Samorząd może uzyskać pomoc z Unii Europejskiej na budowę sieci szerokopasmowego internetu

W większości gmin w Polsce zwiększenie dostępności do usług urzędowych przez internet wymaga wybudowania sieci telekomunikacyjnej. Dotarcie z internetem do każdego potencjalnego użytkownika sieci, bez względu na to, czy mieszka w mieście, czy na terenach wiejskich zakłada zaplanowanie i wybudowanie sieci telekomunikacyjnej.

W celu nadrobienia zapóźnienia Polski pod względem dostępu do internetu szerokopasmowego rząd przygotował ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji, która obecnie znajduje się w parlamencie i do końca I kwartału ma zostać uchwalona. Ustawa przewiduje, że samorządy będą mogły prowadzić działalność telekomunikacyjną oraz budować sieci internetu szerokopasmowego, gdyż będzie to ich zadanie własne (fakultatywne). Ustawa ma znacznie ułatwić lokalizację takich inwestycji, uprościć procedury związane z jej realizacją i stworzyć możliwość szybkiego pozyskiwania gruntów na zasadach podobnych jak przy budowie dróg. Plany zagospodarowania przestrzennego nie będą mogły zakazywać inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności. Ustawa stanowi wyraźnie, że inwestycje te nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy zabudowy mieszkaniowej.

W minionych latach określono kilka strategii informatyzacji administracji publicznej i samorządowej. Każda z nich wskazuje jedynie kierunki potrzebnego rozwoju, ale nie łączy się z poradą dotyczącą możliwości ich realizacji. Sytuacja ta zasadniczo się zmieniła w 2008 roku, kiedy to Polsce przyznano znaczne środki pomocowe z budżetu Unii Europejskiej. W latach 2008-2013 można więc mówić nie tylko o potrzebach, ale i o rzeczywistych szansach ich zrealizowania za pomocą funduszy europejskich. Szczególną rolę mogą i powinny tu odegrać samorządy, w tym także te najniższego szczebla. Właśnie one są najbliżej obywatela i one mogą stać się motorem rozwoju lokalnych społeczności. Identyfikacja lokalnych potrzeb pozwala im najefektywniej odpowiadać na wielokrotnie zgłaszany postulat rozbudowy infrastruktury teleinformatycznej i usług świadczonych przez urzędy drogą elektroniczną lokalnym społecznościom.

Działania samorządów powinny się skupiać przede wszystkim na wyrównywaniu szans mieszkańców z obszarów słabo rozwiniętych. Samorządy mogą bowiem aplikować o środki na budowę sieci szkieletowych i dostępowych, ale także mogą ubiegać się o środki, dzięki którym możliwe będzie wyposażenie administracji samorządowej w oprogramowanie i sprzęt niezbędny do komunikacji z obywatelami. Część takich środków może być przeznaczona na cele edukacyjne, np. na kursy z podstawowej i zaawansowanej obsługi komputera i internetu. Oprócz środków kierowanych do samorządów z Unii Europejskiej, wciąż pojawiają się fundusze na dofinansowanie zakładania nowych i rozwój już istniejących małych firm z branży teleinformatycznej. Odpowiednia polityka informacyjna samorządu może zachęcić do korzystania z tych środków osoby zajmujące się np. dostarczaniem dostępu do internetu.

Cel i metody prowadzenia inwestycji w rozbudowę sieci telekomunikacyjnej przez samorządy są inne niż w przypadku analogicznych działań podejmowanych przez operatorów telekomunikacyjnych, prowadzących działalność rynkową, nastawioną na zysk.

Samorządy powinny też mieć na uwadze, że budowa sieci szerokopasmowego internetu nie jest celem samym w sobie. To dopiero początek, fundament, na którym powstanie możliwość budowania komunikacji obywateli z urzędem, a także obywateli między sobą oraz korzystania z krajowych i światowych zasobów informacji i wiedzy. Lokalne udostępnienie internetu oznacza też wyrównywanie szans ludności z obszarów mniej rozwiniętych (małe miasta, wsie) oraz zwiększenie możliwości kształcenia i samokształcenia i eliminację wykluczenia cyfrowego. Cele te powinny być brane pod uwagę w trakcie planowania budowy sieci teleinformatycznej. Priorytety przedsięwzięcia powinny wynikać z analizy aktualnej sytuacji na danym obszarze. W zależności od stopnia rozwoju danego terenu może się okazać, że w jednym przypadku niezbędne jest zbudowanie od podstaw sieci tzw. szkieletowej (zwłaszcza na obszarach słabo rozwiniętych - w Polsce wschodniej), a w innym uzupełnienie już funkcjonującej sieci dostępowej (np. w Małopolsce i na Dolnym Śląsku).

