Strasburg - na razie jesteśmy na półmetku. Trzeba działać dalej

W ciągu ostatniego roku mogliśmy zaobserwować szczególne zainteresowanie różnych organów władzy publicznej wykonywaniem wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jest też coraz większe zrozumienie tego, że poprawnie wykonany wyrok pozwoli uniknąć w przyszłości naruszeń praw jednostki w analogicznych sprawach. Wszystko więc wskazuje, że komunikat ze strony organów Rady Europy o zatrważających polskich statystykach zaczął wreszcie docierać do krajowych władz. Niestety mimo widocznych zmian i działań wciąż nie jesteśmy nawet na półmetku osiągnięcia trwałego systemu instytucjonalnego wykonywania wyroków trybunału.

Polska od lat należy do liderów europejskich, jeśli chodzi o niewykonywanie wyroków trybunału w Strasburgu. Nasza wysoka pozycja w statystykach wzięła się głównie z dużej ilości spraw powtarzalnych (np. przewlekłość postępowania, przeludnienie w więzieniach, cenzura korespondencji więźniów, nadmierne stosowanie tymczasowego aresztowania). I choć wiele z problemów - będących źródłem orzeczeń ETPC - zostało częściowo rozwiązanych, a władze polskie wykazały się dość rzetelnym podejściem w stosunku do organów Rady Europy, to ta pozytywna karta, którą rząd RP często się chwali, może się okazać dość zwodnicza. Jeżeli spojrzymy na wiele wyroków w sprawach indywidualnych, ilustrujących konkretne problemy do rozwiązania, to okazuje się, że następuje zwyczajna legislacyjna bierność lub też w sposób dość oczywisty nie ma woli politycznej do poradzenia sobie z problemami (por. Alicja Tysiąc przeciwko Polsce dotycząca skutecznych procedur odwoławczych od decyzji lekarza o zakazie aborcji). Problem zatem nie tkwi w rozwiązywaniu zagadnień o znaczeniu masowym, ale w rzetelnym podejściu do często pojedynczych spraw mających wpływ na różne fragmenty życia społecznego, jak np. brutalność policji, ochrona zdrowia osób pozbawionych wolności, standardy organizowania pokojowych zgromadzeń czy brak nauczania etyki w szkole.

W tym kontekście szczególnie ważny jest nadzór parlamentarny. Sejm i Senat mogą kontrolować, na ile rząd wywiązuje się ze swoich zobowiązań międzynarodowych, czy podejmuje wystarczające działania na rzecz wykonywania wyroków. I w tym roku doszło już do dwóch bezprecedensowych posiedzeń komisji parlamentarnych: sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka oraz senackiej komisji praworządności, praw człowieka i petycji. To na nich po raz pierwszy w historii polskiego parlamentaryzmu dyskutowano na temat wykonywania wyroków strasburskich. To one zobowiązały rząd - oficjalnie przyjętym dezyderatem - do przedstawienia raportu z tego, jak wywiązuje się on z tego obowiązku. Tymczasem choć minęło kilka miesięcy, do dzisiaj taki raport nie został przedstawiony. Co więcej, nawet nie słychać, aby projekt takiego raportu stał się choćby przedmiotem refleksji Rady Ministrów. Ale nawet gdy tak się stanie, to nie chodzi przecież o jednorazową akcję, lecz o stworzenie trwałego mechanizmu nadzoru.

Obecne zainteresowanie Sejmu i Senatu tematem wynika z dobrej woli kilku parlamentarzystów, którzy podjęli inicjatywę i doprowadzili do zorganizowania posiedzeń komisji. Aby ten system działał poprawnie, powinien mieć umocowanie w regulaminie Sejmu. Kontrolowanie wykonywania wyroków ETPC, jak również weryfikacja projektów ustaw pod kątem zgodności ze standardami strasburskimi, musi się stać normalnym elementem prac parlamentarnych, a nie czymś wyjątkowym.

Istotnym problemem jest współpraca poszczególnych ministerstw i agencji rządowych w zakresie wykonywania wyroków. Niektóre z nich dotyczą kwestii specyficznych, będących w gestii ministerstwa, które zazwyczaj z typowymi naruszeniami praw człowieka się nie styka. Choćby w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce (skarga nr 33949/05, wyrok z 29 marca 2011 r.), w której wykonanie wyroku wymaga aktywności ministra kultury i dziedzictwa narodowego, bo rzecz dotyczy przepisów regulujących ochronę cmentarzy (wpis gruntu na listę prowadzoną przez konserwatora zabytków doprowadził de facto do wywłaszczenia).

