Uprzywilejowane szczeble to przeżytek

Ministerstwo Sprawiedliwości równo miesiąc temu przedstawiło do konsultacji społecznych projekt ustawy - Prawo o prokuraturze. Po raz pierwszy w historii przesłano go nie tylko do prokuratur apelacyjnych i okręgowych, ale także rejonowych, które prowadzą 99 proc. postępowań karnych. Autorom tego pomysłu towarzyszyło zapewne przekonanie, że tą drogą uzyskają opinie jednostek, w których koncentruje się prokuratorska służba, i będą one korzystne dla niektórych z proponowanych rozwiązań. Nic z tych rzeczy. Prokuratury rejonowe w przeważającej większości lub w ogóle nie odpowiedziały na inicjatywę resortu albo grzecznościowo wskazały, iż nie zgłaszają uwag do projektu.

Od początku spodziewałem się takiej reakcji. Każdy, kto wie, jak wygląda praca przeciętnego prokuratora prokuratury rejonowej, doskonale zdaje sobie sprawę z tego, że nie ma on najzwyczajniej czasu, by przewertować kilkusetstronicowy dokument. Częsta obecność w sądzie, biurko zawalone setkami pism i stosami akt, a pod drzwiami oczekujące strony. Do tego przesłuchania wezwanych świadków, czynności z doprowadzonymi i wreszcie dyżury zdarzeniowe, które nakazują prokuratorom pozostawianie w gotowości do podjęcia czynności, nierzadko przez tydzień, a nawet dłużej. System ten zresztą narusza wszelkie krajowe i międzynarodowe normy dziennego i dobowego wypoczynku, nad czym w instytucji, której zadaniem jest strzeżenie praworządności, przechodzi się do porządku dziennego. Optymistą był ten, kto łudził się, że prokuratorzy przeczytają projekt. Nie było natomiast zaskoczeniem, że na biurko ministra Gowina trafiły niemal w komplecie opinie prokuratur apelacyjnych i okręgowych, kompleksowe i dopieszczone najczęściej w wydziałach organizacyjnych. Lektura tych opinii prowadzi do jedynego wniosku - na ministerialnym projekcie nie pozostawiono suchej nitki. Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że ta frontalna krytyka miała miejsce bez albo co najmniej ze znacznie ograniczonym udziałem nieco ponad 60 procent prokuratorów, którzy na co dzień zajmują się prowadzeniem postępowań i występowaniem przed sądami pierwszej instancji.

Nie chcąc rozwodzić się na temat ewidentnych wad projektu (m.in. likwidacja Krajowej Rady Prokuratury, wprowadzenie ograniczeń niezależności poprzez odejście od zasady zakazu wydawania poleceń co do treści czynności procesowych czy całkowicie absurdalnych rozwiązań w sferze postępowań), spróbowaliśmy znaleźć odpowiedź na pytanie, czy stworzone w ministerstwie w niespełna trzy tygodnie prawo o prokuraturze zawiera rozwiązanie dobre, a w szczególności, czy rozwiązania te są wystarczające do zapewnienia sprawnej obsługi procesu karnego w nowej kontradyktoryjnej wersji. Pierwszym pozytywem jest już sam fakt, że w gmachu przy Alejach Ujazdowskich zrozumiano, iż prokuratura, w której 40 proc. prokuratorów nie prowadzi postępowań, nie jest w stanie udźwignąć ciężaru wiążącego się z obsługą kontradyktoryjnego postępowania. Na tę oczywistość zwracał uwagę prokuratorski związek zawodowy, opiniując projekt nowelizacji ustawy o prokuratorze z lipca i dzieło komisji kodyfikacyjnej przemeblowujące całkowicie polski proces karny. Jak zatem minister sprawiedliwości chciałby sprostać temu wyzwaniu? To pierwsze pytanie, które należy postawić, dokonując analizy projektu. Drugie z pytań związane jest z tym, czy przedstawione rozwiązania są wystarczające, aby zapobiec całkowitemu paraliżowi postępowań przygotowawczych.