Samorząd powinien określić, jakiego rodzaju sieć najlepiej odpowiada potrzebom, jakie usługi powinien zaoferować samorząd i kto będzie z nich korzystał. Te założenia są potrzebne do opracowania koncepcji sieci. Jeżeli lokalny samorząd uzna za możliwą realizację planu rozbudowy sieci telekomunikacyjnej i uzyska dla niego aprobatę władz lokalnych, to wówczas trzeba ów plan szczegółowo opisać. Chodzi o stworzenie wstępnych założeń przedsięwzięcia, które będą stanowić podstawę do podjęcia jego realizacji, a wcześniej do pozyskania finansowania.

Rozpoczęcie inwestycji powinno być poprzedzone dyskusją na szczeblu samorządowym. Konieczna jest analiza aktualnie dostępnych na danym terenie usług dostarczania szerokopasmowego internetu przez operatorów telekomunikacyjnych czy innych dostawców usług internetowych, np. telewizyjnych sieci kablowych. Należy przeanalizować, czy nasycenie tymi usługami jest wystarczające i czy obowiązujące na rynku ceny są akceptowane przez mieszkańców.

Opracowanie przez samorząd planu rozwoju powinno brać za podstawę konieczność poprawy komunikacji z mieszkańcami przez upowszechnianie kontaktu drogą elektroniczną. W miarę możliwości i potrzeb, wraz z inwestycjami zmierzającymi do upowszechnienia dostępu do internetu, należy też planować wdrażanie aplikacji ułatwiających administracji samorządowej świadczenie mieszkańcom usług drogą elektroniczną. Planowanie powinno doprowadzić do powstania założeń koncepcji sieci dla danego terenu. Założenia te będą stanowiły podstawowy element specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) w przetargu na wyłonienie wykonawcy koncepcji. Ich poprawne przygotowanie jest niezbędne do jej prawidłowego opracowania.

Jednostki samorządowe w Polsce nie mają doświadczenia ani w prowadzeniu inwestycji budownictwa telekomunikacyjnego ani w kierowaniu przedsiębiorstwem telekomunikacyjnym realizującym tego rodzaju inwestycje. Mimo to coraz częściej decydują się na budowę sieci telekomunikacyjnej. W takich przypadkach z reguły sięgają do doświadczeń zdobytych przez niezależnych operatorów telekomunikacyjnych, którzy począwszy od 1993 roku, realizują w Polsce procesy inwestycyjne w telekomunikacji. Jednocześnie ci operatorzy eksploatują nowoczesne sieci i posługują się systemami zarządzania w celu obsługi milionów abonentów. Dysponują więc nie tylko doświadczeniem, ale i wiedzą niezbędną do poprawnego zaprojektowania lokalnej sieci, a potem jej zbudowania i eksploatacji. Z doświadczeń tych wynika, że uruchomienie lokalnego procesu inwestycyjnego powinno być poprzedzone przez:

● przygotowanie przedsięwzięcia - tę fazę należy rozpocząć od poszukiwania informacji o budowie lokalnej sieci telekomunikacyjnej i określenia wstępnych ram planowanej inwestycji telekomunikacyjnej, a następnie poddanie ich wstępnej weryfikacji. Rezultatem działań w tym etapie powinno być podjęcie przez samorząd decyzji o przystąpieniu do dalszych prac nad realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego bądź jego modyfikacji lub odrzucenia;

● studium wykonalności (prefeasibility study) - to dokument zawierający ocenę możliwości i uwarunkowań organizacyjno-technicznych przedsięwzięcia, który jest podstawą do podjęcia decyzji o realizacji planowanej inwestycji. Studium wykonalności jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie inwestycji z funduszy unijnych. Konsekwencją zaakceptowania przez jednostkę samorządową stadium wykonalności jest rozpoczęcie etapu szczegółowych analiz prawnych i techniczno-ekonomicznych planowanego przedsięwzięcia;

● studium przedrealizacyjne (feasibility study) jest pierwszą roboczą, techniczną wersją projektu budowy. Na tym etapie możliwe jest jeszcze sporządzenie dodatkowych analiz, które w konsekwencji powinny doprowadzić do zatwierdzenia przez jednostkę samorządową decyzji o budowie sieci telekomunikacyjnej na wyznaczonym obszarze i w określonej technologii. Projektowana sieć ma umożliwiać określonym odbiorcom dostęp do internetu, na założonych z góry zasadach. Powinna być eksploatowana i zarządzana przez określonego operatora oraz posiadać punkty styku z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, także działającymi na zasadach komercyjnych.

Tworzona przez samorząd koncepcja musi uwzględniać istniejącą na danym terenie infrastrukturę. Powinna też określić zestaw oferowanych usług wraz z ich potencjalnymi odbiorcami, co stanie się podstawą do zaplanowania technicznej koncepcji sieci i sposobu jej utrzymania. Ustalenie rozwiązań technicznych w projekcie pozwala na oszacowanie potrzebnych nakładów inwestycyjnych i kosztów eksploatacji sieci. W koncepcji powinny zostać zaproponowane ceny usług do docelowego odbiorcy. Należy również przedstawić zagrożenia, jakie wynikają z proponowanych w koncepcji rozwiązań. Koncepcja powinna również proponować sposób utrzymania sieci.

W ramach studium przedrealizacyjnego wykonuje się często tak zwany program funkcjonalno - użytkowy (PFU). Chodzi o dokument pośredni, który gromadzi informacje zaczerpnięte zarówno z ogólnej koncepcji lokalnej sieci, jak również z projektów budowlanego i wykonawczego. PFU bywa wykorzystywany jako część specyfikacji istotnych warunków zamówienia przy postępowaniach na wykonanie inwestycji metodą "zaprojektuj i wybuduj".

Warto pamiętać, że w samorządowym przedsięwzięciu udostępniania internetu celem nadrzędnym pozostaje eliminacja "białych plam", czyli przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu tych grup społecznych, którzy z różnych racji mają najbardziej utrudniony dostęp do globalnej sieci.

● wśród 27 państw Unii Europejskiej Polska zajmuje 24 miejsce pod względem dostępu obywateli do szybkiego internetu, tylko przed Bułgarią, Rumunią i Słowacją.

● 13,2 proc. - wynosi stopień dostępności internetu w Polsce,

● ok. 24 proc. - wynosi średnia unijna w zakresie dostępności internetu.

Już na etapie przedinwestycyjnego precyzowania zamiaru budowy sieci udostępniającej internet jednostka samorządowa musi rozpocząć działania informacyjne wśród lokalnej społeczności. Ich celem jest przedstawienie mieszkańcom wszystkich korzyści wynikających z dostępu do internetu i pozyskanie ich poparcia dla planowanego przedsięwzięcia. Ludziom, którzy nie mają na co dzień dostępu do internetu, trudno sobie wyobrazić, jakie oszczędności i zyski przynosi taki dostęp. Brak świadomości pożytków płynących z dostępu do internetu może wzmacniać ich niechęć do zamiaru wydatkowania środków z samorządowego budżetu na inwestycję telekomunikacyjną w gminie, powiecie czy województwie.

Konsultacja społeczna połączona z przekazaniem mieszkańcom wspólnoty samorządowej w przystępny sposób informacji o planowanej inwestycji powinna być dla samorządu jednym z priorytetów, niezależnie od tego, czy dostęp do internetu będzie kwestią budowy sieci doziemnych (kabel czy inny nośnik przekazów znajduje się pod ziemią), naziemnych, czy bezprzewodowych - radiowych.

Przy realizacji tego typu projektu samorząd staje na ogół przed koniecznością ingerencji w teren należący do różnych właścicieli (prywatnych i instytucjonalnych), a także naruszenia środowiska przyrodniczego. Często dochodzi wówczas do konfliktu interesów. Dlatego jednostka samorządowa, przystępując do realizacji projektu budowy sieci telekomunikacyjnych, jako inwestor, musi uwzględnić konieczność wypracowania przyjaznych relacji pomiędzy wszystkimi uczestnikami procesu inwestycyjnego a społecznością lokalną.

Istotne są też kontakty samorządu z bezpośrednimi kontrahentami (np. z właścicielami gruntów). Mogą one przybierać formę kontaktów osobistych, listów, spotkań środowiskowych, sympozjów itp. Szczególnie przydatne mogą być spotkania pomiędzy gminami - tymi, które już użytkują sieć udostępniającą internet i tymi, które na razie takiego dostępu są pozbawione. Wymiana doświadczeń, podzielenie się wiedzą na temat pożytków płynących ze społecznego udostępnienia internetu (a za jego pośrednictwem do globalnych zasobów wiedzy i informacji) może w decydujący sposób przekonać o potrzebie zainwestowania w budowę sieci.

Podstawą do realizacji inwestycji jest projekt techniczny budowy. Opracowanie go wymaga dokonania wyboru projektanta, przekazania mu materiałów niezbędnych do projektowania, podpisania z nim umowy na wykonanie projektu i współdziałania w celu zoptymalizowania przygotowywanego dokumentu, który stanie się następnie podstawą do wyboru wykonawcy budowy. Podobna procedura powinna poprzedzić budowę, a więc wybór wykonawcy, przygotowanie terenu inwestycji, zakup sprzętu i wyposażenia wraz z instalacją i uruchomieniem, testy techniczne, szkolenia i certyfikacja kadry, która będzie zarządzać eksploatacją sieci. Z kolei przejście do etapu użytkowania wybudowanej sieci zakłada dokonanie odbiorów technicznych od wykonawcy, uruchomienie systemów rozliczeniowych dla abonentów i dostawców dostępu do internetu, spełnianie wymagań technicznych związanych z działalnością telekomunikacyjną, zapewnienie jakości usługi na wymaganym poziomie, zapewnienie bezpieczeństwa sieci, zapewnienie mechanizmów współpracy ze służbami specjalnymi i zgodności działania sieci z wymaganiami związanymi z bezpieczeństwem i obronnością państwa - to tylko wybrane aspekty eksploatacji i zarządzania siecią telekomunikacyjną.

Dodatkowo cała inwestycja powinna zostać starannie oszacowana ekonomicznie, z dokładną analizą źródeł przychodu, analizą kosztów prowadzenia usługi dostępu do internetu oraz takiego zbilansowania całości, aby ewentualny zysk netto był zgodny z zasadami określonymi przez Unię Europejską w ramach przyznanych środków pomocowych (jeżeli realizacja projektu przewiduje wykorzystanie środków UE). Kluczowym zadaniem samorządu, poza nadzorowaniem firmy zapewniającej lokalne udostępnianie internetu na zasadach określonych w prawie telekomunikacyjnym, jest znalezienie chętnych do wybudowania tzw. ostatniej mili, czyli sieci dostępowej łączącej wybudowany ze środków unijnych węzeł z konkretnymi abonentami.

Jednostki samorządowe mogą budować sieć udostępniającą internet w celu zaspokojenia potrzeb własnych. Innym modelem ich aktywności jest podjęcie roli operatora infrastruktury. W takim przypadku samorząd buduje i utrzymuje infrastrukturę szkieletową i dostępową. Nie świadczy usług, tylko udostępnia swoją infrastrukturę dostawcom usług. Samorząd jako uczestnik lokalnego rynku telekomunikacyjnego nie może odmówić żadnemu operatorowi dostępu do swojej sieci. Dlatego optymalną formą działalności jednostki samorządowej jest świadczenie usług transmisji danych.

Natomiast usługi świadczone na bazie korzystania ze zbudowanej już infrastruktury i na komercyjnych zasadach (dostęp do internetu, telewizja cyfrowa, wideo na żądanie, monitoring wizyjny, sterowanie - np. zdalne odczyty liczników, usługi telefoniczne - telefonia internetowa, telemedycyna, szkolenie on-line itp.) będą oferowane przez wyspecjalizowanych dostawców usług lub operatorów telekomunikacyjnych. Takie określenie roli samorządu minimalizuje jego zaangażowanie w tworzenie i utrzymywanie usług. Jednocześnie nie ma żadnego wpływu na konkurencyjność na rynku.

Podjęcie samodzielnej działalności usługowej jest związane z dużym ryzykiem. Konieczna jest inwestycja w urządzenia i oprogramowanie niezbędne do świadczenia usług, wymagane są środki na pokrycie kosztów związanych z ich utrzymaniem i rozliczaniem (billing, faktury, windykacja). A jednocześnie samorząd musi w takich przypadkach na równych prawach udostępnić swoją sieć innym dostawcom usług. Ma do czynienia z wyspecjalizowanymi podmiotami, więc całkiem możliwa jest porażka na konkurencyjnym rynku bądź utrata ekonomicznych podstaw do świadczenia własnych usług. Podmioty korzystające ze zbudowanej przez samorząd infrastruktury mogą dołączyć do niej swoje sieci radiowe lub kablowe, które umożliwiają świadczenie usług klientom końcowym.

Oddzielnym tematem jest wspieranie przez samorząd świadczenia wspomnianych wyżej usług przez dostawców zewnętrznych. Jeśli samorząd działa jako operator infrastruktury może dotować świadczenie usługi, jaką jest udostępnianie szerokopasmowego internetu. W tym celu powinien jednak wykazać niezbędność tego typu interwencji i dowieść, że pomoc publiczna jest tu najwłaściwszym instrumentem zapewniającym udostępnianie mieszkańcom internetu.

Budowa sieci udostępniającej internet jest przedsięwzięciem złożonym i kosztownym. Samorządy powinny więc zastanowić się, czy z ich punktu widzenia korzystne będzie podejmowanie takiego projektu samodzielnie. Mają one do wyboru różne warianty realizacji przedsięwzięcia:

● zakup usługi,

● partnerstwo publiczno-prywatne,

● rozszerzenie zakresu działania przedsiębiorstw komunalnych,

● związki i stowarzyszenia gmin,

● współpraca z deweloperami.

Każdą z form realizacji przedsięwzięcia należy przeanalizować osobno. Gmina może się podjąć inwestycji samodzielnie. Wymaga to zaangażowania zasobów własnych i dysponowania kompetencjami umożliwiającymi przygotowywanie kolejnych etapów inwestycji (planowanie, projekt, realizacja, eksploatacja) i dokonanie wyboru wykonawców i odbioru wykonanych prac. Samodzielne prowadzenie inwestycji łączy się ze wzrostem ryzyka, jakim obarczona jest ostateczna realizacja. Inną możliwością jest utworzenie spółki zależnej od samorządu, która będzie zarządzała inwestycją, ale po jej zrealizowaniu zajmie się eksploatacją sieci. Ze względów organizacyjnych, ale także technicznych, korzystne jest przygotowanie projektu dla obszaru większego niż obszar jednej gminy. Może się okazać, że aby dołączyć się do sieci szkieletowej (np. wojewódzkiej) trzeba przejść przez teren innych gmin. Ponadto organizacja projektu na większą skalę daje szansę na uzyskanie efektów synergii, np. niższych cen przy zakupie sprzętu, urządzeń i w końcu niższych cen eksploatacji sieci. Współpraca między gminami może być sformalizowana w postaci umów dwu- i wielostronnych. W takim przypadku jedna z gmin powinna przyjąć rolę lidera wspólnego projektu. Inną formą współpracy jest działanie w stowarzyszeniu lub związku gmin.

Inne możliwości współdziałania daje budowa sieci w powiatach. Starosta może być organem zarządzającym projektem i eksploatującym sieć. Jednostki samorządowe w celu budowy sieci mogą wówczas powołać konsorcjum, którym kieruje jeden z partnerów - lider. Liderem takiego przedsięwzięcia może być starosta, ale również dowolny z konsorcjantów, który stworzy biuro zarządzania projektem.

● 56 proc. wszystkich Polaków powyżej 15 roku życia korzysta co najmniej raz w tygodniu z internetu - wynika z badania Net Index zrealizowanego przez Gfk Polonia,

● w założeniach strategii rozwoju Polski planuje się, że na terenach wiejskich (najbardziej obecnie opóźnionych, jeśli chodzi o dostęp do internetu) w 2015 roku dostęp do internetu będzie miało 70 proc. gospodarstw, co zakłada wykorzystanie całości funduszy zarezerwowanych na ten cel w budżecie na lata 2008-2013.

W tym modelu samorząd należący do sektora publicznego kupuje od sektora prywatnego (firmy telekomunikacyjnej) określoną usługę, np. wybudowanie łączy telekomunikacyjnych umożliwiających udostępnianie internetu.

Długoterminowe zapotrzebowanie na usługę poprawia opłacalność inwestycji, zwłaszcza gdy część lub całość płatności wnoszona jest z góry. Tego typu realizacja inwestycji nie wymaga od samorządu budowy infrastruktury. Musi on jednak dysponować środkami pozwalającymi na nabycie usług w sektorze prywatnym.

Taki sposób realizacji przedsięwzięcia nie jest możliwy w przypadku wykorzystywania w tym celu dostępnego finansowania z funduszy strukturalnych. Realizacja inwestycji w ten sposób możliwa jest szczególnie w zasobnych i już dobrze rozwiniętych infrastrukturalnie samorządach.

PPP może mieć wiele form. Najczęściej wkładem sektora publicznego jest wybudowanie infrastruktury lub udostępnienie gruntów pod jej budowę, czy też wniesienie do partnerstwa innych aktywów. Aktywa te zazwyczaj pozostają w rękach samorządu.

W tym modelu gmina lub powiat szukają kompetentnego partnera prywatnego, który może zbudować i utrzymać sieć, a także świadczyć określone w umowie usługi, np. udostępnianie internetu. Utrzymanie w rękach publicznych części aktywów pozwala na wyegzekwowanie od partnera prywatnego wymaganego zakresu usług oraz odpowiedniej ich jakości i sposobu ich świadczenia.

Możliwa do zastosowania w samorządach jest też pewna odmiana modelu PPP. Polega ona na użyczeniu infrastruktury publicznej podmiotowi posiadającemu odpowiedni potencjał organizacyjny i techniczny. Podmiot ten mógłby korzystać z infrastruktury, zobowiązując się jednocześnie do świadczenia usług szerokopasmowych na umówionych zasadach. Taki partner samorządu byłby wyłoniony w otwartym postępowaniu, według przejrzystych reguł, z uniknięciem konfliktu interesów. Realizacja inwestycji w ten sposób może mieć zastosowanie szczególnie w zasobnych i już dobrze rozwiniętych infrastrukturalnie samorządach.

Spółki komunalne niedziałające w branży telekomunikacyjnej mogą rozszerzać zakres świadczonych usług o udostępnianie sieci z szerokopasmowym internetem. Wykorzystanie infrastruktury należącej do takich podmiotów, np. komunalnych zakładów wodociągowo-kanalizacyjnych, może istotnie obniżyć koszty budowy nowej infrastruktury. Pewnym ograniczeniem jest jednak brak wymaganych kompetencji organizacyjnotechnicznych. Problem ten można rozwiązać poprzez wejście w partnerstwo z kompetentnym partnerem, podobnie jak w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego.

Partnerstwo spółki komunalnej z wyspecjalizowanym podmiotem zewnętrznym to lepszy sposób realizacji inwestycji niż podjęcie podobnego partnerstwa przez samorząd, zwłaszcza w sytuacji, w której brakuje pozytywnych wzorców takiej współpracy. Kooperacja firm (nawet jeśli jednym z partnerów jest spółka komunalna) to powszechna praktyka rynkowa.

Inną formą realizacji przedsięwzięcia telekomunikacyjnego może być utworzenie w tym celu związku gmin. Taka forma organizacji sprawdza się zazwyczaj w przypadku działań o charakterze lokalnym, gdzie może być skutecznie wykorzystywana ze względu na ograniczoną skalę działania - lepiej budować sieć od razu dla pięciu gmin, niż dla każdej gminy osobno.

Przed podjęciem przez gminę decyzji o budowie sieci szerokopasmowego internetu należy rozważyć korzyści, jakie można uzyskać, działając wspólnie z sąsiednimi gminami lub w ramach większych jednostek samorządowych, np. powiatów czy województw.

Pomijając trudności wstępnej fazy wspólnego działania, wynikające z konieczności porozumienia co do celów, priorytetów i środków finansowych, przedsięwzięcie realizowane wspólnie, a więc o większej skali, ma same zalety. Wspólne działanie zmniejszy wydatki inwestycyjne. Mniej będzie kosztowała dokumentacja techniczna. Dla większego obszaru można też lepiej, a więc taniej, zaplanować szkielet sieci. Dla zachowania jej jednorodności gminy działające wspólnie powinny przeznaczyć takie same środki finansowe w przeliczeniu na jednego, docelowego abonenta.

Koszt budowy infrastruktury teleinformatycznej można znacznie obniżyć, gdy jednocześnie prowadzi się ją na obszarach, na których aktualnie wykonywane są inne roboty ziemne. W grę wchodzi tu budowa nowych budynków mieszkalnych, osiedli, przebudowa infrastruktury drogowej, energetycznej, kanalizacyjnej lub wodociągowej. Znaczne obniżenie koniecznych nakładów w takim przypadku wynika z likwidacji konieczności ponownego wykonywania tych samych prac ziemnych. Pozwala to obniżyć koszty inwestycji tak bardzo, że od początku jest ona opłacalnym przedsięwzięciem.

Samorząd, planując budowę sieci udostępniającej internet, powinien zabiegać o współpracę z przedsiębiorstwami zamierzającymi prowadzić tego rodzaju inwestycje. Korzyści z tego rodzaju współpracy może osiągnąć nie tylko samorząd, ale także współpracująca z nim firma.

W związku z gwałtownym rozwojem sieci szerokopasmowych w Europie Komisja Europejska zdefiniowała zalecenia dotyczące realizacji przedsięwzięć budowy sieci udostępniającej internet, w które angażowane są środki publiczne (zob. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009 broadband guidelines/guidelines pl.pdf). Od wiosny 2009 r. każdy projekt budowy publicznej sieci szerokopasmowego internetu w krajach unijnych wymaga też uzyskania notyfikacji Komisji Europejskiej.

● 300 mln euro zarezerwowano w unijnym programie Rozwój Polski wschodniej na rozbudowę szerokopasmowego internetu w województwach: podkarpackim, lubelskim, świętokrzyskim, podlaskim i warmińsko-mazurskim. O środki te mogą się ubiegać samorządy, związki i stowarzyszenia samorządów, przedsiębiorcy, firmy szkoleniowe i organizacje pozarządowe.

● Celem programu jest zapewnienie 90 proc. gospodarstw domowych i 100 proc. instytucji publicznych i przedsiębiorców Polski wschodniej dostępu do szerokopasmowego internetu do 2013 roku.

Konieczne jest spełnienie następujących warunków dotyczących pomocy publicznej i wskazanych przez KE:

● należy dokładnie określić obszar geograficzny, który zostanie objęty interwencją. Przeprowadzając ewentualne badanie rynku i konsultacje ze wszystkimi stronami zainteresowanymi przedmiotem inwestycji, samorząd powinien dążyć do minimalizowania zakłóceń konkurencji wśród obecnych dostawców oraz dostawców, którzy już zaplanowali inwestycje w najbliższej przyszłości na rynku telekomunikacyjnym na tym samym obszarze;

● samorząd ma obowiązek stosowania otwartej procedury przetargowej gwarantującej wszystkim inwestorom pragnącym złożyć ofertę w zakresie realizacji dotowanego projektu przejrzystość zaangażowania. Równe i niedyskryminacyjne traktowanie oferentów jest niezbędnym warunkiem tej otwartej procedury. Otwarta procedura jest sposobem na zmniejszenie do minimum potencjalnych korzyści, jakie mogą osiągnąć oferenci w wyniku pomocy państwa. Jednocześnie zmniejsza ona wybiórczy charakter doboru wykonawców projektu, ponieważ beneficjent nie jest wcześniej znany;

● premiowanie oferentów prezentujących stosunkowo tanią propozycję. W trakcie otwartej procedury przetargowej, w celu zmniejszenia przyznawanej kwoty pomocy, przy wielu ofertach zawierających podobne warunki jakościowe, oferent wnioskujący o najniższą kwotę pomocy państwa powinien z zasady uzyskać lepszą ocenę oferty;

● neutralność technologiczna. Biorąc pod uwagę, że usługi dostępu do szerokopasmowego internetu mogą być świadczone za pośrednictwem infrastruktury sieciowej opartej o technologie przewodowe, bezprzewodowe, satelitarne i mobilne. Samorząd nie powinien faworyzować żadnej konkretnej technologii ani platformy sieciowej. W postępowaniu przetargowym oferenci powinni mieć możliwość zaproponowania świadczenia wymaganych usług łączności przez szerokopasmowy internet przy wykorzystaniu lub łączeniu technologii, które uznają za najbardziej odpowiednie;

● wykorzystanie istniejącej infrastruktury. Należy, o ile to możliwe, dążyć do wykorzystania istniejącej infrastruktury w celu uniknięcia powielania zasobów, które już są dostępne. Aby ograniczyć wpływ realizowanego przez samorząd projektu telekomunikacyjnego na funkcjonujący już na danym obszarze rynek operatorów sieci internetowej, należy im umożliwić włączenie ich infrastruktury do realizacji samorządowego projektu;

● hurtowy dostęp w okresie co najmniej siedmiu lat. Umożliwienie stronom trzecim (poza samorządem i już działającymi operatorami) hurtowego dostępu do subsydiowanej infrastruktury szerokopasmowego internetu jest niezbędnym elementem każdej tego rodzaju inwestycji wspieranej środkami publicznymi;

● analiza porównawcza cen. W celu zapewnienia efektywnego dostępu hurtowego oraz ograniczenia do minimum możliwości zakłócenia konkurencji na lokalnym rynku należy unikać narzucania przez wybranego oferenta nadmiernie wysokich cen hurtowych, jak również rażącego zaniżania cen lub ustalania cen na poziomie nieodzwierciedlającym kosztów usługi hurtowej. Ceny hurtowego dostępu do sieci powinny być oparte na przeciętnych publikowanych (regulowanych) cenach hurtowych obowiązujących na innych bardziej otwartych na konkurencję obszarach danego kraju lub na innych bardziej otwartych na konkurencję obszarach UE lub, z braku takich opublikowanych cen, na cenach określonych lub zatwierdzonych przez krajowy organ regulacyjny. Taka analiza porównawcza powinna zostać wykonana przez specjalistów, najlepiej w konsultacji z Urzędem Komunikacji Elektronicznej;

● zwrot nadmiernej korzyści. Jeśli popyt na dostęp do szerokopasmowego internetu na obszarze inwestycji wzrośnie powyżej przewidywanych poziomów, samorząd powinien skonstruować mechanizm wycofania, pozwalający na uniknięcie pobierania przez operatorów nadmiernych korzyści. Chodzi o to, by zawczasu wypracować gwarancje, że wybrany przez samorząd operator nie otrzyma nadmiernej rekompensaty.

W przypadku niespełnienia któregokolwiek z wymienionych powyżej wymogów Komisja Europejska może zadecydować o negatywnej ocenie danej inwestycji wspieranej środkami publicznymi. W efekcie stwierdzenia braku zgodności danego projektu wspieranego środkami publicznymi ze standardami obowiązującymi na wspólnym rynku europejskim inwestycja samorządu może nie otrzymać wcześniej umówionego refinansowania z funduszy UE.

Po zakończeniu realizacji inwestycji właścicielem wybudowanej sieci pozostanie jednostka samorządowa. Na niej też będzie ciążyć obowiązek zorganizowania eksploatacji i utrzymania wybudowanej sieci. Samorząd może ten obowiązek scedować na:

● wydzieloną jednostkę administracyjną samorządu,

● powołany przez samorząd, specjalnie w tym celu, podmiot zależny, np. przedsiębiorstwo komunalne,

● podmiot zewnętrzny - operatora działającego w obszarze inwestycji i wybranego w trybie zamówienia publicznego.

