Odpady: podwyżki, zmowy cenowe i trudny rynek w tle. Potrzebny regulator?

RIPOK-i w ogniu krytyki

Coraz więcej gmin kwestionuje zasady gry na rynku odpadów i domaga się zmian. Na pierwszy plan przebijają się słowa "monopol" i "zmowy cenowe". Z kolei firmy z branży odpadowej twierdzą, że podwyżki są uzasadnione. Zależności jest zbyt wiele, by stawiać tak ostrą diagnozę - mówią zaś eksperci. Pod lupę śmieci wziął także UOKIK. Wprawdzie zmowy cenowej się nie dopatrzył, sprawdza jednak odpadowe praktyki w zachodniej Polsce stanowisko c3 . Tymczasem obie zwaśnione strony zastanawiają się, czy wyjściem nie byłby regulator rynku, taki jak dla branży wodociągowej. Kto miałby stać za monopolistycznymi praktykami? Związek Samorządów Polskich (ZSP) wskazuje palcem zarządy regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) i firmy uczestniczące w przetargach na odbiór nieczystości od mieszkańców. Przekonuje, że grupy te są w obecnym stanie prawnym uprzywilejowane. Niestety odbywa się to kosztem gmin, które ustawowo mają związane ręce przy wyborze instalacji, do których miałyby trafiać zebrane od mieszkańców odpady. Muszą przekazywać je do RIPOK-ów, które w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO) wskazuje marszałek. A to wyklucza konkurencję na zasadach rynkowych.

Stanowisko UOKiK z 29 marca 2018 r.

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.801.jpg@RY2@

UOKiK na bieżąco monitoruje rynek gospodarowania odpadami komunalnymi, znamy sytuację na nim panującą i reagujemy w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości. Odpowiedź do Związku Samorządów Polskich wysłaliśmy 14 marca. Informacje przekazane przez Związek nie dają podstaw do podjęcia działań przez urząd. Z naszych obserwacji oraz otrzymanego pisma nie wynika, że pomiędzy RIPOK-ami doszło do zmowy cenowej.

Niezależnie od spraw poruszonych przez Związek Samorządów Polskich UOKiK będzie wszczynał postępowanie wyjaśniające w sprawie praktyk dotyczących gospodarowania odpadami w zachodniej Polsce. Będziemy tam również badać działania regionalnej instalacji. Wszczęcie postępowania to efekt naszej obserwacji rynku, o którym wspomniałem na wstępie.

Chmielowski

biuro prasowe UOKiK

Samorządowcy podkreślają też, że obecny system prowadzi do jeszcze innych patologii. W WPGO marszałkowie ustalają bowiem maksymalne ilości odpadów, które mogą być przetwarzane przez poszczególne instalacje. Rzecz w tym, że szacunki te często nijak mają się do rzeczywistego wolumenu śmieci w poszczególnych regionach, w wielu jest ich dużo więcej. Efekt jest taki, że RIPOK-i mogą dowolnie podnosić poziom cen. Surowca im nie zabraknie, gdyż i tak trafią do nich odpady z danego regionu, których jest po prostu więcej.

ZSP mówi wprost (a podobne zdanie mają też niezrzeszone w tym związku samorządy), że wolnorynkowy mechanizm samoregulacji zawiódł i konieczna jest jego jak najszybsza reforma schemat , bo koszty tej dysfunkcji muszą ponosić teraz mieszkańcy. A to, zwłaszcza w roku wyborczym, jest dla włodarzy wyjątkowo niekomfortowe - tak się złożyło, że właśnie teraz gminy notują nawet kilkukrotny wzrost cen przy przetargach na odbieranie i zagospodarowanie odpadów. Tego, że z cen nie da się zejść i niezbędne są podwyżki stawek dla gospodarstw domowych, wielu rozjuszonych wzrostem stawek mieszkańców już niekoniecznie rozumie.

SCHEMAT

Co zdaniem ZSP wymaga natychmiastowej zmiany

● Ustawowe uszczegółowienie kalkulacji kosztowej, definiujące koszty uzasadnione oraz godziwy zysk

● Powołanie regulatora (na wzór np. URE czy Wód Polskich), który będzie kontrolował rynek gospodarki odpadowej i zatwierdzał taryfy (ceny usług)

● Uelastycznienie zasad dostarczania odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) - odejście od odgórnego przypisania gmin do RIPOK-u

● Precyzyjnie określenie warunków tworzenia nowych RIPOK-ów

AB

Podwyżki nie do uniknięcia?

Dariusz Matlak, prezes Polskiej Izby Gospodarki Odpadami, uważa jednak, że ZSP koncentruje się na jednym i to wcale nie najważniejszym zagadnieniu, czyli rosnących kosztach zagospodarowania odpadów w RIPOK-ach. Jego zdaniem jest to jednak nieunikniony trend. Jest bowiem pochodną m.in. radykalnie wzrastających opłat marszałkowskich za składowanie odpadów i kosztów ogólnozakładowych i osobowych związanych chociażby z rosnącą płacą minimalną. Ekspert podkreśla też, że na całej branży dotkliwie odbija się również spadek cen surowców wtórnych, które nie cieszą się już taką popularnością, jak zakładano. Efekt? Prognozowane z ich sprzedaży zyski są dużo mniejsze. - Do tego dochodzą też koszty eksploatacji i koniecznej modernizacji instalacji do segregowania odpadów, kompostowni i innych niezbędnych urządzeń przetwórczych oraz zaplecza magazynowego i socjalnego. Muszą one być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami, jakie mieszkańcy wnoszą do gminnej kasy- mówi Matlak.

