Za wyrządzoną szkodę gmina odpowiada w pełnej wysokości

Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przepisy kodeksu cywilnego określają też m.in. odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) w wyniku wydania błędnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego każda jednostka samorządu terytorialnego ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone swoim działania bądź zaniechaniem. Zakres tej odpowiedzialności jest bardzo szeroki i zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Swoją podstawę znajduje w art. 415 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Podstawą tej odpowiedzialności jest wina. Sam zaś czyn, za którego wyrządzenie można dochodzić odszkodowania, musi wykazywać pewne cechy. Przede wszystkim musi być bezprawny. Ta przedmiotowa cecha czynu najczęściej określana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. To pojęcie w praktyce obejmuje swoim zakresem nie tylko nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, ale również nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych. W tym drugim przypadku chodzi o zasady współżycia społecznego czy dobre obyczaje. Dopiero czyn uznany za bezprawny może być rozważany w kategoriach winy.

W praktyce zaś wyczerpujące określenie wszystkich możliwych sytuacji odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za wyrządzoną szkodę będzie niemożliwe. Przykładowo można wskazać tylko, że odpowiedzialnością, o której mowa, będzie objęty zarówno wypadek, do którego doszło w wyniku fatalnego oznakowania dróg lokalnych, jak również i zdarzenie wywołujące szkodę do które wydarzyło się w trakcie imprezy zorganizowanej przez gminę. W tym pierwszym przypadku stanowisko to potwierdził przykładowo Sąd Apelacyjny w Lublinie (sygn. akt I ACa 258/11). W rozpoznawanej sprawie chodziło o wypadek motocyklisty, do jakiego doszło w sierpniu 2005 r. w Kocku. Jadący miejską ulicą motocyklista minął latarnię na jednej z ulic i wjechał w nieoświetlony teren, zjechał z drogi asfaltowej i mimo hamowania uderzył w drzewo. W wyniku wypadku zarówno motocyklista, jak i podróżująca z nim pasażerka doznali obrażeń. Zniszczeniu uległ również motor.

W wyniku przeprowadzonego postępowania karnego został on uniewinniony od przestępstwa nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym skutkującego wypadkiem, w którym obrażenia ciała doznała inna osoba (art. 177 par. 1 kodeksu karnego). Z opinii biegłego przeprowadzonej w sprawie wynikało, że przebieg ulicy był słabo rozpoznawalny zarówno w dzień, jak i w nocy, a zmiana rodzaju nawierzchni z utwardzonej na gruntową była nie do rozróżnienia dla kierujących. Dodatkowo biegły doszedł do wniosku, że odcinek drogi powinien być stosownie oznakowany. Dopiero taka informacja pozwoliłaby uniknąć wypadku. Takiego oznakowania jednak na drodze zabrakło. Po zakończonym postępowaniu karnym motocyklista zażądał odszkodowania i zadośćuczynienia od gminy - właściciela drogi. Zarówno sąd okręgowy, jaki i Apelacyjny w Lublinie przyznały rację poszkodowanemu. Sądy obu instancji doszły do wniosku, że gmina odpowiada za wypadek na podstawie art. 416 kodeksu cywilnego (przepis ten reguluje odpowiedzialność osoby prawnej za szkodę wyrządzoną z winy jej organu). Ich zdaniem brak oznakowania drogi, która zmieniła się w nawierzchnię nieutwardzoną, brak jej oświetlenia i jakiegokolwiek oznakowania skrętu spowodowały, że motocyklista był zaskoczony nagłą ciemnością oraz końcem drogi skręcającej w prawo. Sąd podniósł przy tym, że każda kategoria drogi powinna być prawidłowo oznakowana. Na podstawie wyroku gmina została zobowiązana do wypłaty motocykliście 80 tys. zł zadośćuczynienia i 5 tys. odszkodowania za zniszczony motocykl.

Podobnie też za powstałe szkody odpowiada gmina, która zaprosiła mieszkańców miasta na spotkanie w sylwestrową noc. W takiej sytuacji do jej obowiązków należy zapewnienie bezpieczeństwa gromadzącym się ludziom. Gdy tego nie robi, np. pozwalając na odpalanie petard, ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną takim wypadkiem. Tak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r. (II CK 794/2004 LexPolonica nr 382488).

To jednak nie koniec. Artykuł 471 kodeksu cywilnego przewiduje również odpowiedzialność kontraktową. Zgodnie z tym przepisem dłużnik zobowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania jest najczęściej powstanie szkody. Obowiązek jej naprawienie spoczywa na stronie niewywiązującej się z zawartego kontraktu.

Zgodnie z art. 417 1 kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Natomiast jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Odszkodowanie należy się również w przypadku powstania szkody w wyniku niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa. W takiej sytuacji naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Właściwym postępowaniem, w toku którego może nastąpić stwierdzenie niezgodności z prawem aktów prawa miejscowego, np. uchwał organów samorządu terytorialnego, jest postępowanie przed sądem administracyjnym. Dopiero stwierdzenie tego w postępowaniu sądowym umożliwia wytoczenie powództwa o naprawienie szkody.

Oprócz niezgodności z prawem (konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową, ustawą) aktu normatywnego przesłankami odpowiedzialności z art. 417 1 par. 1 są szkoda i związek przyczynowy. Wykazanie tych przesłanek zgodnie z ogólnymi postanowieniami kodeksu cywilnego obciąża poszkodowanego.

Na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego można dochodzić również odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie urzędnika. Koniecznymi przesłankami powstania odpowiedzialności odszkodowawczej jest wystąpienie szkody, która powstaje wskutek działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. Natomiast samo działanie lub zaniechanie powinno być niezgodne z prawem.

W kodeksie cywilnym pojęcie szkody nie zostało jednoznacznie określone. W praktyce przez szkodę rozumie się przede wszystkim straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, jakie mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Warto podkreślić, że szkoda może być także wynikiem działań o charakterze niewładczym. W takim przypadku jednak zastosowanie znajdą ogólne zasady odpowiedzialności kontraktowej lub deliktowej zawarte w kodeksie cywilnym.

Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności.

Przesłankami odpowiedzialności na postawie art. 417 2 kodeksu cywilnego są: wykonywanie zgodnie z prawem władzy publicznej, powstanie szkody na osobie, związek przyczynowy między aktem władzy publicznej a szkodą oraz zasadność przyznania odszkodowania w świetle zasad słuszności.

Na podstawie tego przepisu poszkodowany może żądać odszkodowania nie za każdą szkodę, lecz tylko za szkodę poniesioną na osobie (a nie na mieniu). Szkoda na osobie powstaje wskutek uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia. W takiej sytuacji poszkodowany może żądać naprawienia nie tylko szkody majątkowej, ale także zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę. Przyznania odszkodowania na podstawie art. 417 2 wymagają względy słuszności. Przy ocenie danego zdarzenia należy więc uwzględnić okoliczności sprawy (sytuacja, w jakiej doszło do wyrządzenia szkody, motywy

podejmowanego działania, rodzaj i znaczenie chronionego interesu) oraz sytuację poszkodowanego (majątkową, rodzinną, rodzaj i rozmiar uszczerbku, niezdolność do pracy).

Jeżeli natomiast szkoda jest wynikiem działań o charakterze niewładczym, to odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego ukształtowana jest na podstawie ogólnych zasad odpowiedzialności kontraktowej lub deliktowej przewidzianych w kodeksie cywilnym. Przykładowo w ramach odpowiedzialności deliktowej gmina może ponosić odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Tak będzie wówczas, gdy szkoda powstanie na skutek oderwania się części budowli lub jej zawalenia się, a gmina będzie posiadaczem samoistnym budowli, czyli podmiotem władającym budowlą jak właściciel. Z tak ukształtowanej odpowiedzialności, uregulowanej w art. 434 k.c., gmina może się zwolnić, jeżeli wykaże, że oderwanie się części budowli lub zawalenie się jej nie wynikło ani z braku utrzymania budowli w należytym stanie, ani z wady w budowie. Pojęcie budowli należy rozumieć szeroko, a jej charakter może być bardzo różny. Może to być nawet konstrukcja sceny lub kiosk. Warto wskazać, że jeżeli gmina nie wykaże przesłanek wyłączających jej odpowiedzialność, solidarnie z nią za szkodę odpowiadają osoby, które umyślnie lub przez niedbalstwo spowodowały zawalenie się budynku lub oderwanie się jego części. W takiej sytuacji gmina nie ma możliwości uchylenia się od odpowiedzialności przez to, że wykaże, iż nie ponosi winy ani za istnienie wady konstrukcyjnej budowli, ani za utrzymywanie jej w należytym stanie.

Pierwszą przesłanką odpowiedzialności jednostki samorządowej za czyny niedozwolone jest wystąpienie szkody. Pojęcie szkody powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 k.c. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. SK 18/2000, OTK 2001/8/256). Zgodnie z nim zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Naprawienie zaś szkody obejmuje straty oraz utracone korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (art. 361 par. 2 k.c.). W konsekwencji chodzi tu o każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym. Nie można zatem wykluczyć odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości podniesienia przez pokrzywdzonego roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę niemajątkową (por. art. 445 oraz art. 448 k.c.).

Ukształtowanie odpowiedzialności odszkodowawczej w art. 417 k.c. odnosi się wyłącznie do działań polegających na wykonywaniu władzy publicznej, a nie w sferze gospodarczej. W praktyce oznacza to, że wykonywanie władzy publicznej obejmuje tylko takie działania, które wynikają z kompetencji nadanych jednostkom samorządowym w ustawach ustrojowych. Wykonywanie ich zadań z reguły łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. W powoływanym już orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że pojęcie "władza publiczna" w rozumieniu art. 77 ust. 1 konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym: ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Podkreślił też, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. Zdaniem sędziów Trybunału w pojęciu władzy publicznej mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie zaś władzy publicznej w ocenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej. Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że organ władzy publicznej oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego. W praktyce zaś odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy).