W tym ostatnim rozwiązaniu należy założyć, że eksploatacja sieci zostanie powierzona podmiotowi rynkowemu na czas określony. Wśród kryteriów udzielenia zamówienia publicznego powinna się znaleźć wysokość opłat za dzierżawę sieci wnoszonych do samorządowego budżetu przez dzierżawcę, a także wysokość cen za usługi świadczone przez dzierżawcę mieszkańcom.

Należy pamiętać, że wybudowana infrastruktura podlega wymogom otwartości dla wszystkich operatorów świadczących usługi komunikacji elektronicznej. Oznacza to, że w ustaleniu zasad eksploatacji należy uwzględnić możliwość korzystania z sieci każdemu innemu operatorowi niż wybrany.

Wybudowana infrastruktura musi należeć do samorządu co najmniej przez pięć lat od daty finansowego zakończenia projektu. Na ten okres samorząd powinien też przewidzieć sposób finansowania, utrzymania i eksploatacji sieci oraz wydatków związanych z odtworzeniem. Koszty związane z utrzymaniem sieci można pokryć w następujący sposób:

● w całości ze środków własnych samorządu,

● w całości z przychodów od klientów przyłączonych do sieci, zarówno hurtowych, jak indywidualnych,

● w części z przychodów od klientów, a w części z dotacji samorządu.

W ostatnim rozwiązaniu samorząd może finansować jedynie usługi dla własnych jednostek, utrzymanie publicznych punktów dostępu do internetu, np. w urzędach, oraz usługi dla mieszkańców, ale w ograniczonym zakresie, np. dostęp socjalny w szkołach. Natomiast pozostałe usługi mogą być finansowane przez przyłączonych do sieci pozostałych jej użytkowników.

Przy ustalaniu sposobu finansowania eksploatacji sieci należy mieć na uwadze zasady określone przez Radę Unii Europejskiej w rozporządzeniu nr WE 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. Akt ten nakłada na podmioty publiczne obowiązek ustalania wartości znaczącego przychodu netto w projektach infrastrukturalnych generujących przychody. Znaczący przychód netto został określony przez Radę na poziomie 25 proc. kosztu całkowitego inwestycji. Jeżeli wartość przychodu netto przekracza ten poziom, pomoc finansowa ze środków UE podlega zredukowaniu. Obliczenia przychodu netto i wynikającego z tej wartości współczynnika samofinansowania należy szacunkowo dokonać na etapie tworzenia koncepcji sieci lub w studium wykonalności.

Inwestycja celu publicznego, a taką jest budowa przez samorząd sieci udostępniającej internet, jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W przypadku obowiązywania planu miejscowego inwestycje celu publicznego są lokalizowane bezpośrednio na podstawie ustaleń tego planu. Oznacza to zatem, że nie wymagają one wydania decyzji administracyjnej. W takim przypadku należy wystąpić z wnioskiem o wypis z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie jego braku inwestycja wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ogranicza jednak wymagania uzyskania takiej decyzji w przypadku robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują one zmiany sposobu zagospodarowania terenu i nie oddziałują szkodliwie na środowisko. W takich przypadkach nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Postępowanie w sprawie decyzji o inwestycji celu publicznego obejmuje analizę:

● warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, planu miejscowego, studium lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

● stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Decyzję o inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu w trybie art. 106 k.p.a. z:

● ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

● wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską,

● właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

● właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

● organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych,

● dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny,

● właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej.

Decyzja o inwestycji celu publicznego określa:

● rodzaj inwestycji,

● warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z planu miejscowego lub przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań,

● warunki ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego,

● warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

● warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,

● obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

● wymagania dotyczące ochrony interesów podmiotów trzecich,

● linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Czas załatwiania decyzji (bez wliczania terminów na procedury uzgadniania z innymi organami, procedury odwoławczej i terminów przewidzianych na zawiadomienie właścicieli nieruchomości, na których terenie przewiduje się lokalizacje inwestycji) wynosi jeden miesiąc, a w sprawach szczególnie skomplikowanych (np. przedsięwzięcia mogące pogorszyć stan środowiska) może nastąpić wydłużenie czasu postępowania administracyjnego. Ewentualne odwołanie wnosi się do samorządowego kolegium odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji lub jej obwieszczenia.

Działalność w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym usług dostępu do internetu, jest w Polsce uregulowana w ustawie - Prawo telekomunikacyjne z 16 lipca 2004 r. oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Ustawa ta nie przewiduje wymogu uzyskania koncesji lub pozwolenia na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Samorząd zamierzający wybudować sieć czy ewentualnie świadczyć usługi telekomunikacyjne musi jedynie złożyć wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, prowadzonego przez prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wpisu do rejestru dokonuje się na podstawie pisemnego wniosku złożonego przez daną jednostkę samorządu.

krzysztof.polak@infor.pl

Ustawa z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 z późn. zm.).

Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100).