Włodarze skarżą do UOKiK

Na słowach i apelach samorządów w stosunku do firm zajmujących się odpadami jednak się nie kończy. Związek Samorządów Polskich złożył bowiem do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawiadomienie o podejrzeniu zmowy cenowej na rynku zagospodarowania odpadów komunalnych. Zdaniem Roberta Perkowskiego, burmistrza Ząbek i prezesa ZSP, obowiązujący od 2013 r. system doprowadził do monopolizacji rynku. A w efekcie do drastycznego wzrostu cen, "który trudno uzasadnić jakimkolwiek obiektywnym czynnikiem mającym wpływ na tak daleko idący wzrost kosztów przez przedsiębiorców".

Co ciekawe, nie tylko samorządowcy z ZSP zwrócili się do UOKiK z wątpliwościami dotyczącymi kosztów, jakie muszą ponosić w związku ze śmieciami. Na wniosek 13 gmin z powiatów gnieźnieńskiego i wrzesińskiego urząd sprawdzi, czy gminy te nie przepłacają za śmieci niesegregowane. Samorządowcy zdecydowali się na ten krok po tym, jak Zakład Zagospodarowania Odpadów w Lulkowie od nowego roku prawie o 30 proc. podniósł ceny za te odpady (z 264,60 zł do 340,20 zł brutto za tonę). Przy czym gminy nie negują samej podwyżki, jednak powinna ona ich zdaniem być o połowę mniejsza.

Inicjatywie ZSP przyklaskują też inni samorządowcy. Zdaniem Marty Smal-Chudzik, dyrektor wydziału ochrony środowiska Urzędu Miasta Lublin, obowiązujące przepisy nie pozwalają gminom skutecznie ingerować w ustalanie opłat za zagospodarowanie odpadów. Wtóruje jej Agnieszka Skupień, rzecznik prasowy UM Rybnik. - Gminy mogą jedynie głośno mówić o problemie, monitować i życzyć sobie, aby ustawodawca wysłuchał tego, co mają do powiedzenia. - mówi. I zaznacza, że sytuacja na rynku odpadowym jest nierówna, bo to RIPOK-i de facto kształtują poziom cen. - Ostatnie drastyczne i nie do końca moim zdaniem uzasadnione zmiany w wysokości opłat środowiskowych ramka doprowadziły do tego, że RIPOK-i mają idealny pretekst, by stosować maksymalne stawki dla kalkulacji zagospodarowania odpadów - mówi Agnieszka Skupień.

RAMKA

Wyższe stawki mają wymóc recykling

Zmiany przyniosło obowiązujące od nowego roku rozporządzenie Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. poz. 2490), w którym zostały określone stawki opłat m.in. za składowanie odpadów po procesie ich mechaniczno-biologicznego przetwarzania na rok 2018 i kolejne lata. Są one znacznie wyższe, bo zamiast 24,15 zł za tonę, trzeba już zapłacić nawet 140 zł. A to nie koniec, bo w przyszłym roku maksymalna stawka wyniesie 170 zł, a w 2020 r. - 270 zł. Z czego bierze się tak znacząca podwyżka? Jak przekonuje Ministerstwo Środowiska, musimy zacząć odzyskiwać więcej surowców i mocniej stawiać na recykling, zamiast tylko powiększać hałdy odpadów zalegające na składowiskach. Tym bardziej że zgodnie z unijnymi wymaganiami już w 2035 r. aż 65 proc. odpadów komunalnych musi być przygotowanych do ponownego przetwarzania. A do tego celu jest nam na razie jeszcze bardzo daleko, bo z danych resortu za 2016 r. wynika, że udało się nam poddać recyklingowi jedynie 28 proc. odpadów. Pośpiech jest więc wskazany, bo nieosiągnięcie unijnych wskaźników będzie skutkowało nałożeniem na Polskę wysokich kar pieniężnych.

Lawinowy wzrost cen

Znaczący wzrost cen staje się rzeczywistością, do której musi przywyknąć coraz więcej Polaków. Jak ustaliliśmy, opłaty wzrosły lub wzrosną - od 30 do 80 proc. - na skutek wejścia w życie lokalnych uchwał ustalających nowe stawki - w najbliższym czasie w zdecydowanej większości miejscowości. Te jednak są nieuniknione. - W ostatnich latach zauważalny jest znaczący wzrost usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Podwyżki często są 100-proc. - mówi Mariusz Adamczyk, wójt gminy Godów w woj. śląskim.

Jak te procenty przekładają się na liczby? Chociażby mieszkańcy gminy Szczepaniec w woj. małopolskim muszą płacić już nie 5,5 zł, tylko 8 zł od osoby (przy segregacji). Podwyżka podobnego rzędu nadszarpnie też portfele mieszkańców Puszczykowa i Mosiny w woj. wielkopolskim. W obu tych przypadkach zamiast 10 zł za odbiór posegregowanych śmieci trzeba już będzie zapłacić 13 zł od osoby za miesiąc. Natomiast cena odpadów zbieranych w sposób nieselektywny wzrośnie do 26 zł za osobę (do tej pory było to 20 zł). W Rydułtowach na Śląsku od października 2017 r. za odbiór śmieci płaci się o 50 proc. więcej (12 zł od osoby miesięcznie, zamiast 8 zł). O połowę więcej trzeba będzie płacić też w Tarnobrzegu (podwyżka z 6 do 9 zł miesięcznie za osobę).

Przykłady takich podwyżek można mnożyć. Tymczasem gminy zaskoczone niedopasowaniem cenowym ofert firm odbierających śmieci do ich własnych szacunków i zabezpieczonych w budżecie środków, są niejako zmuszone kilkakrotnie ogłaszać przetargi. Na przykład w gminie Pcim udało się wyłonić firmę dopiero za czwartym razem. I też nie obyło się bez podwyżek dla mieszkańców, którzy za śmieci segregowane będą musieli zapłacić 7,90 zł od osoby, a nie jak dotychczas 6,50 zł. O tym, że ceny, których żądają firmy, są niewspółmierne do tego, co chcieliby za ich usługi zapłacić lub do tej pory płacili włodarze, przekonali się również radni gminy Krzywcza w woj. podkarpackim, którzy od 1 lutego byli zmuszeni podnieść miesięczną opłatę za odbiór śmieci posortowanych z 3,8 zł do 10,5 zł. Jeszcze drożej wyszło to dla mieszkańców, którzy śmieci nie segregują: zamiast 8 zł zapłacą oni 21 zł. Negocjacje cenowe w trakcie pierwszego przetargu okazały się fiaskiem. Włodarze liczyli, że firma zejdzie z ceny w drugim podejściu. Ale się przeliczyli i ostatecznie zgodzili się na cenę 563 tys. zł, a dotychczas płacili niespełna 192 tys. zł.

Trzykrotnie do przetargów stawano też w gminie Lubień. I również nie pomogło to wywalczyć niższych kosztów. Podobny scenariusz stał się udziałem urzędników z gminy Siepraw, którzy zabezpieczyli w budżecie ok. 560 tys. zł, a najniższa kwota przedstawiona w ofercie zbliżyła już do 1 mln zł (było to ok. 935 tys. zł). Taka dysproporcja doprowadziła do unieważnienia przetargu i rozpisania drugiego. Co prawda w drugim przetargu oferenci zeszli z cen, ale tylko minimalnie, co oczywiście odbiło się na opłatach dla mieszkańców. Z 9 zł na miesiąc dla gospodarstwa 1-osobowego segregującego odpady opłata wzrasta do 12 zł. Dla niesegregującego z 15 do 21 zł.

WAŻNE

Ustawodawca narzucił oddawanie odpadów komunalnych bezpośrednio do RIPOK-u, który ma się znajdować w określonym regionie zgodnie z WPGO. To wcale nie musi być najbliższa instalacja.

Śmieciowa Polska dzielnicowa

Gminy przekonują, że są dziś zakładnikami polityki odpadowej, w sprawie której decyzje zapadają wysoko ponad nimi, bo na szczeblu województw. Uważają, że taki podział im nie służy. A często też przeczy logice i wiele kosztuje. Efekt jest bowiem taki, że niekiedy muszą wysyłać ciężarówki pełne nieczystości do instalacji oddalonych o wiele kilometrów, bo takie właśnie rozwiązanie marszałek uznał za najkorzystniejsze. I to nawet, gdy w sąsiednim regionie inny RIPOK jest tańszy albo gdy do danej instalacji w regionie nikt nie dostarcza wystarczająco dużo odpadów, więc stoi on w pełni niezagospodarowany. Tymczasem jak wykazała Najwyższa Izba Kontroli, sytuacje, w których RIPOK-i mają niewykorzystane moce przerobowe, nie należą wcale do rzadkości. NIK ustaliła, że w 2016 r. w trzech skontrolowanych województwach instalacje mogły przerobić... sześciokrotnie więcej odpadów, niż do nich trafiło.

Sztywny podział

Dlaczego tak jest? - Zgodnie z obowiązującym prawem Polska jest podzielona na regiony gospodarki odpadami. W ich granicach funkcjonują sztywno do nich przypisane RIPOK-i - wyjaśnia Grzegorz Rajter, rzecznik prasowy Ekosystem Sp. z o.o. we Wrocławiu. Potwierdza to Bartosz Milczarczyk, rzecznik prasowy m.st. Warszawy. - System prawny, który obowiązuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, jasno określa, do jakich instalacji muszą być kierowane zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz odpady powstające po procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania. Są to instalacje do przetwarzania odpadów o statusie RIPOK, nadawanym przez marszałka danego województwa, który wyznaczając regiony, kieruje się m.in. wielkością strumienia odpadów i mocami przerobowymi instalacji - mówi Milczaczyk. I dodaje, że taka konstrukcja przepisów sprawia, że kształtowanie gospodarowania strumieniem odpadów komunalnych przez gminę jest mocno ograniczone.

Samorządowcy przekonują, że taki podział rodzi patologie polegające np. na wożeniu śmieci przez pół województwa tylko po to, by wywiązać się z narzuconego im planu. I to w tym paradoksie, zdaniem Mariusza Adamczyka, wójta gminy Godów, objawia się monopolistyczna struktura rynku odpadowego. Jak bowiem podkreśla, niemal całkowicie wyeliminowano z niego instalacje zastępcze, a tym samym wymuszano przekazywanie wszystkich odpadów wyłącznie do RIPOK-ów w danym regionie. - To zbyt sztywne rozwiązanie, które uniemożliwia przekazanie odpadów do regionu przyległego i to nawet wówczas, gdy ceny w najbliższym RIPOK-u z innego regionu są niższe, a odległość do pokonania przez samochody transportujące odpady jest krótsza - wskazuje Adamczyk. Potwierdza to Ireneusz Staniak, sekretarz miasta Ustroń. - Ustawodawca narzucił oddawanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do RIPOK-u, który musi się znajdować w określonym regionie zgodnie z WPGO. I zgodnie z przepisami nie musi to być wcale najbliższa instalacja - wyjaśnia. W takiej właśnie sytuacji znajdują się włodarze z gminy Musina w woj. wielkopolskim. - Jest ona zobowiązana przez urząd marszałkowski do dostarczania odpadów do RIPOK-u w Piotrkowie Pierwszym. I nie ma możliwości wywozić śmieci np. do spalarni w Poznaniu, gdzie ceny są już niższe - wskazuje radny Dominik Michalak.

Gminy nie zawsze czysto grają ze śmieciami

Branża odpadowa i eksperci podkreślają, że same samorządy są sobie winne, bo nie potrafiły zrobić ze śmieciami porządku lub nie chciały wziąć gospodarki odpadami w swoje ręce. I teraz płacą więcej za dotychczasowe podejście "byle było taniej"

- Obserwowany wzrost cen za zagospodarowanie odpadów związany jest z wieloma czynnikami, a stwierdzanie, że jest to jedynie element rzekomej zmowy cenowej, nie jest w pełni zasadne - mówi wprost Magdalena Gala z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie.

Zdaniem ekspertów nie wszystkie gminy potrafiły sobie poradzić z wdrażaniem skomplikowanych prawnych i wcale niełatwych organizacyjnie zmian w gospodarce odpadami. A te, które dobrze zorganizowały w minionych latach system gospodarowania odpadami, nie mają teraz problemów z osiąganiem określonych przepisami poziomów redukcji składowania i recyklingu, zachowując jednocześnie społecznie akceptowalne opłaty dla mieszkańców. - Niestety są jednak i takie samorządy, które utrzymują od kilku lat bardzo niskie stawki opłat za śmieci dla mieszkańców, dotując je nawet z budżetów gminnych - wskazuje Dariusz Matlak, prezes PIGO.

Tymczasem taka praktyka, jak podkreśliła ostatnio Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach w odpowiedzi na pytanie radnych gminy Sitkówka-Nowiny, nie powinna mieć miejsca. W ocenie tamtejszego RIO samorząd musi bowiem ustalać opłaty na takim poziomie, aby zabezpieczył on pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy, system ten powinien się sam finansować ze środków uzyskanych z opłaty śmieciowej, bez dopłat z urzędu. To jednak nie koniec grzeszków samorządów. - Są również i takie gminy, które zupełnie ignorują obowiązujące przepisy, przymykają oko na nielegalne zagospodarowywanie odpadów na ich terenie - byle było taniej dla mieszkańców. Bo opłaty za śmieci dla mieszkańców, które ustanawia gmina, stały się już kategorią polityczną - twierdzi Matlak.

Wyśrubowane wymogi...

Marta Smal-Chudzik przypomina z kolei, że gminy stoją obecnie przed wielkim wyzwaniem w związku z obowiązującym od lipca 2017 r. wspólnym system segregacji odpadów w całej Polsce. W praktyce oznacza to, że gminy muszą wprowadzić segregację odpadów dostosowaną do zapisów rozporządzenia ministra środowiska z 29 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 19). W wielu miejscowościach będzie to oznaczało zbieranie od 1 lipca 2018 r. czterech dodatkowych frakcji odpadów: papieru i tektury, metali i tworzyw sztucznych, szkła oraz bioodpadów. Niektóre nowe zasady już wprowadzają. Na przykład Gdańsk zrobi to od 1 kwietnia br. Do tej pory system był podzielony na frakcję suchą i odpady zmieszane.

Jak przekonuje Dariusz Matlak, trudno spodziewać się, by system oparty na takiej dużo bardziej niż do tej pory szczegółowej segregacji odpadów mógł sprawnie działać za te same pieniądze co dotychczas. - Taniej było wówczas, gdy jedynym sposobem było składowanie nieprzetworzonych odpadów na składowiskach, które najczęściej nie spełniały podstawowych norm sanitarnych i środowiskowych. W ostatnich latach takie prymitywne składowiska i instalacje, niespełniające obowiązujących wymogów prawnych i technologicznych zostały zamknięte, a zgodnie z nakazem ustawowym odpady zmieszane i zielone muszą być kierowane do RIPOK-ów. - wyjaśnia.

Reforma konieczna, tylko jaka?

Co do jednego branża i samorządy są zgodnie: zmiany są niezbędne. Inaczej o spełnieniu unijnych celów recyklingu i odzysku odpadów możemy tylko pomarzyć. Spór zaczyna się jednak już przy wyznaczaniu kierunku, w którym zmiany miałyby podążać

- Narzędziem kontrolującym kształtowanie się cen za gospodarowanie odpadami mogłoby być doszczegółowienie zakresu kalkulacji kosztów, o które wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, może wystąpić do RIPOK-u - twierdzi Bartosz Milczarczyk ze stołecznego ratusza. Podobny postulat zgłasza Anna Kulbicka-Tondel z Torunia. - Uszczegółowienie zasad kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów przez RIPOK-i pozwoliłoby gminom na większą kontrolę prowadzących instalacje oraz płynniejsze osiąganie obowiązkowego dla nich bilansowania gminnych systemów gospodarowania odpadami.

Innego zdania jest jednak Magdalena Gala z wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska w Krakowie, która uważa, że takie uszczegółowienie zasad kalkulacji kosztów usług RIPOK-ów nie rozwiąże jeszcze problemu. - Jedynie działania w zakresie zmiany strumienia odpadów komunalnych, czyli ograniczenie ilości zmieszanych odpadów i zwiększenie ilości selektywnie zbieranych, jak również działania mające na celu promowanie inwestycji w zakresie przetwarzania odpadów (odzysk, recykling, ponowne przygotowanie) mogą doprowadzić do zmniejszenia się kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi - mówi.