Pierwszym z rozwiązań zaproponowanych przez autorów projektu jest wprowadzenie obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego prokuratora. Od lat podkreślaliśmy, iż w prokuraturze powinna obowiązywać zasada zbliżona do reguł, którymi rządzi się sądownictwo, gdzie każdy sędzia, w tym sędzia funkcyjny, prowadzi własny referat orzeczniczy. Skoro zatem przykładowo rzecznik prasowy sądu na co dzień zasiada ze sędziowskim stołem, to trudno znaleźć argumenty, aby po jego prawicy - w prokuratorskiej ławie - nie zasiadał jako autor aktu oskarżenia jego prokuratorski odpowiednik. W przedstawionej wersji projektu jego twórcy odeszli od proponowanej uprzednio zasady prowadzenia przez prokuratury okręgowe wszystkich spraw należących do właściwości rzeczowej sądów okręgowych. Obecnie proponuje się zawężenie właściwości przedmiotowej tych prokuratur do prowadzenia jedynie kilku enumeratywnie wyliczonych kategorii spraw, będących w istocie najczęściej poważnymi przestępstwami gospodarczymi. Rozwiązanie to ocenić należy pozytywnie, podkreślając jednakowoż, iż wcześniejsza propozycja szerszego określenia właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych była korzystniejsza i korespondowała w większym zakresie ze zmianami proponowanymi przez rząd w procedurze karnej. W obecnym stanie rzeczy prokurator prokuratury okręgowej zatrudniony w wydziale śledczym lub gospodarczym prowadzi średnio 3, 4 sprawy rocznie. Obsada kadrowa tego szczebla wynosi aktualnie około 1570 osób, przy czym w wydziałach tych czynności służbowe wykonuje niespełna 600 prokuratorów. Oznacza to, że blisko 2/3 prokuratorów zatrudnionych w prokuraturach okręgowych nie prowadzi postępowań. Aktualnie prokuratorzy prokuratur okręgowych prowadzą ponad 5 tysięcy spraw rocznie. Według danych podanych przez autorów projektów liczba spraw w prokuraturach okręgowych wzrośnie trzykrotnie do poziomu około 15 tysięcy rocznie. Przy dotychczas obowiązujących zasadach podziału pracy (zgodnie z nim jedynie prokuratorzy z wydziałów śledczych i gospodarczych prowadzą prawy) wprowadzenie nowej regulacji skutkowałoby dziesięciokrotnym wzrostem ich obciążenia. Zamiast około 3, 4 spraw prowadziliby rocznie blisko 30. Dlatego jako słuszna jawi się propozycja obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego prokuratora prokuratury okręgowej. Przyjmując to założenie, można zaryzykować stwierdzenie, iż każdy prokurator prokuratury okręgowej poprowadzi około 10 spraw rocznie.

Jest to krok w dobrym kierunku, realizujący jeden z celów projektu, jakim jest wyrównanie obciążenia pracą i racjonalizacja w wykorzystaniu kadry prokuratorskiej. Należy zaznaczyć, że za nowym ujęciem właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych powinno pójść również ściślejsze określenie właściwości prokuratur apelacyjnych. Przemawiają za tym kryteria czysto matematyczne. Obecnie, jedynie około 1 prokuratorów zatrudnionych na tym szczeblu prowadzi postępowania. Liczba spraw prowadzonych przez tych prokuratorów jest niewielka, co zresztą jest zrozumiałe z uwagi na stopień ich złożoności. Gdyby przyjąć zatem czysto hipotetyczne założenie, że prokurator prokuratury apelacyjnej zatrudniony w wydziale ds. przestępczości zorganizowanej prowadzi rocznie średnio około dwie sprawy, to po wprowadzeniu zmian w proponowanym przez projektodawcę kształcie, sprowadzających się do obowiązkowego referatu oskarżycielskiego dla każdego prokuratora, w tym także prokuratora prokuratury apelacyjnej, obciążenie w wydziałach PZ spadnie do 0,5 sprawy rocznie i tyle też przypadać będzie na jednego prokuratora prokuratury apelacyjnej. Gołym okiem zatem widać fikcyjność wprowadzanej na szczeblu apelacyjnym zasady obowiązkowego referatu.

Tak więc choć kierunki przyjęte przez ministerstwo wydają się słuszne, to nie sposób odnieść wrażenia, że przedstawione propozycje nie są wystarczające do zapewnienia sprawnej obsługi procesu karnego w nowym, kontradyktoryjnym wydaniu. Do osiągnięcia tego celu niezbędna wydaje się o wiele bardziej zdecydowana i głęboka reforma strukturalna, tym trudniejsza, że narażona na zmasowaną krytykę zainteresowanych w utrzymaniu obecnego, dysfunkcjonalnego modelu prokuratury.

Projekt ustawy o prokuraturze ma nie tylko wady, ale i zalety. Jedną z najważniejszych zalet jest próba wyrównania obciążenia pracą i racjonalizacja w wykorzystaniu kadry prokuratorskiej

@RY1@i02/2012/216/i02.2012.216.07000020c.803.jpg@RY2@

Jacek Skała, wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP

Jacek Skała

wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP