Samorząd ponosi odpowiedzialność cywilną za bezprawne działania własnych organów

Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 k.c.). Przepis ten jest konkretyzacją konstytucyjnej zasady określonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe uregulowania przewidują odpowiedzialność deliktową jednostek samorządowych, czyli za czyny niedozwolone. Prawo cywilne przewiduje jeszcze inny rodzaj odpowiedzialności, tzn. kontraktową. Rozróżnienie to przeprowadza się w zależności od źródła powstania zobowiązania. W pierwszym przypadku jest nim czyn niedozwolony, w drugim natomiast niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy.

Pierwszą przesłanką odpowiedzialności jednostki samorządowej za czyny niedozwolone jest wystąpienie szkody. Przepis art. 417 k.c. nie definiuje tego pojęcia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/2000, OTK 2001/8/256) pojęcie szkody powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 k.c.

Zgodnie powyższym przepisem podmioty ponoszą odpowiedzialność wyłącznie za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła (adekwatny związek przyczynowy - art. 361 par. 1 k.c.).

Naprawienie szkody obejmuje straty oraz utracone korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (art. 361 par. 2 k.c.).

W konsekwencji należy przyjąć, że chodzi tu o każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym. Nie można zatem wykluczyć odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości podniesienia przez pokrzywdzonego roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę niemajątkową (por. art. 445 oraz art. 448 k.c.).

Regulacja odpowiedzialności odszkodowawczej w art. 417 k. odnosi się wyłącznie do działań polegających na wykonywaniu władzy publicznej, a nie w sferze gospodarczej. Nie obejmuje więc ona swoim zakresem wykonywanie usług użyteczności publicznej realizowaną przez samorząd (zresztą coraz częściej przekazywaną odrębnym osobom prawnym).

Pojęcie "wykonywanie władzy publicznej" obejmuje tylko takie działania, które wynikają z kompetencji nadanych jednostkom samorządowym w ustawach ustrojowych. Wykonywanie ich zadań z reguły łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki. W literaturze podkreśla się jej dwie cechy, takie jak: nadrzędność i ustawowo określone kompetencje. Oznacza to, że instytucja, która realizuje zadania publiczne na podstawie umów cywilnoprawnych i działa na ich podstawie nie wykonuje władzy publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

W myśl natomiast art. 163 konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Przepis ten wprowadza ponadto bardzo ważną zasadę domniemania kompetencji.

Wobec podmiotowego, organizacyjnego i majątkowego wyodrębnienia jednostek samorządu terytorialnego względem Skarbu Państwa konieczne stało się przypisanie tym jednostkom także samodzielnej odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nazwa "organ" władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego.

Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy). Podstawowe znaczenie ma ustalenie jednak, czy działanie organu władzy publicznej związane jest z realizacją jego kompetencji.

Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną jest mniej istotny.

Ustalenie statusu osoby, która jest bezpośrednim sprawcą szkody, ułatwia jednak przypisanie danego działania jej organowi.

Przepis art. 417 par. 1 k.c. określa warunek tej odpowiedzialności, stanowiąc, że szkoda musi być wyrządzona przy wykonywaniu władzy publicznej, a nie przy okazji jej wykonywania. Dlatego istotne jest kryterium celu tego działania. Jednostka samorządowa odpowiadać będzie tylko wtedy, gdy działanie lub zaniechanie funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu czynności, chociażby było ono nawet wynikiem nieudolności lub przekroczenia poleceń. Nie ponosi natomiast odpowiedzialności wtedy, gdy funkcjonariusz, wykorzystując swoją funkcję, dąży do osiągnięcia innego skutku niż ten, który wynika z zakresu jego obowiązków.

Od strony podmiotowej powyższy przepis wprowadza zasadę, że za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada ta osoba prawna, z którą związana jest jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej lub osoba fizyczna wykonująca te uprawnienia.

Wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej może być także zlecone na podstawie porozumienia zawartego między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego. Możliwe jest także zawarcie takiego porozumienia między jednostką samorządu terytorialnego a inną osobą prawną (art. 417 par. 2 k.c.). Samą możliwość przekazania zadań z zakresu władzy publicznej w drodze porozumienia przewidują przepisy odrębne.

Trzeba podkreślić, że tego rodzaju porozumienia nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Dozwolone są wyłącznie w sytuacjach przewidzianych prawem, ponieważ w relacjach publicznoprawnych nie ma zastosowania zasada swobody umów.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na gminę można - w drodze ustawy - nakładać obowiązek wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, jak też gmina może wykonywać takie zadania na podstawie porozumienia. Takie upoważnienie zawarte jest także w ustawach ustrojowych powiatu i województwa.

Przekazanie w drodze porozumienia wykonywania kompetencji władzy publicznej skutkuje tym, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonanie zleconego zadania solidarną odpowiedzialność ponosi zarówno jednostka zlecająca, jak i wykonawcza. Podmiot zlecający odpowiada solidarnie z wykonawcą, jeśli temu ostatniemu - jako bezpośredniemu sprawcy szkody - można przypisać zarzut działania niezgodnego z prawem (art. 417 par. 2 k.c.).

Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku wskazał, że pojęcie "działania" organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. W pojęciu tym mieszczą się zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania.

W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej mieszczą się indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia. Pojęcie "zaniechania" władzy publicznej dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło.

Zdaniem TK pojęcie "działanie niezgodne z prawem" w kontekście regulacji konstytucyjnej oznacza zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Niezgodność z prawem w świetle art. 77 ust. 1 konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87 - 94 konstytucji), czyli niezgodność z konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. W literaturze wskazuje się ponadto, że odnosi się to także do naruszenia przepisów unijnych lub aktów prawa miejscowego.

Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że pojęcie to jest węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje, obok naruszenia przepisów prawa, również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów".

Istotnym wnioskiem wynikającym z wyroku TK jest stwierdzenie, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących władzę publiczną powstaje w razie ich zachowania się obiektywnie niezgodnego z prawem. Nie jest więc wymagane ustalenie winy w sensie subiektywnym. Wina sprawcy szkody, nie jest ani zasadą odpowiedzialności, ani nie stanowi dodatkowej przesłanki, od której uzależniona jest odpowiedzialność odszkodowawcza (jak np. na podstawie art. 430 k.c.).

Odpowiedzialnością odszkodowawczą objęte zostały również szkody wyrządzone m.in. przez wydanie niezgodnych z prawem prawomocnych orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych. Chodzi więc o odpowiedzialność za akty władcze o charakterze indywidualnym. Przepis ten obejmuje także przypadki, gdy taki akt indywidualny został wydany na podstawie aktu normatywnego, który następnie we właściwym postępowaniu został uznany za niezgodny z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepis art. 417¹ par. 2 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten może być podstawą prawną roszczenia o wynagrodzenie szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie stanowi on jednak podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń o wyrównanie szkody wynikłej z wykonania tej wadliwej decyzji. Podstawą odpowiedzialności będzie w tym przypadku art. 417 k.c.

Konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej w powyższym zakresie jest stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji we właściwym postępowaniu. Sąd rozpoznający roszczenie odszkodowawcze nie może samodzielnie ustalić niezgodności z prawem tego aktu administracyjnego. W tym przypadku obowiązuje tzw. przedsąd, który musi nastąpić we właściwym postępowaniu. W odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych orzekają o tym sądy administracyjne (por. art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na tej podstawie poszkodowany może następnie żądać odszkodowania przed sądem powszechnym, powołując się na treść art. 417¹ k.c.

Ponieważ w kodeksie cywilnym znalazły się podstawy prawne odpowiedzialności za niezgodne z prawem decyzje administracyjne, zbędne stały się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące naprawienia szkody wyrządzonej decyzją dotkniętą wadami warunkującymi wznowienie postępowania administracyjnego (art. 153 k.p.a.) oraz decyzją wyeliminowaną z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności (art. 160 k.p.a.).

Poza kodeksem cywilnym pozostawiono natomiast szczególne uregulowania obejmujące naprawienie szkody wynikłej z niezgodnej z prawem decyzji podatkowej (art. 260 - 261 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm), nakazując do odszkodowania stosować przepisy k.c. (art. 261 par. 1 Ordynacji).

Podobnie jest w przypadku gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (art. 417 par. 2 zdanie drugie k.c.). Właściwym postępowaniem, w toku którego nastąpi stwierdzenie niezgodności z prawem aktów prawa miejscowego, tj. uchwał organów samorządu terytorialnego, jest postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowi o tym art. 184 Konstytucji RP i art. 3 par. 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopiero przedsąd dokonany w tym postępowaniu umożliwia wytoczenie powództwa o naprawienie szkody.

Przepis art. 417¹ par. 3 k.c. reguluje skutki prawne wyrządzenia szkody spowodowanej niewydaniem orzeczenia lub decyzji, gdy taki obowiązek przewiduje przepis prawa. Chodzi więc o szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania sądowego albo administracyjnego. Również w tym przypadku konieczną przesłanką przyznania odszkodowania jest stwierdzenie niezgodności z prawem przewlekłości postępowania zarówno sądowego, jak i administracyjnego. Jednakże końcowy fragment cytowanego przepisu wskazuje zarazem na możliwość uchylenia tej przesłanki z mocy odrębnej ustawy.

Jednostka samorządowa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą także w przypadku, gdy w następstwie wykonywania władzy publicznej w sposób zgodny z prawem powstała szkoda. Pod warunkiem że w konkretnej sytuacji nie byłoby słuszne i uzasadnione, aby skutki jej wyrządzenia obciążały wyłącznie poszkodowanego (art. 4172 k.c.). Jest to zatem odpowiedzialność na zasadzie słuszności. Przepis powyższy przewiduje więc odpowiedzialność za szkody legalne, bowiem przesłanką nie jest bezprawność działania organu samorządu.

Poszkodowany może jednak żądać odszkodowania nie za każdą szkodę, lecz tylko za szkodę poniesioną na osobie, a nie na mieniu. Chodzi więc o uszkodzenie ciała lub wywołanie rozstroju zdrowia. Wówczas poszkodowany może żądać naprawienia nie tylko szkody majątkowej, ale także zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę.

Podstawą odpowiedzialności jest istnienie szkody pozostającej w związku z określonym działaniem służbowym funkcjonariusza w zakresie realizacji funkcji publicznej.

Stosownie do art. 421 k.c. reguł odpowiedzialności, które zostały powyżej przedstawione nie stosuje się w przypadku, gdy odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych.

Przykładem takich odrębnych regulacji odszkodowawczych stanowią rozrzucone w wielu aktach prawnych przepisy nakładające obowiązek naprawienia szkód wynikłych z dozwolonych przez prawo działań władzy publicznej.

W myśl. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Szczególne przypadki odszkodowania związanego z wywłaszczeniem określają m.in.:

● ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Przewiduje ona odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość pod budowę drogi krajowej,

● ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), określająca zasady wywłaszczania nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a także odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości,

● ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

1. Osoba, która nie była stroną w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym nie jest objęta przepisami przyznającymi prawo do odszkodowania w razie stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem, a także w razie uchylenia wadliwej decyzji i umorzenia postępowania.

2. Nieosiągnięcie korzyści (czynszu) spodziewanych w związku z objęciem lokali użytkowych przeznaczonych na wynajem nie pozostaje w związku z wadliwą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wady decyzji jako przyczyny wstrzymania robót budowlanych mogą oddziaływać na tempo realizacji stanowiącej zadanie inwestora, a nie na stosunki między podmiotami trzecimi a ewentualnymi najemcami ich lokali.

Wyrok SN z 24 października 2007, V CSK 251/07, Legalis

Do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w oparciu o art. 417 par. 2 k.c., tj. za szkody wyrządzone wydaniem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji (po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem) właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny.

Postanowienie WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 562/07, Legalis

Zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie skutkuje wadliwością wydanej decyzji, lecz umożliwia stronie ewentualne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej.

Wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2007 r., II SA/Gd 430/06, Legalis

Zaniechanie w zakresie ogłoszenia stanu powodziowego w sposób umożliwiający dotarcie tej wiadomości do szerokich kręgów lokalnej społeczności usprawiedliwia "stan zarzucalności" równoznaczny z winą w rozumieniu prawa cywilnego, nawet jeśli u podstaw tego zaniechania leżała obawa przed wybuchem paniki wśród mieszkańców terenów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi.

Wyrok SN z 4 listopada 2005 r., V CK 343/05, Legalis

1. Przepisy prawa nie przewidują obowiązku powiadamiania każdego nabywcy nieruchomości na obszarach, które mogły zostać zalane w razie wysokiej fali powodziowej, że mogą one być przedmiotem decyzji nakazującej ich zalanie. To nabywający gospodarstwo rolne na takim obszarze musi ocenić, czy godzi się on na pewne ryzyko związane z bliskim sąsiedztwem rzeki i ewentualnie minimalizować to ryzyko w drodze ubezpieczenia.

2. Gminy są odpowiedzialne za realizację niektórych obowiązków związanych z likwidacją skutków powodzi. Jeśli jednak nie funkcjonariusze gminy, lecz funkcjonariusze wojewódzkiego komitetu przeciwpowodziowego mogli umieścić daną miejscowość w planie ewakuacji, to ich zaniedbanie przyczyniło się do opóźnienia w zarządzeniu ewakuacji, a co za tym idzie do powstania szkody w majątku osób poszkodowanych. W pełni zasadne jest więc uznanie, że odpowiedzialnym za szkodę jest Skarb Państwa reprezentowany przez wojewodę.

Wyrok SN z 18 lutego 2005 r., V CK 461/04, Legalis

Poszkodowany musi udowodnić wystąpienie szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy nią a bezprawnym działaniem jednostki samorządowej (art. 6 k.c.)

● wystąpienie szkody,

● wykonywanie władzy publicznej,

● wyrządzenie szkody działaniem organu samorządowego,

● działanie niezgodne z prawem.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 417 - art. 421 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.).