Waga musza i waga ciężka

Ostatni felieton (Prawnik z 17 kwietnia 2013 r.) poświęciłem udziałowi państwa w prowadzeniu działalności gospodarczej. Wspomniałem wówczas, że być może większym problemem jest aktywność jednostek samorządu terytorialnego w sferze gospodarczej. Nie mam wątpliwości, że już teraz możemy mówić o swoistych latyfundiach samorządowych, skupiających ogromny majątek. Pytanie, jakie należy sobie postawić, to nie tylko czy, ale jak jednostki samorządu terytorialnego taką aktywność miałyby prowadzić.

Zagadnienie ustroju jednostek samorządu terytorialnego i gospodarki komunalnej, czyli ściślej zasad gospodarowania majątkiem samorządu, uregulowane zostało dosyć dawno. Ustawa o gospodarce komunalnej uchwalona 20 grudnia 1996 r. w istocie mogła dotyczyć tylko gmin, bo te za swoją podstawę miały ustawę z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Jednak siłą rzeczy nie mogła dotyczyć województw i powiatów, bo zaistniały one w rzeczywistości prawnej w 1998 r. (ustawy z 5 czerwca 1998 r.). Sama ustawa o gospodarce komunalnej została rozszerzona na powiaty i województwa później, w 2001 r. Niemniej jednak, ze względu na specyfikę poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, podział zadań między nimi i dopuszczalny zakres udziału w aktywności gospodarczej, sposób ich funkcjonowania jest różny. Szczególnie dostrzegane jest to nie tyle w określeniu zadań własnych, ile w uregulowaniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Jak to już stwierdziłem, ustawa o gospodarce komunalnej, uchwalona w istocie dla gmin, rozciąga się również na powiaty i województwa. Nie ma wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z o.o. i akcyjne, mogą przystępować do nich, a także w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego mogą tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne (art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej). Jednakże wyznacznikiem swobody tworzenia takich podmiotów jest zaliczenie działalności do sfery użyteczności publicznej bądź działania poza tą sferą. Działalność użyteczności publicznej może być za taką uznana, jeśli jej celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Dodatkowo wymaga ustalenia, czy realizacja gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegająca na wykonywaniu zadań własnych, obejmuje czy nie sferę użyteczności publicznej. Co do tego nie ma pełnej zgodności, ale najczęściej przyjmuje się, że zadania użyteczności publicznej nie pokrywają się z pojęciem zadań własnych, lecz są od niego węższe. Inni z kolei twierdzą, że użyteczność publiczna obejmuje zadania własne i one też wyznaczają zakres gospodarki komunalnej. Już na pierwszy rzut oka widać, że sfery możliwego działania województw, powiatów i gmin nie są zarysowane w sposób niebudzący wątpliwości.

Najmniej problemów, również praktycznych (może poza kwestią form prawnych, które można wykorzystać), rodzi aktywność gospodarcza powiatów. Ustawa o samorządzie powiatowym wyraźnie przewiduje, że powiat może prowadzić działalność gospodarczą (gospodarkę komunalną) wyłącznie w sferze użyteczności publicznej. Gminy i województwa mają z tego punktu widzenia status odmienny. Poza sferą użyteczności publicznej te pierwsze mogą prowadzić działalność gospodarczą po spełnieniu określonych warunków (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej). Województwa z kolei mogą w sferze użyteczności publicznej tworzyć spółki z o.o., akcyjne lub spółdzielnie, a także przystępować do nich, a poza tą sferą mogą tworzyć spółki z o.o. i akcyjne (i przystępować do nich), ale tylko jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych, służących rozwojowi województwa. I chyba z województwami jest największy problem. Wyraźnie zarysowane granice dla województw i mniej ostre dla gmin powodują, że gmina może więcej, a województwa powinny mniej.

Dokonując wykładni przepisów ustaw o gospodarce komunalnej i o samorządzie województwa, wspomniane problemy z zaliczeniem bądź nie zadań użyteczności publicznej do zadań własnych mają ogromne znaczenie. Jeżeli pojęcie zadań użyteczności publicznej nie pokrywa się z pojęciem działań własnych, a taka chyba była intencja ustawodawcy, to przyjąć należy, że w stosunku do województwa wystąpić musi pełna dystynkcja możliwości tworzenia (i przystępowania do nich) podmiotów ze względu na uznanie, czy odbywa się to w sferze użyteczności publicznej, czy poza nią. Zakres możliwych działań rynkowych w sferze użyteczności publicznej jest przynajmniej w części wyznaczony zadaniami własnymi.

Na pytanie więc, czy np. województwo może tworzyć z uczelniami parki naukowe w formie spółki, odpowiedź byłaby pozytywna ze względu na treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Pytanie pojawia się jednak, czy województwo może tworzyć porty lotnicze, budować lotniska. Jeżeli przyjmiemy, że latanie samolotem należy do transportu zbiorowego (art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa), to odpowiedź ponownie będzie pozytywna. Ale jeżeli uznamy, że nie, to pole dla tworzenia takich spółek jest ograniczone. Trzeba by wykazać, że działalność takiej spółki polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, służących rozwojowi województwa. Ale przecież w przedmiocie działalności takiej spółki promocja województwa może być co najmniej jednym z celów, bo istotą ich działania jest latanie, a nie promowanie.

Mamy więc problem, czy ustawodawcy chodzi wyłącznie o czynności promocyjne (taki jest chyba sens obecnej regulacji), czy też mogą być one jednymi z wielu, co by nam sankcjonowało utworzenie spółki przez województwo poza sferą użyteczności publicznej. Życie pokazuje, że nikt specjalnie się nad tą kwestią nie zastanawiał, bo nikt nie widzi problemów w funkcjonowaniu prawnym (a nie rzeczywistym, bo tu mogą problemy wystąpić, vide lotnisko w Modlinie).

Tak czy inaczej, próbując literalnie podchodzić do udziału jednostek samorządu terytorialnego w życiu gospodarczym, musimy się natknąć na konflikt zadań i celów. Dopuszczając w bardzo szerokim zakresie udział w aktywności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, musimy dostrzec, że w tej grze rynkowej uczestniczą podmioty różnej wagi: muszej i ciężkiej. Czy większe szanse na obsługę lotniska ma zwykły przedsiębiorca, czy może spółka z udziałem województwa?

Wolna, uczciwa konkurencja przedsiębiorstw niepublicznych (czyli tych normalnych, zwykłych) z tymi, którzy dysponują potężnymi środkami i możliwościami, nie może zaistnieć. Czyli podważone są najważniejsze kanony prowadzenia działalności w gospodarce wolnorynkowej i ma miejsce zakłócenie konkurencji na rynku. A przecież to są podstawowe zasady traktatowe UE.

Niemniej istotne jest to, że w tej aktywności gospodarczej biorą udział urzędnicy, podczas gdy ich zadań nie określa ani kodeks spółek handlowych, ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Ta oczywista nierównowaga sił spotęgowana jest również źródłem pochodzenia środków, którymi dysponują jednostki samorządu terytorialnego. Bo to nie tylko nasze podatki, dotacje (te w końcu są też z naszych podatków), ale ogromna pomoc z funduszy strukturalnych. I tu województwa są często jak Dr Jekyll i Mr Hyde. Z jednej strony dzielą środki, a z drugiej są ich beneficjentami. Tego ustawodawca w latach 90. nie przewidział, tworząc podstawy ustrojowe dla samorządu. A obecnie problem jest wielkiej wagi, bo i środki są ogromne. Dlatego wydaje się, że ustawodawstwo dotyczące gospodarki komunalnej, w szczególności w kontekście środków europejskich, koniecznie trzeba przewietrzyć. W przeciwnym razie będą się mnożyły monstra gospodarcze, bez rzeczywistego właściciela, z udziałem gminnej czy wojewódzkiej polityki. Już teraz obsada rad nadzorczych w takich spółkach to podział synekur w zależności od koneksji politycznych.

Ustawodawstwo dotyczące gospodarki komunalnej, w szczególności w kontekście środków europejskich, koniecznie trzeba przewietrzyć. W przeciwnym razie będą się mnożyły monstra gospodarcze, bez rzeczywistego właściciela

@RY1@i02/2013/093/i02.2013.093.07000080b.803.jpg@RY2@

Fot. wojtek szabelski

Prof. zw. dr hab. Andrzej Kidyba, kierownik Katedry Prawa Gospodarczego i Handlowego na UMCS w Lublinie

Prof. zw. dr hab. Andrzej Kidyba

kierownik Katedry Prawa Gospodarczego i Handlowego na UMCS w Lublinie