Tymczasem brak woli politycznej i zrozumienia problemu utrudnia życie pełnomocnikowi MSZ ds. reprezentacji Polski przed ETPC - brakuje mu mocnych narzędzi do zmuszenia danego ministra do aktywności. I choć problem ten może być ignorowany przez lata, to mam nadzieję, że pozytywną zmianę przyniesie parlamentarna kontrola działań rządu w tym zakresie.

Innym istotnym wydarzeniem z ostatniego roku było przyjęcie 16 grudnia 2011 r. przez Krajową Radę Sądownictwa zbioru rekomendacji dotyczących wykonywania wyroków ETPC. Dobrze się stało, że KRS wzięła na siebie odpowiedzialność za promowanie tego trudnego zagadnienia relacji między najważniejszym sądem międzynarodowym a sądami krajowymi. Do niedawna zajmowało się tym tylko Ministerstwo Sprawiedliwości, które w temacie zrobiło naprawdę sporo (tłumaczenie i rozsyłanie orzeczeń do sądów, przygotowywanie opracowań tematycznych). Jednak resort nie może zanadto naciskać na sądy, aby stosowały się do orzecznictwa strasburskiego, gdyż naraża się na zarzut naruszania niezależności sądownictwa. Dlatego autorytet i pozycja ustrojowa KRS są tutaj szczególnie istotne dla przyjmowania tego typu rekomendacji.

Ważne jednak, by na rekomendacjach się nie skończyło. Należy podejmować konsekwentne działania na rzecz faktycznego uwzględniania orzeczeń ETPC w procesie orzekania. Z doświadczeń Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wynika, że jest z tym różnie - lepiej na poziomie najwyższych sądów i trybunałów, a gorzej na poziomie tzw. sądów liniowych. Jeżeli wciąż są w Polsce adwokaci, którzy z uwagi na potencjalne niezrozumienie ze strony sądów obawiają się podnoszenia argumentów z orzecznictwa strasburskiego, to znaczy, że jeszcze dużo jest do zrobienia. Niestety przez wielu sędziów ETPC cały czas jest odbierany jako ciało obce. Bliższe są im przepisy ustawowe i standardy najwyższych krajowych sądów. Dzieje się tak pomimo tego, że coraz lepiej jest z dostępnością standardów strasburskich.

Istotną rolę w wykonywaniu wyroków ETPC może spełniać rzecznik praw obywatelskich. Oczywiście RPO liczne wyroki promuje i uwzględnia w swoich wystąpieniach generalnych czy wnioskach do Trybunału Konstytucyjnego. Ale chodzi o coś więcej. Otóż monitorowanie wykonywania wyroków ETPC jest w gestii Komitetu Ministrów Rady Europy, a ten często nie wie, jak ustosunkować się do argumentów przedstawianych przez rząd, który twierdzi, że dany wyrok został wykonany. KMRE nie posiada bowiem wiedzy, dzięki której mógłby zweryfikować rzetelność przedstawianych tez. Taką wiedzę mógłby dostarczyć właśnie RPO. Na taką istotną rolę krajowych organów ochrony praw człowieka wskazuje także niedawno przyjęta deklaracja z Brighton, dotycząca przyszłości systemu strasburskiego.

Budowanie trwałego instytucjonalnego mechanizmu wykonywania wyroków w Polsce wymaga dalszych działań. Dzięki temu niezależnie od aktualnie rządzącej opcji politycznej obywatele będą mieli większe gwarancje, że głos ze Strasburga nie będzie ignorowany, a poprawne wykonanie wyroku przyczyni się do lepszej ochrony ich praw.

@RY1@i02/2012/172/i02.2012.172.07000070b.802.jpg@RY2@

Adam Bodnar, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW. Opracował studium pt. "Instytucjonalne aspekty wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sferze stanowienia prawa“ (opublikowane w: Andrzej Wróbel (red.), "Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim prawie“, Wolters Kluwer, Warszawa 2011)

Adam Bodnar

wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW. Opracował studium pt. "Instytucjonalne aspekty wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sferze stanowienia prawa“ (opublikowane w: Andrzej Wróbel (red.), "Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim prawie“, Wolters Kluwer, Warszawa 2011)