Wojewodowie celnie punktują samorządowców

W ostatnich trzech latach do kosza trafiło ok. 6 tys. uchwał podjętych przez rady gmin i powiatów oraz sejmiki wojewódzkie. Lokalne władze nie próbują jednak bronić swoich racji i skarżyć się do sądu na rozstrzygnięcia wojewodów stwierdzające nieważność aktów prawa miejscowego. Boją się kompromitacji i konfliktu z organami nadzoru.

Nie chodzą do sądu

Zebrane przez DGP dane wskazują, że w latach 2011-2013 samorządy wszystkich szczebli tylko sporadycznie skarżyły rozstrzygnięcia nadzorcze do wojewódzkich sądów administracyjnych. Takie prawo przysługuje im na mocy ustrojowych ustaw samorządowych. Gmina, powiat lub władze województwa mogą złożyć skargę do WSA, jeśli uważają, że wojewoda, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, niesłusznie stwierdził nieważność podjętej przez nich uchwały. Sąd dokonuje wówczas oceny, czy akt prawa miejscowego rzeczywiście jest niezgodny z ustawami i rozporządzeniami, jak twierdzi wojewoda.

W minionych trzech latach samorządy zaskarżyły do WSA zaledwie nieco ponad 4 proc. rozstrzygnięć nadzorczych. Najmniej w województwie świętokrzyskim (1,66 proc.), najwięcej w mazowieckim (9,28 proc.).

To o tyle dziwne, że lokalni włodarze na co dzień narzekają na działalność nadzorczą wojewodów. Zarzucają im m.in., że przy badaniu treści aktów prawa miejscowego nie uwzględniają tego, iż regulują one specyficzne lokalne problemy, więc nie można oceniać ich według utartych prawniczych schematów.

- Nie tworzymy uchwał z powietrza, jeździmy na szkolenia, nasi prawnicy rzetelnie analizują treść projektów aktów, konsultują ze służbami wojewody dolnośląskiego. A efekt jest taki, że projekt uchwały zaakceptowany pod względem prawnym przez pracownika wydziału nadzoru wojewody po uchwaleniu spotyka się z rozstrzygnięciem nadzorczym - usłyszeliśmy w gminie Chojnów (woj. dolnośląskie).

Boją się konfliktu

Ponadto ustawy samorządowe przewidują ułatwienia dla władz chcących dochodzić swoich racji przed WSA. O ile co do zasady prawo nie narzuca terminu, w którym sąd administracyjny powinien zająć się sprawą, o tyle w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze WSA musi wyznaczyć rozprawę w ciągu 30 dni od jej złożenia.

Samorządowców zniechęcać mogą statystyki świadczące o tym, że jeśli sprawa trafia przed sąd, to zazwyczaj przyznaje on rację wojewodzie.

- W 2012 r. WSA uwzględniły skargi mniej niż jednej trzeciej samorządów. W 2013 r. było nieco lepiej, ale i tak prawie połowa skarg została oddalona. Te dane mogą sugerować, że rozstrzygnięcia wojewodów są trafne - wskazuje Krzysztof Izdebski, ekspert prawny Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska.

Po przeanalizowaniu treści rozstrzygnięcia lokalni włodarze z reguły przyznają więc rację wojewodom, którzy w zrozumiale i zwięźle pisanych uzasadnieniach potrafią wykazać naruszenie w uchwale przepisów ustaw.

- W takich sytuacjach zaskarżenie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia. Odstąpienie od złożenia skargi może być podyktowane obawą kompromitacji oraz zrozumieniem popełnionego błędu legislacyjnego - tłumaczy dr Bartłomiej Opaliński, radca prawny i konstytucjonalista na Uczelni Łazarskiego.

Drugą przyczyną niskiej aktywności samorządów w składaniu skarg jest niechęć do wchodzenia w konflikt z wojewodą. Lokalni włodarze w nieoficjalnych rozmowach przyznają, że próba podważenia w sądzie jednego rozstrzygnięcia może skończyć się bardziej wnikliwym nadzorem w przyszłości, czego woleliby uniknąć.

Takie podejście krytykuje dr Opaliński. - Wszak sądy administracyjne badają akty prawa miejscowego pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem wyższego szczebla. Jest to jedna z najwyższych wartości, zakotwiczona w konstytucji. Niestosowne jest przedkładanie własnych, partykularnych interesów ponad wartość samą w sobie, jaką jest obowiązywanie w obrocie prawnym przepisów pozostających w zgodzie z aktami wyższej rangi. Tylko respektowanie zasady legalizmu jest w stanie zapewnić wewnętrzną spójność systemu prawnego - podkreśla ekspert.

Warto walczyć

Czasami samorządy mogą jednak sporo ugrać, skarżąc rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu. Sporadycznie zdarza się bowiem, że decyzje różnych wojewodów w odniesieniu do uchwał są odmienne, mimo że stan faktyczny i prawny jest taki sam. Jeden organ nadzoru może pozytywnie ocenić daną regulację przyjętą przez gminę, podczas gdy inny wojewoda, badając identyczną uchwałę innej gminy, zakwestionuje ją.

- Na przykład wojewoda warmińsko-mazurski konsekwentnie podważał uprawnienie samorządu do wprowadzenia do statutów inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, gdy w tym samym czasie pozostałe organy nadzoru nie widziały w tej instytucji żadnego problemu. Ta sprawa pokazała, że warto korzystać ze skargi, gdyż ostatecznie sądy administracyjne nie zgodziły się z argumentacją wojewody warmińsko-mazurskiego - opisuje Krzysztof Izdebski.

Inny przykład odnosi się do programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Gminy powinny w nim wskazać gospodarstwo rolne, które będzie zapewniało miejsce pobytu dla bezpańskich zwierząt gospodarskich. Część wojewodów, jak choćby warmińsko-mazurski, brak takiego wskazania kwalifikuje jako istotne naruszenie prawa i stwierdza nieważność programów z takim błędem. Tymczasem inni, m.in. wielkopolski, owszem, kwestionują ów brak, ale zaliczają go do grupy nieistotnego naruszenia prawa, co oznacza, że program pozostaje w obrocie prawnym. Dwa zupełnie różne podejścia, które niosą inne skutki. W pierwszym przypadku rada gminy musi na nowo uchwalić program, podczas gdy w drugiej sytuacji taki obowiązek nie występuje.

Jeśli więc samorząd widzi, że wojewoda zakwestionował mu regulację, a w innym regionie organ nadzoru akceptuje takie przepisy prawa miejscowego, to warto, żeby poprosił sąd o weryfikację.

Jeszcze mniej skarg

Niedługo liczba skarg samorządów do WSA może jeszcze spaść. W Sejmie procedowany jest prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym. Przewiduje on, że zanim wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze, zasygnalizuje błąd lokalnym władzom, które będą mogły same poprawić wadliwą uchwałę. Dzięki temu ma się poprawić komunikacja na linii organy nadzoru - samorządy, a co za tym idzie, te ostatnie będą mogły jeszcze lepiej zrozumieć swoje błędy legislacyjne.

- To będzie duże wyzwanie dla wojewodów, aby sygnalizując naruszenie prawa, starali się jednocześnie uszanować autonomiczną rolę samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę wolę wspólnoty lokalnej do określania przepisów prawa miejscowego - ocenia Krzysztof Izdebski.

@RY1@i02/2014/243/i02.2014.243.18300080b.802.jpg@RY2@

Liczba rostrzygnięć nadzorczych wojewodów zaskarżonych do WSA

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl