388/07

Zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. W konsekwencji skutki naruszenia pierwszeństwa ustanowionego normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca skorzystali już z pierwszeństwa, należy rozpatrywać w kontekście art. 58 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - bezwzględna nieważność. Takie same konsekwencje występują w sytuacji, w której uprawnieni zostaną pozbawieni możliwości skorzystania z pierwszeństwa.

Wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 491/06

@RY1@i02/2013/224/i02.2013.224.088000600.803.jpg@RY2@

Liczba sprzedanych mieszkań komunalnych

Ewelina Stępień

ewelina.stepien@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/224/i02.2013.224.088000600.804.jpg@RY2@

Marcin Płoszka wspólnik w kancelarii Robaszewska & Płoszka. Radcowie Prawni

Gminy korzystają z przysługującej im na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwości sprzedaży nieruchomości znajdujących się w gminnych zasobach, z uwzględnieniem również lokali mieszkalnych. W ten sposób nie tylko zasilają lokalną kasę, lecz także pozbywają się problemów związanych np. z zarządzeniem tymi nieruchomościami, przerzucając odpowiedzialność na wspólnoty mieszkaniowe.

Politykę w tym zakresie kształtuje każda gmina samodzielnie i to w każdej z nich powstaje system związany z możliwością wykupu tych lokali oraz stosowanymi bonifikatami. W każdej jednostce samorządu terytorialnego system ten może kształtować się odrębnie i w każdej gminie warunki udzielenia wsparcia są także odmienne. Również zasady zwrotu udzielonych bonifikat, w przypadku gdy np. lokal jest wykorzystywany w innym celu niż jego przeznaczenie, mogą się różnić w ramach dopuszczonych zapisami prawa.

Zastosowanie bonifikat ma charakter systemowy, odnosi się do mieszkańców konkretnej gminy, którzy z ulgi na wykup lokali chcieliby skorzystać, a sama ulga przysługuje im z uwagi na ich indywidualną sytuację. Samo skonkretyzowanie kwestii bonifikaty następuje już w decyzji indywidualnej, w której w odniesieniu do danego przypadku ustalana jest możliwość jej udzielenia oraz wysokość.