Żadne kryterium nie może działać bezwzględnie

Skorzystać na tym mogą również farmaceuci, którzy chcą otworzyć nowy punkt sprzedaży leków.

Zdrowie i życie człowieka zajmuje najważniejsze miejsce wśród interesów chronionych w Unii Europejskiej - przypomniał luksemburski Trybunał Sprawiedliwości. Kryterium to powinno wobec tego przeważać, nawet kiedy wspólnotowy sąd bada przestrzeganie przez administrację państw członkowskich zasad wolności prowadzenia działalności gospodarczej i swobody przedsiębiorczości.

Odległość i liczba mieszkańców

Ocenę prawa krajowego dotyczącego koncesjonowania aptek oraz działanie organów krajowych, które muszą wydając decyzje dotyczące tej materii uwzględniać lokalne uwarunkowania, sprowokował spór Austriaczki Susanne Sokoll-Seebacher z władzami gminy Pinsdorf. Farmaceutka chciała otworzyć aptekę na terenie, na którym działała już inna tego rodzaju placówka. Tymczasem prawo krajowe, czyli austriacka ustawa o aptekach, przewiduje rygorystyczne kryteria, którymi muszą się kierować wydający decyzje w sprawie lokalizacji punktów sprzedaży leków. Jedną z negatywnych przesłanek jest odległość między zamierzonym miejscem prowadzenia nowej apteki i tej, która już istnieje. Nie może ona być mniejsza niż 500 metrów. Inną przeszkodą jest liczba osób, które mogą być stale zaopatrywane przez obecny w okolicy punkt sprzedaży farmaceutyków. Nie powinna ona spaść - wskutek otwarcia nowej apteki - poniżej 5, 5 tys. osób. Jeśli jednak mieszkańców w słabo zaludnionym terenie jest mniej, to prawo austriackie nakazuje brać pod uwagę również tych, którzy w miejscowości, w której działa lub ma się pojawić apteka, pracują, tych, którzy odwiedzają ją stale przejeżdżając dalej lub spędzają tam wakacje.

Decyzja administracyjna

Biorąc pod uwagę wszystkie zapisane w ustawie okoliczności, organ administracji gminy Pinsdorf odmówił Sokoll-Seebacher koncesji na otwarcie apteki na swoim terenie. Uzasadnił to brakiem zapotrzebowania na nową placówkę. Działała już bowiem w okolicy jedna, która i tak nie miała minimum przewidzianego przez prawo klientów. Gmina jest bowiem rzadko zaludniona. Starą aptekę prowadziła Susanna Zehetner. I chociaż miała ją w gminie Altmünster, to jednak tuż przy granicy z Pinsdorf. Tym samym - zdaniem austriackich izb lekarskiej i aptekarskiej - nie było potrzeby otwierania nowej placówki. Klientela obecnej już na rynku spadłaby bowiem wówczas nawet poniżej 1513 osób.

Sokoll-Seebacher zaskarżyła decyzję odmawiającą jej koncesji. Dowodziła, że samorząd zawodowy, wydając niekorzystną dla niej opinię, wziął pod uwagę istnienie linii kolejowej, która wkrótce ma zostać zamknięta. Tym samym część kupujących u Zehetner przestanie korzystać z jej apteki. Przekonywała również, że właścicielka z Altmünster od początku wiedziała, że liczba jej klientów nigdy nie osiągnie ustawowego progu 5,5 tys. osób.

Wolność i konkurencja

Administracyjny sąd landu Vorarlberg zwrócił się w tej sytuacji do Trybunału Sprawiedliwości o ocenę, czy austriacka ustawa o aptekach pozostawiając krajowej judykaturze ocenę, czy zostały spełnione założone w niej kryteria, nie daje przewagi konkurencyjnej austriackim podmiotom starającym się wejść na rynek nad ewentualnymi chętnymi z innych państw członkowskich. Poza tym krajowy sąd chciał się dowiedzieć, czy przepisy ustawy nie łamią zasad wynikających z Europejskiej karty praw podstawowych, czyli wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz swobody przedsiębiorczości wynikającej z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Ograniczenia dozwolone

TS przypomniał, że przepisy karty praw podstawowych, dotyczące wolności działalności gospodarczej odsyłają do regulacji TFUE, mówiących o swobodzie przedsiębiorczości. Nie ma tym samym potrzeby zajmowania się w tego rodzaju sytuacjach obydwoma aktami prawa europejskiego. Wystarczy zbadać zgodność prawa krajowego z traktatami. Co się zaś tyczy równości praw farmaceutów krajowych i zagranicznych, to również nie ma potrzeby strzelania z armaty do nielicznych na rzadko zaludnionych terenach wróbli. Prawo UE, co do zasady, nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyjęło system uprzednich koncesji na założenie nowych punktów świadczących usługi opieki zdrowotnej, także aptek. System taki bywa wszak nieodzowny przy wypełnianiu ewentualnych luk w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Tak samo jest, gdy trzeba zapobiec tworzeniu powielających się struktur, żeby ubezpieczony miał zapewnione usługi, a punkty je świadczące pokrywały całe terytorium państwa. TS podkreślił, że konieczne jest przy tym uwzględnienie rejonów geograficznie odizolowanych lub z innych względów znajdujących się w gorszej sytuacji. Skoro więc pacjent ma być najważniejszy, a jego życie i zdrowie jest najistotniejszym z dóbr chronionych przez prawo traktatowe Unii, to nie ma przeszkód, by państwa członkowskie decydowały o metodach osiągania przez nie tego stanu rzeczy.

Po pierwsze, pacjent

Mimo konieczności przestrzegania fundamentalnych zasad trzeba pamiętać, że system uprzednich zezwoleń administracyjnych nie może uzasadniać uznaniowości władz krajowych, jeśli te pozbawiają skuteczności przepisy prawa Unii - przypomniał TS. Chodzi zwłaszcza o te, które dotyczą swobody przedsiębiorczości. Żeby zatem sposób zezwalania na działalność związaną z opieką medyczną był uzasadniony, i to nawet wtedy, kiedy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody, powinien on opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach. To jednak jest jedna strona medalu. Druga, niezbędna dla prawidłowego stosowania prawa UE, to możliwość elastycznego stosowania ograniczeń przez krajowe organy orzekające. Jest to, zdaniem sędziów trybunału, szczególnie istotne przy rozpatrywaniu problemów powstających na niektórych obszarach wiejskich, gdzie ludność jest zazwyczaj mniej liczna i rozproszona. Tam bowiem niektórzy zainteresowani opieką medyczną i nabywaniem lekarstw mogą znaleźć się poza dostępem do aptek określanym jako rozsądny. Tymczasem niektóre z takich osób mogą mieć ograniczoną zdolność poruszania się ze względu na chorobę lub wiek. Nie można wobec tego zakładać, że muszą być one związane z różnymi strefami przewidzianymi przez prawo krajowe, takimi jak obowiązujące w Austrii.

Dlatego trybunał orzekł, że krajowy sąd decydujący ostatecznie o wydaniu lub odmowie wydania koncesji na prowadzenie punktów sprzedaży farmaceutyków powinien mieć możliwość zmniejszania ustawowych limitów osób potencjalnie zaopatrywanych przez apteki. Dobro pacjenta działa więc w tym przypadku również na korzyść przedsiębiorcy.

z 13 lutego 2014 r. w sprawie C-367/12, Susanne Sokoll-Seebacher

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

 dobromila.niedzielska@infor.pl