Prokuratura - porzucona krewna Temidy

Rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego w 2010 r. miało jeden ważny skutek. Zarówno dla przeciwników, jak i zwolenników tej zmiany stało się jasne, że Polska stanęła przed koniecznością niezwłocznego określenia nowego modelu prokuratury i jej miejsca w systemie organów publicznych.

Katalizatorem tych zmian była z jednej strony reforma procedury karnej, zmierzająca do zwiększenia kontradyktoryjności w postępowaniu sądowym, z drugiej zaś szeroka fala krytyki przelewającej się przez media w związku z nagłaśnianymi przykładami niepowodzeń oskarżycieli publicznych w znanych sprawach (jak chociażby przegrany w pierwszej instancji proces "Pruszkowa" czy nieprawomocne uniewinnienia w sprawie zabójstwa gen. Papały).

Nowe zadania, nowe oczekiwania

W nowym kształcie procesu karnego rola oskarżyciela publicznego istotnie wzrasta i w większym stopniu niż dotychczas od jego aktywności, zaangażowania i profesjonalizmu będzie zależał wynik procesu sądowego o przestępstwa, które niejednokrotnie pokrzywdziły tysiące ludzi. W tym świetle jawi się potrzeba nowoczesnej i efektywnej regulacji, która umożliwi prokuratorom wykonywanie ich pracy i zagwarantuje prokuraturze miejsce w gronie organów państwa, adekwatne do stawianych jej zadań i oczekiwań.

Aktualny projekt ustawy - Prawo o prokuraturze w naszej ocenie nie odpowiada wyzwaniom wynikającym z konieczności dokończenia reformy. Ani strona rządowa, ani sama prokuratura nie przedstawiły kompleksowej propozycji zmian. Co więcej, w toku prac nad ustawą doszło w naszym przekonaniu do istotnych trudności w komunikacji pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Nie jest to żadna tajemnica - wystarczy prześledzić wypowiedzi na łamach DGP, by się zorientować, że wymiana zdań odbywa się w przestrzeni medialnej, a obie strony nie są skłonne dążyć do zrozumienia swoich racji.

Powrót do lektury niektórych artykułów przypomina co najmniej o dwóch ważnych figurach stylistycznych, którymi starano się opisywać dzisiejszą rzeczywistość prokuratury. Jedna to "mrówki ciągnące platformę ze słoniem" (podkreślenie pracy prokuratorów z prokuratur rejonowych, którzy załatwiają 99 proc. spraw). Druga to "akwarela marynistyczna", w której prokurator generalny jako kapitan statku odpowiada za cały rejs, ale nie ma odpowiednich narzędzi, by wyegzekwować realizację obowiązków od członków załogi.

Abstrahując od ocen tych obrazów, warto wpisać się w tę poetykę i porównać prace nad ministerialnym projektem reformy prokuratury do próby stworzenia portretu pamięciowego na podstawie danych zgłaszanych jednocześnie przez kilka osób. Ktoś podał konkretny kształt brwi i długość włosów, inny opisuje podbródek i policzki, ale technik kryminalistyczny umieszcza to wszystko na owalu z poprzedniej ekspertyzy i nadal nie ma oczu, nosa, uszu i ust. Jest zarys, nie ma twarzy.

Kosmetyka, ozdobniki

Procedowany obecnie przez rząd projekt ustawy nie jest w naszej ocenie ani przełomowy, ani kompletny. To kosmetyka dotychczasowego sposobu patrzenia na prokuraturę z zewnątrz, dokonana bez gruntownej analizy funkcjonowania instytucji, którą się reformuje. Wprawdzie zlecono badanie obciążenia pracą poszczególnych prokuratorów, ale wyniki miały znikomy wpływ na kształt projektu, chociażby z uwagi na termin ich uzyskania i fragmentaryczność.

Nie zadbano o konstytucyjne umocowanie prokuratury. Nie doszło do wyraźnego określenia jej modelu, a w szczególności pozycji prokuratora generalnego i prokuratorów kierujących jednostkami w relacji do tych prowadzących śledztwa (i związanej z tym niezależności). Nie wzmocniono pozycji prokuratury w procedurach ustalania środków budżetowych przeznaczanych na jej działalność.

Projekt w to miejsce zawiera wiele ozdobników, które wobec braku rozwiązań kluczowych stały się głównym przedmiotem publicznych dyskusji o reformie. Nie chcemy negować ich znaczenia, ale nie uważamy ich za pierwszoplanowe. Dotyczy to np. związania prokuratora generalnego uchwalanymi przez Radę Ministrów zasadniczymi kierunkami polityki karnej, obowiązkowego realizowania przez każdego prokuratora podstawowych zadań, określenia właściwości rzeczowej dla poszczególnych szczebli prokuratury, możliwości wystąpienia do prokuratora nadrzędnego z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej określonego zagadnienia prawnego.

Zastrzeżenia innej natury budzą także zmiany w zakresie niezależności prokuratora, dotyczące możliwości polecenia przez prokuratora przełożonego (niekoniecznie bezpośrednio) - np. reagującego na informację medialną, a nie kierującego się znajomością akt - przeprowadzenia określonych dowodów i narzucenia terminów wykonania konkretnych czynności procesowych. Na podstawie innego z projektowanych przepisów uzyskał on także uprawnienie do uchylenia lub zmiany postanowienia o przedstawieniu zarzutów, ale przed jego ogłoszeniem, a także do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora kończącej postępowanie w sprawie. W tego typu przypadkach prokurator nadrzędny przejmuje sprawę do dalszego prowadzenia. Projekt wprowadza też miękkie ograniczenie dla zmiany referenta postępowania, dopuszczając taką możliwość jedynie w drodze decyzji prokuratora bezpośrednio przełożonego, wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Naszym zdaniem potrzebne jest wyraźne określenie modelu prokuratury i korekta jej zadań. Chodzi o jasny przekaz: czy prokuratura jest zespołem prokuratorów prowadzących w sposób niezależny postępowania przygotowawcze, w którym prokurator generalny i prokuratorzy kierownicy jednostek odpowiadają jedynie za organizację pracy i reprezentację, czy też mamy do czynienia z instytucją publiczną zbudowaną na zasadzie hierarchicznego podporządkowania, w której to szef ma ostatnie słowo, ale też ponosi odpowiedzialność za działania swoich podwładnych. Dopiero na podstawie dokonanego wyboru można zaprojektować konkretny rozdział obowiązków i kształt podległości służbowej, w myśl zasady "tyle władzy, ile odpowiedzialności".

Istotnym problemem, na który słusznie zwrócono uwagę, jest uaktywnienie zawodowe szeregu prokuratorów z jednostek wyższych szczebli, którzy nawet przez wiele lat nie wykonywali obowiązków liniowych. Wydaje się jednak, że zaproponowane rozwiązania, zwłaszcza wprowadzenie właściwości rzeczowej poszczególnych prokuratur, są nieskuteczne. Migracja spraw pociągnie za sobą konieczność delegowania wielu prokuratorów do jednostek wyższego szczebla, a spory kompetencyjne mogą istotnie spowolnić bieg postępowań. Trwałe delegowanie bez realnych perspektyw na awans jest w odczuciu wielu prokuratorów zagrożeniem dla ich niezależności. Nie zdecydowano się w tym zakresie choćby na zlikwidowanie lub istotne przemodelowanie nadzoru służbowego, który bez wyraźnych kompetencji i uprawnień - przy wzmocnieniu zasady niezależności - traci rację bytu w aktualnej formie.

Tekst publicystyczny rządzi się swoimi prawami, stąd konieczność dokonania pewnych uproszczeń w relacjonowaniu trudnego zagadnienia. Podsumowując zatem krótkie rozważania, chcemy podkreślić: prokuratura powinna zostać jak najszybciej gruntownie zreformowana. Wymaga to odpowiedzialnego dialogu wszystkich zainteresowanych instytucji, a zwłaszcza konkretnego przygotowania ze strony samej prokuratury. W toku dyskusji nad kierunkiem zmian niezbędne jest wykorzystanie porównań i badań z regulacjami obowiązującymi w krajach o zbliżonej tradycji i systemie prawnym.

Początek drogi

Przedstawiony projekt może być jedynie punktem wyjścia, choć jego związanie z aktualnie obowiązującym prawem będzie raczej balastem w wykreowaniu nowego oblicza prokuratury. Takiego, które nie będzie się więcej - mniej lub bardziej zasadnie - kojarzyć z potencjalnym naruszeniem wolności jednostek, a stanie się wyłącznie symbolem pomocy udzielonej pokrzywdzonym na drodze do wymierzenia sprawiedliwości przestępcom.

Przedstawiony projekt może być jedynie punktem wyjścia, choć jego związanie z aktualnie obowiązującym prawem będzie raczej balastem w wykreowaniu nowego oblicza prokuratury

Janusz Śliwa

zastępca prokuratora apelacyjnego w Krakowie

Piotr Kosmaty

rzecznik prasowy Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie