Liczy się nie tylko przyroda, lecz także potrzeby Romów

Trybunał badał sprawę grupy Romów żyjących w karawanach, którzy otrzymali nakaz opuszczenia miejscowości Herblay. Skarżącymi była grupa Romów - obywateli francuskich, którzy do trybunału zwrócili się w imieniu własnym i swoich dzieci oraz stowarzyszenie ATD Czwarty Świat.

Urodzeni na kempingu

W Herblay w 400-500 przyczepach kempingowych mieszkało ponad 2 tys. Romów, co stanowiło około 10 proc. wszystkich mieszkańców tej miejscowości. Umiejscowienie wielu karawan naruszało miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Grupa Romów, która złożyła skargę, zamieszkiwała na terenie gminy od pięciu do 30 lat, wielu z nich tam się urodziło. Trybunał w Strasburgu przypomina, że byli właścicielami bądź lokatorami karawan ustawionych na - jak zapisano w planie zagospodarowania przestrzennego - terenie "strefy przyrody, która podlega ochronie ze względu na walory pejzażu oraz charakter tworzących go elementów". W strefie tej dopuszczalne było ustawianie kempingów bądź karawan, jeżeli była ona do tego przystosowana, a zainteresowani uzyskali taką zgodę.

Mer zakazał

Powołując się na prawo Bessona (zobowiązujące każdy z francuskich departamentów do opracowania programu dla Romów), mer miejscowości w 2003 roku wydał decyzję zakazującą stacjonowania karawan na terenie gminy. Motywował to m.in. tym, że powstał nowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie uwzględniał obecności Romów w strefie. Romowie jednak nie opuścili zajmowanych terenów; sprawa trafiła więc do komornika.

Francuskie sądy: pobyt nielegalny

Romowie zwrócili się do sądu w trybie administracyjnym. Ten w kwietniu i maju 2004 roku uznał, że zajmują teren w Herblay nielegalnie ze względu na "zakazane stacjonowanie karawan i budowli". Nakazał natychmiastowe opuszczenie terenu i zasądził za każdy dzień zwłoki 200 euro kary. Decyzję tę utrzymał sąd odwoławczy, wskazując na fakt, iż Romowie zajmują ten teren od wielu lat, znacznie wcześniej niż powstał nowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi wystarczającej przesłanki dla zmiany decyzji w tej sprawie. Taką - jak stwierdził - mógłby stanowić jedynie stan wyższej konieczności lub niebezpieczeństwo niepokojów społecznych.

Jednocześnie wniesiono pozew do sądu w Pantoise w trybie cywilnym. Ten w listopadzie 2004 roku zaznaczył, że pobyt Romów w Herblay był niezarejestrowany (wymóg rejestracji obowiązuje po upływie 3 miesięcy pobytu), nie było też żadnej decyzji prefekta departamentu Val D’Oise, w którym znajduje się Herblay, zezwalającej na pobyt Romów. Poza tym przypomniał podnoszoną wcześniej argumentację, że pobyt Romów na zajmowanym przez nich terenie stanowi naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazał eksmisję, a za każdy dzień zwłoki nałożył karę 70 euro od osoby.

Romowie odwołali się do sądu apelacyjnego w Wersalu. Ten w 2005 roku utrzymał w mocy decyzję sądu pierwszej instancji, wskazując, że ma podstawy prawne i nie ma żadnego związku z dyskryminacją. Powtórzył też argumentację sądu pierwszej instancji. Mimo że do chwili obecnej gmina Herblay nie wyegzekwowała wyroku, to wielu Romów opuściło karawany w obawie zapłaty zasądzonej kary za zwłokę. Trybunał zauważył też, że kilka rodzin otrzymało lokale socjalne, a inne - przeniosły się do innych regionów.

Trzeba wyważyć

Sprawa trafiła do trybunału w Strasburgu w 2007 roku. Romowie wskazywali, że doszło do naruszenia europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności, a zwłaszcza dwóch jej artykułów: 8 (gwarantującego prawo do życia prywatnego i rodzinnego) oraz 14 (zakazującego dyskryminacji).

Trybunał w swoim orzeczeniu zwrócił uwagę, że skarżący zamieszkiwali na terenie miejscowości na tyle długo, by ich karawany i bungalowy, umieszczone na tym terenie, mogły być uważane za miejsce zamieszkania, niezależnie od faktu czy zajmowali ten teren legalnie. Zaznacza też, że decyzja o eksmisji blisko 100 osób miała wpływ na ich styl życia, a także więzi społeczne i rodzinne. Przyznaje, że ingerencja w prawa tych osób miała podstawy prawne i uwierzytelniony cel - ochronę środowiska. Wiele uwagi trybunał przeznaczył też na przeanalizowanie, czy środki użyte przez merostwo (decyzja o eksmisji) były proporcjonalne do co celu, jaki chciało ono osiągnąć.

Gmina długo tolerowała pobyt Romów - aż do roku 2004, a jedynym przytaczanym przez nią powodem wydania decyzji o eksmisji był fakt, że obecność Romów naruszała plan zagospodarowania przestrzennego. Francuskie sądy nie uwzględniły faktu, że Romowie przebywają na tym terenie od dłuższego czasu, a ich obecność była tolerowana przez gminę.

Utrata domu, zaznacza trybunał, jest najcięższym naruszeniem prawa człowieka do miejsca zamieszkania. I w przypadku każdej osoby, która może być tego prawa pozbawiona, powinien zostać przeanalizowany fakt, czy taka decyzja odpowiada zasadzie proporcjonalności między celem a środkami stosowanymi, by cel ten osiągnąć. Tymczasem w tym przypadku władze jedynie zwróciły uwagę na fakt, że obecność Romów nie odpowiada planowi zagospodarowania przestrzennego i nadały temu aspektowi decydujące znaczenie bez uwzględnienia argumentów podnoszonych przez skarżących.

Takie ujęcie sprawy jest - w ocenie trybunału - problematyczne, gdyż nie uwzględnia zasady proporcjonalności.

Eksmisja skarżących mogłaby być uznana za konieczną tylko wówczas, gdyby wzięto pod uwagę ich potrzeby socjalne, których określenie leży w gestii do prawodawstwa krajowego. Jest to tym istotniejsze, że władze nie podały żadnego wyjaśnienia ani argumentu co do konieczności eksmisji. Przecież tereny, na których znajdowały się karawany, były sklasyfikowane jako strefy przyrody już w poprzednich planach zagospodarowania przestrzennego, nie były terenami gminnymi objętymi planem rozwoju i nie chodziło też o interesy osób trzecich.

Zasada proporcjonalności - jak podkreśla trybunał - wymaga, by zwrócić szczególną uwagę na konsekwencje eksmisji i na ryzyko, czy osoby poddane tej procedurze nie zostaną bez domu. Regulacje międzynarodowe, w tym te, przyjęte przez Radę Europy, wskazują na konieczność, w przypadku eksmisji Romów bądź innych koczowników, zapewnienia im mieszkania.

Władze powinny uwzględnić przynależność skarżących do wrażliwej mniejszości, co pociąga za sobą zwrócenie szczególnej uwagi na ich potrzeby i na ich styl życia wówczas, gdy podejmowane są decyzje w sprawie nielegalnego zajmowania przez nich terenu bądź oferowania im mieszkań zastępczych. Trybunał zwraca uwagę, że kwestie te zostały uwzględnione jedynie częściowo. Większość rodzin (za wyjątkiem tych, którym zaoferowano mieszkania socjalne) znalazła się bowiem w sytuacji wielkiej niepewności.

Trybunał uznał więc, że doszło do naruszenia europejskiej konwencji praw xzłowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim w procedurze eksmisji nie uwzględniono zasady proporcjonalności ingerencji w życie prywatne i rodzinne oraz poszanowanie miejsca zamieszkania skarżących. Ponadto potrzeby socjalne skarżących nie zostały wzięte pod uwagę w wystarczającym stopniu.

Nie zasądzono odszkodowania, biorąc pod uwagę możliwość porozumienia między państwem a skarżącymi.

w sprawie Winterstein i inni przeciw Francji (27013/07).

Elżbieta Dominik

 dgp@infor.pl