W ocenie samorządowców uzasadnione mogłoby być też konsolidowanie regionów gospodarowania odpadami w takie o większym zasięgu terytorialnym i z większą liczbą dostępnych instalacji, tak jak miało to miejsce ostatnio w województwie kujawsko-pomorskim. Bartosz Milczarczyk przekonuje zaś, że aby zapobiec ryzyku pojawiania się niewłaściwych zachowań w ramach postępowań dotyczących zawierania umów na zagospodarowania odpadów, należałoby zwiększyć potencjał mocy przerobowych w stosunku do strumienia odpadów. - Taki stan rzeczy wykreowałby konkurencję pomiędzy instalacjami - twierdzi rzecznik stołecznego ratusza.

Jedynie działania w zakresie zmiany strumienia odpadów komunalnych, czyli ograniczenie ilości zmieszanych odpadów i zwiększenie ilości selektywnie zbieranych, jak również działania mające na celu promowanie inwestycji w zakresie przetwarzania odpadów, mogą doprowadzić do zmniejszenia się kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi

WIOŚ w Krakowie

Nowa instytucja to większa skuteczność...

Jak wynika z naszej sondy, większość samorządów przychylnie patrzy na postulowane przez ZSP powołanie regulatora opłat za gospodarowanie odpadami. Marta Smal-Chudzik z Urzędu Miasta Lublin uważa, że byłby to dobry pomysł, bo może on pomóc zahamować wzrost cen i ukrócić dowolność ich kształtowania przez zarządzających instalacjami. - Podobne rozwiązania są już stosowane w innych sektorach, np. energetyki czy wodociągów i kanalizacji - mówi.

Również Agnieszka Skupień uważa, że dobrze przygotowany regulator wraz z odpowiednimi narzędziami prawnymi, czyli np. sankcjami za nieprzestrzeganie jego postanowień, są w stanie doprowadzić do tego, że podmiot nadzorujący powinien sobie poradzić z problemem. - Nad samym regulatorem nie trzeba specjalnie pracować, można zaczerpnąć wzór wypracowany i funkcjonujący od lat, którym obecnie posługują się Wody Polskie (taryfikator wody i ścieków) - mówi. Podkreśla jednak, że regulator dla RIPOK-ów najprawdopodobniej nie wystarczy, by zrobić porządek z odpadami. Istotnym elementem układanki są bowiem również firmy transportujące odpady - przekonuje.

...a może tylko więcej biurokracji?

Sceptyczny wobec idei powołania regulatora jest z kolei Adam Rogaliński, zastępca dyrektora wydziału usług komunalnych i zarządzania środowiskiem w UM Kielce. - Każda dodatkowa instytucja powoduje zwiększenie kosztów całości systemu - mówi. I dodaje, że regulacja cen powinna się odbywać na zasadach rynkowych i to gminy jako właściciele części RIPOK-ów powinny być hamulcem wzrostu cen.

Obawy o nieskuteczność nowej instytucji podziela też Dariusz Matlak, prezes PIGO. Jego zdaniem powołanie centralnej instytucji - regulatora cen, który wyznaczałby ogólnokrajowe stawki czy taryfy za przetwarzanie odpadów, wydaje się niepotrzebne i dysfunkcjonalne. - Jedynym przewidywalnym skutkiem powołania takiej instytucji byłoby zwiększenie kosztów administracyjnych systemu i zbędna biurokracja - mówi. Nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że samorządy potrzebują regulatora rynku, bo nie mają narzędzi, by zorganizować go samemu. Jego zdaniem instrumenty już są, tylko gminy nie zawsze chcą lub potrafią z nich korzystać. - Funkcję regulatora już teraz wypełniają zarówno samorządy wojewódzkie, wyznaczając w Wojewódzkich Planach Gospodarki Odpadami RIPOK-i, jak i samorządy gminne, które określają opłaty dla mieszkańców, warunki przetargów na odbieranie i zagospodarowanie odpadów oraz sprawują w tym zakresie funkcje kontrolne - wymienia ekspert.

OPINIA EKSPERTA

Nadmierna uznaniowość marszałków

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.802.jpg@RY2@

Daniel Chojnacki radca prawny w praktyce infrastruktury i energetyki Domański Zakrzewski Palinka

Jednym z założeń rewolucji śmieciowej z 2013 r. było w istocie rzeczy przyznanie niektórym instalacjom pozycji monopolistycznej lub pozycji zbliżonej. Ustawodawca nigdy nie sformułował jednak jednoznacznych kryteriów przyznawania statusu lub odmowy przyznania statusu RIPOK. W efekcie po stronie urzędów marszałkowskich opracowujących projekty planów w dalszym ciągu istnieje istotny zakres uznania (aby nie powiedzieć swobody) co do nadania takiego statusu. W konsekwencji, nawet w ramach jednego planu wojewódzkiego, występują regiony, w których przewidziano tylko jedną instalację regionalną oraz takie, w których tych instalacji funkcjonuje kilka czy kilkanaście. Odpowiedź na pytanie, gdzie szanse są większe na wzrost cen usług oferowanych przez RIPOK, nasuwa się sama. Dlatego też podzielam pogląd ZSP o konieczności ustawowego określenia kryteriów przyznawania i odmowy przyznawania statusu RIPOK, w tym konieczność uwzględnienia elementu konkurencji pomiędzy instalacjami (jako elementu ograniczającego nieuzasadniony wzrost cen).

