Strategia: dokument na półkę czy narzędzie przydatne do rozwoju gminy

Z roku na rok jakość dokumentów strategicznych tworzonych dla polskich JST jest coraz lepsza. Począwszy od zróżnicowanych metod badawczych stosowanych do opracowania diagnozy, przez stworzenie wizji rozwoju czy celów strategicznych w oparciu o wywiady pogłębione, wywiady zogniskowane czy warsztaty strategiczne, aż do rozległych konsultacji z różnymi środowiskami.

Dziś w dużych miastach konsultacje społeczne są coraz częściej organizowane w terminach dogodnych dla pracujących, a mieszkańcy są informowani o postępach prac nad strategią różnymi kanałami komunikacji. W efekcie powstają dokumenty o coraz wyższej wartości merytorycznej, rozbudowane i szczegółowe. Co się dzieje z nimi dalej? Jak są mierzone postępy wdrażania strategii? Czy jeśli w kolejnych latach po przyjęciu strategii już się o niej nie wspomina mieszkańcom, to oznacza to, że nie jest wdrażana, a wszystkie działania podmiotu odpowiedzialnego za monitoring i wdrażanie są jedynie fasadowe? Czy poniesione wydatki i nakład pracy były zwykłą niegospodarnością? Dziś mieszkańcy oczekują transparentności, chcą mieć wpływ na wyżej wymienione działania samorządów, jak również chcą móc je rozliczyć.

Nie wszystko dobrze działa

Krótka analiza strategii rozwoju 14 losowo wybranych miast w Polsce zaowocowała następującymi wnioskami:

w kilku dokumentach nie umieszczono żadnych wskaźników. Dla niektórych z tej grupy wskazano odniesienie do dokumentu zewnętrznego, ale nie zawsze można było te dokumenty zlokalizować,

w trzech wskaźniki nie były powiązane z celami strategicznymi,

w dwóch były mało obiektywne, wskazywały tylko produkty i nie odnosiły się do oczekiwanych rezultatów,

w sześciu zostały opracowane na poziomie zadowalającym.

Obserwacje te prowokują do zadania kilku pytań. Jeśli wskaźników nie ma lub nie zostały dobrze zdefiniowane, skąd wiadomo, czy to, co zapisano w strategii, przekłada się na konkretne działania i przynosi rezultaty? Skąd wiadomo, że zmiany przybliżają nas do realizacji wypracowanej wizji? Warto przypomnieć, że podstawowym zadaniem każdej jednostki administracji publicznej jest dokonywanie oceny tego, jak realizuje wyznaczone cele i zamierzenia w sposób obiektywny. Monitoring wdrażania strategii rozwoju obrazuje także coś więcej, mianowicie na ile efektywnie samorząd współpracuje z partnerami zewnętrznymi - biznesem lokalnym, inwestorami, uczelniami wyższymi, instytucjami kultury, organizacjami pozarządowymi i w końcu z mieszkańcami. Wdrażanie strategii zależy od wspólnego przekonania, że są to właśnie te cele i działania, które chcemy realizować, a także zaangażowania i determinacji wielu osób i instytucji zewnętrznych.

Zaniedbane kontakty

Dziś można odnieść wrażenie, że jest to najbardziej zaniedbany obszar w procesie tworzenia i wdrażania strategii rozwoju. Twórcy strategii aż nadto koncentrują się na przedstawieniu jak najatrakcyjniejszej marketingowo wizji wyróżniającej ich JST od innych, zapominając o tym, jak w sposób efektywny opisać pożądane rezultaty oraz sposób ich osiągnięcia.

Pobieżny przegląd stron internetowych wybranych dużych i średnich miast pozwala stwierdzić, że tylko nieliczne z nich starają się informować obywateli o postępach podejmowanych działań (czyli de facto postępów we wdrażaniu strategii). Chodzi głównie o zbiorczą prezentację danych wyraźnie przypisaną do poszczególnych celów strategicznych i operacyjnych, aktualną na dany moment sprawozdawczy. Obiektywną i transparentną, czyli opracowaną w oparciu o wcześniej wybrane wskaźniki i pokazującą zarówno sukcesy, jak i porażki.

@RY1@i02/2016/173/i02.2016.173.088000600.101(c).gif@RY2@

Strategia zawiera co do zasady:

Londyn - roczne sprawozdania z realizacji planów strategicznych, http://data.london.gov.uk/

Toronto - portal mierzący poziom wdrożenia strategii - Toronto Progress Portal http://www1.toronto.ca/wps/portal/contentonly?vgnextoid=c90dbdedeffbf310VgnVCM10000071d60f89RCRD

Los Angeles. Open data - pozwala na tworzenie tanich aplikacji do mierzenia postów miasta, https://performance.lacity.org/

Dostępna, przystępna i niezbyt długa

Jeśli strategię rozwoju JST traktujemy jak faktyczną deklarację włodarza dotyczącą ścieżki wzrostu, warto zwrócić uwagę na następujące aspekty.

● Strategia rozwoju nie musi być bardzo rozbudowanym i trudnym w odbiorze dokumentem. Przeciwnie - powinna być zrozumiała dla każdego mieszkańca, który będzie chciał w niej odnaleźć postulaty zgłaszane w czasie warsztatów czy konsultacji. Strategie najprężniej rozwijających się miast na świecie liczą zaledwie 30-50 stron i skupiają się na najważniejszych aspektach.

● Cele zawarte w strategii powinny być rozwinięte w programach rozwojowych. Te osobne opracowania mogą zawierać katalog projektów czy działań wraz z przypisanymi miernikami. Taki układ dokumentów zapewnia większą przejrzystość i elastyczność. Jest to niezbędne w przypadku zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych i wynikającej z tego konieczności aktualizacji.

● Dokument strategiczny nie powinien również stanowić "koncertu życzeń" wyrażonego w skomplikowanej strukturze priorytetów, celów nadrzędnych, celów wiodących, celów strategicznych, celów operacyjnych. Strategia powinna jasno wskazywać długoterminowy, dominujący kierunek działania zgodnie z zasadą: wiemy, co nas wyróżnia od konkurencji (tu: innych JST), wiemy, dokąd zmierzamy.

● Wskaźniki towarzyszące strategii powinny być tak dobrane, aby obiektywnie obrazować rozwój gospodarczy (pokazują, gdzie zanotowano postęp, a gdzie wymagane są działania korygujące) i nie spłaszczać obrazu rzeczywistości. Wskaźniki nie powinny być traktowane jak zło konieczne, ale pozwalać na zarządzanie JST. Kluczowe jest precyzyjne stawianie pytań badawczych. Im precyzyjniej postawione pytania, tym lepiej jest dopasowany miernik. Dziś nie powinny to być tylko wskaźniki GUS, ale także wiele innych wspomagających źródeł wiedzy obrazujących poziom rozwoju, takich jak np. współczynnik Giniego czy wskaźnik rozwoju gospodarczego Human Development Index (są to wskaźniki stosowane dla poziomu krajowego). Wspomagająco można stosować rankingi dotyczące różnych aspektów życia i rozwoju miast opracowywane przez podmioty zewnętrzne. Tu nie tyle istotna będzie pozycja w rankingu, ile zmiana miejsca w rankingu. Niektórzy startują z gorszej pozycji, ale skok o kilka miejsc w krótkim okresie świadczy o dynamicznym rozwoju i właściwie podejmowanych decyzjach włodarzy.

● Pewien problem może stanowić dostępność danych do pomiaru. Statystyka publiczna umożliwia mierzenie ogólnych zjawisk gospodarczych, społecznych i środowiskowych, takich jak wzrost PKB, populacja, poziom bezrobocia czy emisja zanieczyszczeń powietrza często tylko do poziomu powiatu. Czasem potrzebne dane dotyczą poziomu poszczególnych JST, a czasem zjawisk, które nie podlegają statystyce publicznej. Warto wówczas wykorzystać dane zbierane przez agendy rządowe, inne instytucje państwowe, stowarzyszenia branżowe, związki zawodowe i organizacje pozarządowe zajmujące się monitorowaniem tego obszaru lub opracować własny system pomiaru. Doskonałym rozwiązaniem przy ograniczonych środkach budżetowych JST są otwarte dane. Zainteresowani mieszkańcy w porozumieniu z samorządem sami mogą opracować nowe wskaźniki i sposób ich pomiaru, wykorzystując dane, które i tak są już zbierane (open data pozwala na tworzenie tanich aplikacji do mierzenia postępów JST).

● Ostatnia kwestia to prezentacja wyników w sposób czytelny i przystępny dla mieszkańców. Tu znowu możemy się posiłkować dobrymi praktykami miast zachodnioeuropejskich czy amerykańskich. Takie metropolie jak Londyn, Nowy Jork czy Toronto umieszczają na swoich stronach internetowych okresowe raporty z realizacji planów strategicznych. Wystarczy zajrzeć na stronę Toronto Progress Report, aby przekonać się, czy liczba oczekujących na mieszkania socjalne wzrosła, czy zmalała w stosunku do roku poprzedniego. Wzrosła o 5,96 proc. Nowy Jork publikuje z jednej strony tabele z osiąganymi wskaźnikami strategicznymi, z drugiej mapy z informacją o poziomie zaawansowania w realizacji projektów priorytetowych. Londyn natomiast zachęca do tworzenia kolejnych aplikacji z wykorzystaniem open data odpowiadających na wyzwania miasta. W tym celu przygotowano nawet specjalny dokument "A City Data Strategy for London".

Doświadczenie najlepszych uczy, że nie warto mieć samego dokumentu pt. "Strategia", ale przydatny jest cały system zarządzania strategicznego włącznie z modułem do kontaktu z mieszkańcami.

@RY1@i02/2016/173/i02.2016.173.088000600.801.jpg@RY2@

Mariola Wytrykus

starszy konsultant w zespole ds. sektora publicznego Deloitte