Zgodnie z art. 417 k.c. szkoda musi być wyrządzona przy wykonywaniu władzy publicznej. Oznacza to, że jednostka samorządowa odpowiadać będzie tylko wtedy, gdy działanie lub zaniechanie funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu czynności, chociażby było ono nawet wynikiem nieudolności lub przekroczenia poleceń. Nie ponosi natomiast odpowiedzialności wtedy, gdy funkcjonariusz, wykorzystując swoją funkcję, dąży do osiągnięcia innego skutku niż ten, który wynika z zakresu jego obowiązków.

Wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej może być także zlecone na podstawie porozumienia zawartego między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego. Możliwe jest także zawarcie takiego porozumienia między jednostką samorządu terytorialnego a inną osobą prawną (art. 417 par. 2 k.c.). Samą możliwość przekazania zadań z zakresu władzy publicznej w drodze porozumienia przewidują przepisy odrębne. Przykładowo zgodnie z art. ustawy z 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Podobnie gmina może też wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Przekazanie w drodze porozumienia wykonywania kompetencji władzy publicznej skutkuje tym, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonanie zleconego zadania solidarną odpowiedzialność ponosi zarówno jednostka zlecająca, jak i wykonawcza. Podmiot zlecający odpowiada solidarnie z wykonawcą, jeśli temu ostatniemu - jako bezpośredniemu sprawcy szkody - można przypisać zarzut działania niezgodnego z prawem (art. 417 par. 2 k.c.).

Odpowiedzialnością odszkodowawczą objęte zostały również szkody wyrządzone m.in. przez wydanie niezgodnych z prawem prawomocnych orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych. Chodzi więc o odpowiedzialność za akty władcze o charakterze indywidualnym. Przepis ten obejmuje także przypadki, gdy taki akt indywidualny został wydany na podstawie aktu normatywnego, który następnie we właściwym postępowaniu został uznany za niezgodny z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej w powyższym zakresie jest stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji we właściwym postępowaniu. Sąd rozpoznający roszczenie odszkodowawcze nie może samodzielnie ustalić niezgodności z prawem tego aktu administracyjnego. W tym przypadku obowiązuje tzw. przedsąd, który musi nastąpić we właściwym postępowaniu. W odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych orzekają o tym sądy administracyjne (por. art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na tej podstawie poszkodowany może następnie żądać odszkodowania przed sądem powszechnym, powołując się na art. 417 1 k.c.

Każda droga ma swojego zarządcę. Z reguły jest nim właściwa gmina, powiat bądź województwo samorządowe. Do jego obowiązków należy w szczególności utrzymanie nawierzchni dróg i chodników, przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wykonanie robót interwencyjnych i zabezpieczających. W konsekwencji każde uszkodzenie drogi stwarzające niebezpieczeństwo dla jej użytkowników powinno być zabezpieczone w szczególności poprzez jej oznaczenie w sposób widoczny dla użytkowników ruchu drogowego i chroniący ich przed powstaniem szkody. Zarządca drogi powinien wykonać prace zabezpieczeniowe niezwłocznie po powstaniu uszkodzenia nawierzchni w stopniu zagrażającym bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego. W przypadku uszkodzenia pojazdu na dziurze w jezdni z roszczeniem o odszkodowanie można wystąpić do właściwego zarządcy lub jego ubezpieczyciela. Im lepiej udokumentuje się szkodę, tym większa szansa na uzyskanie rekompensaty. Ważne będą zwłaszcza: oględziny miejsca zdarzenia dokonane przez policję na miejscu, badanie techniczne pojazdu, faktura lub rachunek za naprawę, zeznania świadków czy też zdjęcia z miejsca zdarzenia.

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z obiektu Moje boisko - Orlik 2012. W regulaminie tym radni postanowili, że osoba odpowiedzialna za grupę ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone podczas zajęć i pobytu grupy, chyba że zostanie ustalony bezpośredni sprawca szkody. Równocześnie ustalono, że właściciel obiektu nie ponosi odpowiedzialności za wypadki powstałe w trakcie korzystania z obiektu. Powszechnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji dotyczących zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Tylko ustawa lub czynność prawna, np. umowa, może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy. Równocześnie zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Przepis ten ma charakter przepisów względnie obowiązujących. Oznacza to, że podlega on modyfikacji np. w drodze umowy. Ponadto należy wskazać na przepisy kodeksu cywilnego, które regulują kwestię odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (art. 415 i następne). W przedstawionym przykładzie rada gminy wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. .

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 6, poz. 93 z późn. zm.)..