Nie uważam natomiast, by powołanie regulatora rynku odpadowego było dobrym pomysłem. Ostatnio przerabiamy już fundamentalną zmianę w zarządzaniu innym kluczowym sektorem, czyli gospodarką wodną. Skądinąd to ciekawe, że niemało samorządów sprzeciwiało się powołaniu regulatora w branży wodociągowo-kanalizacyjnej, a tym razem to właśnie strona samorządowa sama wnioskuje o powołanie analogicznej instytucji, tylko że w sektorze odpadowym. Warto zwrócić uwagę, że w przypadku gospodarki wodnej też pierwotnie planowano - podobnie jak proponuje to teraz ZSP - by nowo powstałe PGW Wody Polskie działało na wzór prezesa URE, czyli było formalnie niezależnym regulatorem. Ostatecznie jednak organ ten jest w pełni zależny od administracji rządowej. W przypadku odpadów, historia ta by się pewnie powtórzyła. Byłaby wręcz jeszcze bardziej uzasadniona, bo taki regulator (Polskie Odpady?) nie tylko decydowałby o dopuszczalnych poziomach cen, co de facto kreowałby rynek odpadowy w Polsce. Miałby on więc kluczową rolę, bo odpowiadałby za wypełnienie przez Polskę unijnych obowiązków w zakresie gospodarki odpadami. ⒸⓅ

Do płacenia trzeba pociągnąć innych graczy

Z kolei zdaniem ekspertów z Krajowej Izby Gospodarki Odpadami najważniejszą i najpilniejszą kwestią do uregulowania jest po pierwsze uszczelnianie systemu, a po drugie prawne uregulowanie powiązania systemu gospodarki odpadami z systemem rynku opakowań. Podkreślają przy tym, że zwłaszcza ta druga zmiana będzie wymagała odważnych decyzji na najwyższych szczeblach.

- Od lat wnioskujemy o wprowadzenie w Polsce finansowej odpowiedzialności podmiotów wprowadzających opakowania na rynek, która powinna polegać na tym, że to właśnie te podmioty ponosiłyby całkowite koszty odzysku i recyklingu opakowań oraz odpadów opakowaniowych. Uważamy, że pełne koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych należałoby zawrzeć w cenie produktów wprowadzanych na rynek w opakowaniach, co pozwoliłoby na pokrycie realnych kosztów zbiórki i odzysku surowców. Takie rozwiązanie mogłoby zahamować wzrost cen w RIPOK-ach, a co za tym idzie opłat od mieszkańców - mówi Ewa Rakowska, dyrektor biura zarządu KIGO. Nie kryje, że takie rozwiązanie na pewno wzbudzi protest producentów. - Pamiętajmy tylko, że ostatecznie koszt takiej reformy obciążyłby konsumentów, a nie firmy. Taki system byłby też o tyle lepszy od obecnego, że byłby ściśle powiązany z ilością kupowanych przez nich produktów w opakowaniach. - Uważamy, że byłby to najbardziej sprawiedliwy i rozsądny system, bo obecnie koszty recyklingu i odzysku opakowań i odpadów opakowaniowych pokrywają bowiem wszyscy mieszkańcy gmin. Natomiast na tych zmianach to właśnie oni by skorzystali najwięcej, bo środki finansowe, które pojawiłyby się w systemie gospodarki odpadami z dopłat od wprowadzających na rynek opakowania, miałyby znaczący wpływ na koszty zagospodarowania odpadów, a co za tym idzie także na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - wskazuje Ewa Rakowska. ⒸⓅ

Ustawowy nadzór mógłby zapobiec nadmiernym podwyżkom

Robert Perkowski: Niezwykle ważna jest dbałość o uzasadnione koszty, zysk może być przecież ukryty pod np. zawyżonymi wynagrodzeniami dla prezesów, nieuzasadnionymi wydatkami, które wcale nie służą podstawowej działalności

Związek Samorządów Polskich uważa, że ceny, które ustalają Regionalne Instalacje do Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK), są zbyt wysokie. Czyżbyśmy mieli do czynienia ze zmową właścicieli tych firm?

To wcale nie musi być zmowa. Wystarczy, że jeden RIPOK ustanowi nową cenę znacznie wyższą niż przed rokiem. Nawet jeśli inne nie podniosą ceny, to znajdzie się ktoś, kto będzie zmuszony oddać je do droższego RIPOK-u, co z reguły się wiąże z podwyżką cen dla mieszkańców. Dlaczego tak się dzieje? Otóż w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO) zostały określone maksymalne ilości odpadów, które mogą być przetwarzane przez poszczególne instalacje, niestety ilości odpadów wytwarzanych w poszczególnych regionach czy podregionach bywają większe.

Czyżby problem z RIPOK-ami wziął się z nieżyciowych przepisów?

Bez wątpienia ustawa przyjęta w 2012 r. utrwala silną pozycję przedsiębiorstw (prywatnych i samorządowych), które posiadały wówczas właściwą decyzję środowiskową i zostały wpisane do WPGO. Odpady z gmin mogą bowiem trafiać wyłącznie do RIPOK-ów uwzględnionych w tych planach, inaczej mówiąc przepisy nie pozwalają na wywożenie śmieci poza region. W efekcie zdarza się, że gmina jest wręcz zmuszona do dostarczania swoich odpadów do bardziej oddalonego i droższego RIPOK-u, mimo iż bliżej, ale w innym regionie, zlokalizowana jest instalacja mająca niższe ceny. Ale nawet gdy w tym samym regionie jest RIPOK, który przyjmuje śmieci taniej, to nie znaczy, że opłaci się je tam wozić. Są one bowiem znacznie oddalone od gminy, co przekłada się na wyższe koszty transportu.

Czyli w praktyce samorządy mają do czynienia z monopolem najbliższego RIPOK-u?

