Bez derogacji nasza energetyka nie sprosta europejskim wymogom

Jednym z kompromisowych rozwiązań przyjętych w tzw. pakiecie klimatyczno-energetycznym było przyznanie energetyce polskiej wyłączenia zwanego derogacją. Chodzi o zwolnienie z obowiązku zakupu w trzecim okresie rozliczeniowym europejskiego systemu handlu emisjami (EU ETS), obejmującym lata 2013 - 2020, całości uprawnień do emisji CO2. Od 2013 r. taki obowiązek będzie spoczywał na energetyce państw tzw. starej Unii. Zakres i warunki skorzystania z wynegocjowanej derogacji zapisane w znowelizowanej Dyrektywie 2003/87/EC (tzw. Dyrektywie ETS) jako artykuł 10c budzą jednak wątpliwości. Po pierwsze, skorzystanie ze wspomnianego okresu przejściowego nie jest automatyczne, lecz zależy od nieodrzucenia przez Komisję Europejską (KE) wniosku o derogację. Po drugie, redakcja artykułu 10c pozostawia sporo do życzenia - użyte w nim sformułowania nie są precyzyjne i mogą być interpretowane na wiele sposobów. Do dziś nie jest jasne, jaka będzie ścieżka zmniejszania liczby nieodpłatnych uprawnień w latach 2013 - 2020, według jakiej metody obliczane będą ilości nieodpłatnych uprawnień przypadające na poszczególne instalacje, czy i w jakim zakresie obowiązek inwestowania w projekty w ramach tzw. krajowego planu inwestycyjnego będzie spoczywał na beneficjentach derogacji. Tymczasem te kwestie są kluczowe dla przedsiębiorstw energetycznych, które planują wydatki związane z zakupem uprawnień do emisji CO2 na najbliższe lata.

Sposób wykładni niejasnych przepisów art. 10c Dyrektywy ETS pozostaje, co do zasady, w gestii państwa członkowskiego, które implementuje dyrektywę do prawa krajowego. Jednak w kluczowych kwestiach wymaga to uzgodnień z KE. Otrzymanie nieodpłatnych uprawnień do emisji przez polską energetykę po 2012 r. wiąże się z uzyskaniem akceptacji KE dla wniosku o przyznanie przedmiotowej derogacji. We wniosku należy przedstawić m.in. dowód, że polska energetyka bazuje na monokulturze paliwowej, a kraj ma odpowiednio niski poziom PKB, wykaz instalacji objętych derogacją i liczbę uprawnień, które każdej z nich mają być przydzielone, a także informacje wykazujące, że przydziały uprawnień nie zakłócą konkurencji. Nie trudno sobie wyobrazić, że ocena poprawności wniosku derogacyjnego będzie przedmiotem sporu pomiędzy KE a zgłaszającym je państwem członkowskim. Ostatecznie będzie on wymagać rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Na czas toczenia się takiego sporu przedsiębiorstwa energetyczne zapewne nie będą mogły korzystać z nieodpłatnych uprawnień.

Taka niepewność będzie prawdopodobnie się utrzymywała długo, jak wynika z harmonogramu przewidzianego w Dyrektywie ETS. Termin na złożenie wniosku przez państwo członkowskie upływa 30 września 2011 r., a na jego rozpatrzenie KE ma 6 miesięcy. Nawet zakładając, że termin ten nie wydłuży się z uwagi na konieczność uzupełnienia lub modyfikowania wniosku, to ostatecznej informacji, czy Polska może skorzystać z derogacji, należy się spodziewać nie wcześniej niż z początkiem kwietnia 2012 r., a więc niewiele ponad 6 miesięcy przed rozpoczęciem trzeciego okresu rozliczeniowego. Dla energetyki konsekwencje związane z niepewnością co do uzyskania przez Polskę derogacji będą bardziej dotkliwe niż niejasność co do liczby uprawnień w drugim okresie rozliczeniowym, która powstała w wyniku sporu o Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień (KPRU). W przypadku KPRU rozbieżność między wnioskowaną przez Polskę a proponowaną przez KE liczbą uprawnień wynosiła ok. 75,5 mln uprawnień rocznie! Natomiast odrzucenie wniosku derogacyjnego będzie oznaczało konieczność dostosowywania się przez energetykę w ciągu kilku miesięcy do całkowitego braku nieodpłatnych uprawnień do emisji w 2013 r., w miejsce spodziewanych uprawnień odpowiadających (w uproszczeniu) około 70 proc. średniej rocznej z lat 2005 - 2007.

Art. 10c przyznaje możliwość przyznania ich "instalacjom wytwarzającym energię elektryczną". Taki termin nie występuje w żadnym innym miejscu Dyrektywy ETS, która posługuje się pojęciem "wytwórcy energii elektrycznej". Zgodnie z zasadą, że odmiennym terminom w tym samym akcie prawnym nie należy przypisywać tego samego znaczenia, należy ustalić, które instalacje można zaliczyć do "instalacji wytwarzających energię elektryczną". Wątpliwości pojawiają się w szczególności w odniesieniu do elektrociepłowni, które najprawdopodobniej otrzymają nieodpłatne uprawnienia do emisji, a także energetyki przemysłowej, której zapewne darmowe uprawnienia nie będą przysługiwały. Kolejnym problemem jest brak możliwości przyznania nieodpłatnych uprawnień nowym instalacjom. Zgodnie z definicją w Dyrektywie ETS nowe instalacje to takie, które w szczególności otrzymały zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych (na gruncie polskiego prawa będzie to zezwolenie na uczestnictwo w systemie) po 30 czerwca 2011 r. lub które uległy po tej dacie znaczącemu rozszerzeniu (przy czym nową instalacją jest tylko część, o którą dokonano rozszerzenia). Instalacje uprawnione do skorzystania z derogacji muszą z jednej strony na koniec 2008 r. działać (mieć spełniony warunek "fizycznego wszczęcia"), a z drugiej strony nie mogą być uznane za instalację nową, np. jeśli inwestycja dla danej instalacji rozpoczęła się przed końcem 2008 r., ale sama instalacja nie została objęta zezwoleniem na uczestnictwo w systemie przed 30 czerwca 2011 r., to nie będzie uprawniona do uzyskania nieodpłatnych uprawnień.

Pojawia się groźba uznania nowych bloków za "znaczące rozszerzenie" instalacji. Z motywu 16 preambuły Dyrektywy 2009/29/WE, nowelizującej Dyrektywę ETS, wynika, że za znaczące rozszerzenie może być uznana w szczególności taka rozbudowa, które będzie skutkowała zwiększeniem zainstalowanej mocy o co najmniej 10 proc. Jednak powyższa wykładnia nie jest ostateczna. KE ma bowiem określić rozumienie znaczącej rozbudowy. Nie wiadomo przy tym, czy KE skupi się na samej definicji, czy też rozstrzygnie dodatkowe kwestie związane ze stosowaniem tego pojęcia w kontekście zakazu przydzielania darmowych uprawnień nowym instalacjom. Ważne jest w szczególności to, od którego momentu znaczące rozszerzenie uznaje się za dokonane, a także czy nowe bloki przewidziane jako moce odtworzeniowe również należy uznać za znaczącą rozbudowę. Podmioty planujące budowę nowych instalacji muszą już na etapie projektowania inwestycji zapewnić, aby nowy blok uniknął kwalifikacji jako "znacząca rozbudowa". Dzięki temu będą mogły uzyskać nieodpłatne uprawnienia do emisji CO₂.

@RY1@i02/2011/033/i02.2011.033.167.0002.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Katarzyna Kłaczyńska, associate w departamencie energetyki i projektów infrastrukturalnych kancelarii CMS Cameron McKenna

Rozmawiał Krzysztof Polak