No może z quasi-monopolem, bo z reguły w danym rejonie jest więcej niż jeden RIPOK. Jednak z całą pewnością nie mamy do czynienia z samoregulującym się rynkiem. Dlatego uważam, że powinny być mechanizmy zabezpieczające interesy klientów RIPOK-ów. Wprawdzie właściciele instalacji tłumaczą, że ich zyski są niskie, ale formalny zysk to nie wszystko, aby uznać sytuację za prawidłową. Niezwykle ważna jest też dbałość o uzasadnione koszty, zysk może być przecież ukryty pod np. zawyżonymi wynagrodzeniami dla prezesów, nieuzasadnionymi wydatkami, które wcale nie służą podstawowej działalności. To wszystko można wrzucić w koszty i tym samym obniżyć zysk. Dlatego jestem zdania, że także RIPOK-i powinny mieć regulatora. Takiego, jakim dla firm wodociągowo-kanalizacyjnych są Wody Polskie. By tak się stało, potrzebne są oczywiście zmiany w prawie.

Jak rozumiem, opowiadają się państwo za tym, by powstała dodatkowa instytucja nadzorująca firmy odpadowe. Jednak ona także będzie generować koszty...

Nie musiałby to być nowy urząd. Jakiś czas temu rozmawialiśmy w tej sprawie z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Padła propozycja, by funkcje regulatora przejął Urząd Regulacji Energetyki (URE), którego zadaniem byłoby kontrolowanie także rynku odpadów, ustalanie taryfy i ceny usług. Oczywiście niezbędne byłoby wprowadzenie zmian ustawowych, uszczegóławiających kwestię kalkulacji kosztów, definiujących koszty uzasadnione oraz godziwy zysk.

Uważam też, że powstanie regulatora wymusi na wielu przedsiębiorstwach nie tylko dbałość o uzasadnione koszty, ale jednocześnie poprawi wskaźnik odzysku, bo to będzie po prostu się opłacało. Teraz większość RIPOK-ów nie ma motywacji do redukcji cen i poprawy efektywności swojej działalności.

Dlaczego akurat URE miałoby się tym zająć?

Ta propozycja nie jest przypadkowa. Znaczna część odzyskanych odpadów to paliwo alternatywne dla elektrowni, cementowni itp. Osobna sprawa, wymagająca przyjrzenia się rynkowi, to ceny paliwa alternatywnego. Kiedyś bowiem to cementownie płaciły za paliwo RIPOK-om, teraz żądają zapłaty za to, że je od nich odbierają.

Czy to jedyne zmiany, które związek proponuje?

Nie. Jestem zdania, że powinno się także rozważyć możliwość dostarczania odpadów do bliższego RIPOK-u na określonych warunkach, nawet gdy znajduje się on poza granicą województwa. Na poziomie ustawowym można też precyzyjnie określać warunki tworzenia nowych RIPOK-ów, jak i ich ewentualnej likwidacji, co mogłoby wymusić dbałość o ograniczenie kosztów i wprowadziłoby pewną konkurencję.

A czy nie jest tak, że gminy, poszukując tańszego RIPOK-u, pomijają te droższe, dysponujące bardziej zaawansowaną technologią, np. mające spalarnie?

I w tym jest problem. Bo to od razu odbija się na cenach dla klientów. A przekazanie odpadów ze wskazaniem np. do spalarni to świadomy wybór droższej oferty. Tak więc dbając o kieszenie mieszkańców, wybieramy najtańsze możliwości, nie wyobrażam sobie, żeby ktokolwiek z włodarzy postępował inaczej. ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.804.jpg@RY2@

fot. Bogdan Sladowski/materiały prasowe

Robert Perkowski burmistrz Ząbek, prezes zarządu Związku Samorządy Polskie

Rozmawiała Zofia Jóźwiak

Zmowa? Monopol? Nie ma mowy. Ale zmiany by się przydały

TOMASZ UCIŃSKI: Sposób ustalania przez gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest w Polsce zróżnicowany. Ma natomiast jeden wspólny mianownik. Jest nim brak spójnych zasad ustalania faktycznych kosztów gospodarowania odpadami

Związek Samorządów Polskich wypowiedział ostatnio wojnę monopolistom zarządzającym RIPOK-ami ze względu na drastyczny wzrost cen za odbiór śmieci. A to dla gmin niemały problem, bo podnoszenie stawek przed wyborami samorządowymi to dość niepopularny ruch. Jak ustosunkuje się pan do takiego stanowiska?

Nie zgadzam się z tezą, że ostatnie podwyżki opłat za gospodarowanie odpadami wynikają ze zmowy cenowej przedsiębiorców prowadzących RIPOK-i. Jesteśmy izbą zrzeszającą samorządowe spółki gospodarki odpadami i działamy w warunkach konkurencji, kształtując poziom cen na podstawie ponoszonych kosztów i rynku zagospodarowującego odpady. Ale na wiele z nich nie mamy żadnego wpływu. Pamiętajmy, że funkcjonowanie systemu, który gwarantuje odpowiedni odzysk i recykling odpadów, musi być droższe niż ich zwykłe składowanie. Poza tym, jeżeli już ponieśliśmy olbrzymie nakłady finansowe na wybudowanie instalacji, która uzyskała status regionalnej, to musimy też zapewnić strumień odpadów do tej instalacji. Wątpliwe jest więc, aby w tej sytuacji przedsiębiorcy zawyżali opłaty, ryzykując brak surowca, czyli odpadów. Trzeba przyznać, że w ciągu ostatnich 5 lat, realizując przepisy unijne i krajowe, dokonaliśmy realnego skoku technologicznego, co wiązało się i nadal się wiąże z ogromnymi nakładami finansowymi.

Ale te argumenty nie muszą wcale trafić do mieszkańców. A masowe podwyżki w wielu gminach są faktem. Czy wzrost cen faktycznie był nieunikniony?

Po pierwsze w wielu przetargach po wprowadzeniu reformy śmieciowej w 2013 r. cena ryczałtowa stanowiła podstawowe kryterium wyboru wykonawcy. Spowodowało to, że niektóre firmy przystępujące do przetargów, starając się zdobyć rynek, oferowały swoje usługi zbyt tanio. Dodatkowo zarówno urzędnikom gminnym, jak i firmom trudno było oszacować ilość odpadów powstających na terenie poszczególnych gmin. W rzeczywistości okazywało się więc, że było ich dużo więcej, co potwierdziły dalsze sprawozdania będące wynikiem uszczelnienia systemu. Pamiętajmy też, że ilość odpadów wytwarzanych przez mieszkańców stale rośnie. To powoduje oczywisty wzrost cen ich transportu i zagospodarowania.

Zrzucanie winy na złe szacunki ilościowe jest jednak zbyt dużym uproszczeniem?

Oczywiście problem jest dużo bardziej złożony. Nie możemy zapominać chociażby o coraz wyższych standardach, których oczekuje od nas Unia Europejska. Zwiększające się co roku poziomy odzysku i recyklingu odpadów wymagają stosowania coraz nowocześniejszych technologii i innowacji. Inaczej nie sprostamy wymaganiom unijnym, co może nas dużo kosztować w przyszłości, czyli jeżeli na Polskę zostałyby nałożone kary za niewywiązanie się z postanowień. Tymczasem coraz wyższe standardy w sektorze ochrony środowiska generują z natury wysokie koszty i nie da się ich uniknąć, zaś koszty osiągnięcia każdego wyższego poziomu odzysku zwielokrotniają się. Z badań naszych europejskich partnerów wynika, że osiągnięcie kolejnego wyższego progu odzysku i recyklingu odpadów powoduje 14-proc. wzrost kosztów ich zagospodarowania.

Jaki wpływ na ceny ma ustawodawca?

Od 1 lipca 2017 r. obowiązuje rozporządzenie ministra środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych. Wprowadzenie ogólnokrajowego obowiązku osobnego zbierania pięciu frakcji odpadów pociąga za sobą ogromne koszty związane przede wszystkim z wyposażeniem nieruchomości w dodatkowe pojemniki i dostosowaniem infrastruktury. Pozostaje jeszcze kwestia podwyższenia w ostatnim czasie opłat za korzystanie ze środowiska, zwłaszcza wzrost stawek opłat za składowanie odpadów wysokokalorycznych i stabilizatu. W RIPOK-ach, gdzie odbywa się przetwarzanie śmieci w ramach instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, ponoszone są wysokie koszty przetwarzania odpadów komunalnych, dodatkowo w ostatnich latach wzrosły tam koszty zagospodarowania pozostałości po tych procesach. Pragnę też zwrócić uwagę na pogłębiający się problem ze zbytem surowców pozyskiwanych z selektywnej zbiórki. Wielu przedsiębiorców zakładało, że zyski z surowców wtórnych będą pokrywały koszty ich zagospodarowania, obecnie jednak - aby pozbyć się niektórych z nich - należy dopłacać do ich odbioru.

Samorządowcy przekonują z kolei, że RIPOK-i mogą zbyt dowolnie kształtować poziom cen. I to stąd bierze się patologia z rosnącymi ponad normę cenami.

Struktura rynku odpadowego jest odmienna w różnych regionach kraju. Wynika to z faktu, że poszczególne RIPOK-i są instalacjami o bardzo zróżnicowanym zaawansowaniu technologicznym, stąd różnice cenowe. Jednak naszym zdaniem wszystkie RIPOK-i należące do samorządów są pod ich pełną kontrolą i to zarówno w zakresie technologii, jak i ceny.

Przyznać jednak należy, że sposób ustalania przez gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest w Polsce zróżnicowany. Ma natomiast jeden wspólny mianownik. Jest nim brak spójnych zasad ustalania faktycznych kosztów gospodarowania odpadami. Uważamy, że w tej sferze konieczne są zmiany. Już od 2013 r. podnosiliśmy postulat o wprowadzenie rozwiązań, które w sposób szczegółowy określałyby ustalanie stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańców. Być może rozwiązanie analogiczne do tego dotyczącego ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę uporządkowałoby istniejący stan rzeczy.

Jakie mogłyby z tego płynąć korzyści?

Pozwoliłoby to sprawniej i rzetelniej obliczać koszty świadczenia usługi publicznej, w tym opłat wnoszonych przez gminę na rzecz RIPOK-ów. Skorzystaliby na tym sami mieszkańcy. Wiedzieliby, jakie dokładnie czynniki wpływają na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka transparentność opłat przysłużyłaby się również samym gminom. Ponadto zapewniałby organom samorządu gminnego efektywną kontrolę planowanych kosztów i przychodów systemu gospodarowania odpadami, a także umożliwiałby sporządzanie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji infrastruktury służącej wykonywaniu usług. ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.805.jpg@RY2@

fot. materiały prasowe

Tomasz Uciński prezes zarządu Krajowej Izby Gospodarki Odpadami

Rozmawiał Jakub Pawłowski

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.806.jpg@RY2@

Gminne śmieci w liczbach

@RY1@i02/2018/064/i02.2018.064.183000200.101(c).jpg@RY2@

Jakub Pawłowski

jakub.pawlowski@infor.pl