Droga do likwidacji użytkowania wieczystego coraz bardziej kręta

Przekształcanie we własność. Czas płynie, a końca nie widać

Nie oznacza to jednak, że prace nad projektem zawieszono. Wręcz przeciwnie, wciąż trwają. Wprawdzie już dziś obowiązuje ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), ale z uwłaszczeniem na gruntach pod blokami i kamienicami są  problemy. Obowiązujące przepisy nie gwarantują bowiem realizacji roszczeń o takie przekształcenie. Powód? Zgodnie ze wskazanym aktem do uwłaszczenia potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli lokali w danym budynku. A więc choćby z żądaniem przekształcenia wystąpiła uprawniona liczba współużytkowników (których suma udziałów wynosi co najmniej połowę), wystarczy, gdy jeden z sąsiadów zgłosi sprzeciw, i postępowanie jest zawieszane. Sprawa trafia do sądu, co istotnie odwleka w czasie cały proces. Pomysł na rozwiązanie tego problemu, z jakim wyszło Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, jest prosty. Zakłada, że użytkownicy wieczyści gruntów pod mieszkaniówką staną się z mocy prawa współwłaścicielami tych działek.

Dużo problemów, wiele dyskusji

Projekt jednak z miesiąca na miesiąc zmienia kształt, ewoluuje. Początkowo zakładano, że przekształcenie z mocy prawa obejmie jedynie nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnymi i dojdzie do niego już 1 stycznia 2017 r. Wielość uwag spowodowała, że dodano do niego m.in. domy jednorodzinne, a termin powszechnego uwłaszczenia przesunięto na 1 lipca 2017 r.

Obecnie odpowiedzialny za projekt resort infrastruktury i budownictwa podczas oficjalnych spotkań wprost przyznaje, że przed wakacjami przepisy nie zaczną obowiązywać. Podaje się, że realne daty wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w udziały we własności gruntów - bo o niej mowa - to 1 października lub 1 listopada 2017 r.

Kiedy i jaki finał

Trudno wyrokować, jaki będzie finalny produkt ministerialnych prac. Ostatnio konsultowana wersja projektu datowana na 12 maja, do której dotarł Dziennik Gazeta Prawna, sporo różni się od lutowej umieszczonej na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Jej treść wskazuje, że resort częściowo uległ argumentom strony samorządowej.

Jeszcze niedawno zakładano bowiem, że w odniesieniu do garaży i miejsc postojowych obowiązywać będą te same zasady przekształcenia, co dla nieruchomości mieszkalnych (opłata przekształceniowa wynieść miała dwudziestokrotność opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i być rozłożona na 20 lat). Tych zapisów już nie ma. Efekt? Użytkownicy wieczyści za przekształcenie swoich garaży we własność uiszczą 3-proc. stawkę płatną przez 33 lata. Podobnie jak wszystkie osoby fizyczne, które na uwłaszczanym gruncie, w budynku, lokalu mieszkalnym prowadzą działalność gospodarczą.

To tylko jedna ze zmian. Projekt tworzy też specjalne warunki pod Narodowy Program Mieszkaniowy, wydłuża terminy wydawania zaświadczeń potwierdzających uwłaszczenie, rezygnuje z obostrzeń dla cudzoziemców lub wreszcie zmienia definicję nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, co ma wpływ na jego zakres przedmiotowy.

TABELA

Porównanie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność z projektem nowej ustawy

	Wniosek uprawnionego podmiotu - każdej osoby fizycznej lub prawnej, za wyjątkiem ściśle określonych podmiotów (Polskiego Związku Działkowców, podmiotów publicznych)	Wniosek uprawnionego podmiotu - każdej osoby fizycznej i ograniczonego kręgu osób prawnych (tych, które jako właściciele lokalu są współużytkownikami wieczystymi gruntu oraz z wyłączeniem Polskiego Związku Działkowców, podmiotów publicznych)	Przekształcenie z mocy samych przepisów potwierdzone zaświadczeniem
	Wszelkie nieruchomości będące 13 października 2005 r. w użytkowaniu wieczystymi bez względu na ich funkcje i przeznaczenie, za wyjątkiem nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie o nabycie pod inwestycję celu publicznego. Nieruchomości uzyskane w zamian za nieruchomości wywłaszczone	Nieruchomości będące 13 października 2005 r. w użytkowaniu wieczystymi i zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Nieruchomości uzyskane w zamian za nieruchomości wywłaszczone	Grunty zabudowane budynkami użytkowanymi na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych
	Co do zasady przekształcenie odpłatne - opłata jak przy sprzedaży nieruchomości, to jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę i pomniejszona o wartość użytkowania wieczystego	Co do zasady przekształcenie odpłatne - opłata jak przy sprzedaży nieruchomości, to jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę i pomniejszona o wartość użytkowania wieczystego	W wysokości 20-krotności opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub w niektórych przypadkach 33-krotności tej opłaty

@RY1@i02/2017/106/i02.2017.106.18300160a.801.jpg@RY2@

Anna Krzyżanowska

anna.krzyzanowska@infor.pl

Nad projektem ustawy trzeba nadal popracować

Użytkowanie wieczyste wprowadzone do polskiego systemu prawnego w 1961 r. nie występuje w tym kształcie w żadnym innym państwie członkowskim UE

Jest rozwiązaniem, które nie ma w obecnym systemie prawnym głębszego uzasadnienia, jego forma oraz zasady funkcjonowania są zaś dla wielu osób po prostu niezrozumiałe. Niezmiernie istotne jest więc, by starając się stopniowo je wygasić, jednocześnie dodatkowo nie komplikować istniejącego stanu prawnego. Na te potrzeby stara się odpowiedzieć projekt nowej ustawy, nad którym Rada Ministrów pracuje od połowy 2016 r., a który przygotowało Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa.

Obecne rozwiązania nie wystarczają

Nowa ustawa ma faktycznie umożliwić realizację roszczenia o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, które przysługuje zgodnie z przepisami ustawy 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Obecnie możliwość jest w praktyce ograniczona choćby w odniesieniu do nieruchomości będących we współużytkowaniu wieczystym przez większą liczbę osób. Zakres obowiązywania ustawy z 2005 r. został dodatkowo w dość istotnym stopniu zawężony mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., (sygn. akt K 29/13). Trybunał dostrzegł, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność z jednej strony poszerza zakres uprawień pewnej grupy podmiotów, z drugiej zaś siłą rzeczy musi robić to kosztem innych - w tym przypadku aktualnych właścicieli nieruchomości, czyli przede wszystkim jednostek samorządu terytorialnego (JST). Trybunał nigdy nie wykluczył z góry możliwości ingerencji w prawa właścicielskie tych podmiotów, konsekwentnie jednak podkreśla, że ograniczenie takie zawsze wymaga uzasadnienia oraz rozważenia interesów obu stron. Dodatkowo wskazał na konieczność kompleksowego rozwiązania kwestii użytkowania wieczystego, w tym wprowadzenia rozwiązań w zakresie ustanawiania tego prawa w przyszłości.

Projekt rodzi wątpliwości

Pierwotnie opublikowany projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów przechodził na skutek prowadzonych od kilku miesięcy prac legislacyjnych i wewnętrznych konsultacji międzyresortowych znaczne przeobrażenia. Grupa podmiotów zainteresowanych jego ostateczną wersją jest bowiem dość duża i oprócz tych, które w sposób oczywisty nasuwają się na myśl, czyli wspomnianych JST, ustawa znacząco wpłynie choćby na działanie sądów wieczystoksięgowych, które będą musiały rozpatrzeć kilka milionów spraw dotyczących wpisu zmian w księgach wieczystych.

WAŻNE

Przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność objęci zostaną nie tylko współużytkownicy wielorodzinnych budynków mieszkalnych, lecz także użytkownicy gruntów zabudowanych domami jednorodzinnymi i innymi budynkami wykorzystywanymi na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.

Istotnym pytaniem jest oczywiście, czy po dokonanych zmianach projekt jest już na tyle dopracowany, by mógł kompleksowo rozwiązać kwestię użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Co do tego można mieć uzasadnione obawy. Kształt projektowanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów rodzi bowiem już dziś wiele wątpliwości zarówno co do zasadności poszczególnych rozwiązań, jak i co do poprawności ich wprowadzenia. Wątpliwości te omówiono w dalszej części artykułu, jednak należałoby zakładać, że ich lista nie jest kompletna i w wyniku poddania przepisów tej ustawy dalszej wykładni w trakcie jej stosowania istnieje duże prawdopodobieństwo zidentyfikowania kolejnych problemów interpretacyjnych. Niemniej jednak trzeba uznać, że samo uregulowanie kwestii przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w sposób przyjęty w ustawie jest krokiem w odpowiednim kierunku i pozwoli usunąć podstawowe problemy, które istniały na tle dotychczasowych przepisów. Dopiero z perspektywy czasu możliwa będzie bardziej kompleksowa ocena, czy powstałe przy tym inne problemy przeważają nad korzyściami dla obecnych użytkowników wieczystych, którzy w niedalekiej przyszłości mają stać się właścicielami gruntów.

PYTANIA DO EKSPERTA

Jest obawa o niekonstytucyjność

@RY1@i02/2017/106/i02.2017.106.18300160a.802.jpg@RY2@

Maciej Górski adwokat

Projekt ustawy uwłaszczeniowej mocno ewaluował. Jesteśmy blisko ideału? 

Jest lepszy od pierwotnie prezentowanego, jednak cały czas pozostawia wiele do życzenia. Przede wszystkim należy wskazać, że wysoce prawdopodobna jest jego niekonstytucyjność, szczególnie w zakresie, w jakim, kosztem majątku jednostek samorządu terytorialnego, beneficjentami przekształcenia będą także osoby prawne. Co istotne, to zagadnienie było już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) uznał m.in., że wyrażona w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP samodzielność´ prawna gmin, zwłaszcza konstytucyjnie zagwarantowana im pozycja właściciela nieruchomości, jest naruszona w przypadku przymusowego wyzucia z przysługującego im prawa własności na rzecz użytkowników wieczystych, która, w odniesieniu do osób prawnych, nie znajduje uzasadnienia wyrażonym art. 75 Konstytucji RP obowiązku podejmowania działań służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Projektodawca wydaje się obojętny na to orzeczenie. 

Drugim bardzo istotnym zarzutem jest przypadkowość wysokości opłaty za przekształcenie i jej nieekwiwalentność. Ta będzie bowiem określana w oparciu o dotychczas obowiązującą opłatę za użytkowanie wieczyste i równa 20 opłatom rocznym dla osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w przekształcanej nieruchomości i 33 w pozostałych przypadkach. De facto zatem przekształcenie nastąpi za 20 lub 33 proc. wartości prawa własności nieruchomości. Istotne jest, że opłata za użytkowanie wieczyste często nie była aktualizowana przez lata, a tym samym na podobnych, sąsiednich nieruchomościach koszt przekształcenia może różnić się nawet kilkukrotnie.

 

Po nosie ustawą oberwą samozatrudnieni. Projekt zakłada, że z niższej opłaty za przekształcenie będą mogły skorzystać jedynie osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Jakieś rady?

Niewątpliwie błędnie została postawiona granica pomiędzy podmiotami, które wykorzystują nieruchomości do zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, a tymi, którym służą one do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z projektem ustawy już samo zarejestrowanie działalności gospodarczej w mieszkaniu powoduje, że właściciel będzie zobowiązany do uiszczania wyższej opłaty za przekształcenie, tj. przez 33 lata zamiast przez lat 20. Co ciekawe, wyższą opłatę zapłacą jedynie ci, którzy mieli zarejestrowaną działalność w dniu wejścia w życie ustawy. Nie zdziwi mnie zatem, jeżeli przed tą datą nastąpią masowe zmiany miejsca wykonywania działalności z mieszkań lub domów na wirtualne biura, tylko po to, żeby zaraz po wejściu w życie ustawy przenieść je z powrotem, skoro kosztem ok. 200 zł można skrócić o 13 lat okres płacenia za przekształcenie. 

 

Projekt przywiązuje dużą wagę do zaświadczeń, które mają potwierdzić fakt uwłaszczenia. Sprawa jest dość skomplikowana w przypadku zaświadczeń dla nieruchomości sprzedawanych po dniu przekształcenia z mocy prawa. Można to jakoś uprościć? 

Oczywiście, że można. Projektowane przepisy powinny zostać zmienione w ten sposób, aby w przypadku realizacji inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych przekształcenie następowało z chwilą uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź upływu terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ od zawiadomienia o zakończeniu budowy, a sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie albo zaświadczenie o niezłożeniu sprzeciwu zastępowało zaświadczenia i stanowiło podstawę wpisu do księgi wieczystej. Obecnie projektodawca przewiduje przekształcenie z mocy prawa dopiero z momentem sprzedaży pierwszego lokalu, do czego wymagane jest uprzednie uzyskanie zaświadczenia o warunkach przekształcenia, które wydaje się być całkowicie zbędne, a jednocześnie powoduje ryzyko nieuzasadnionego opóźnienia w rozpoczęciu komercjalizacji inwestycji o czas oczekiwania na zaświadczenie.

 

W projekcie zakazuje się oddawania nowych gruntów w użytkowanie wieczyste pod mieszkaniówkę z wyłączeniem gruntów pod "Mieszkanie plus". Jak pan to ocenia? 

Z jednej strony jako nierówne traktowanie uczestników rynku nieruchomości mieszkaniowych, z drugiej jako ułatwienie budowania tańszych lokali w programie "Mieszkanie plus". Pytanie tylko, do kogo to wyłączenie ma być adresowane. Jeżeli z założenia program ma być realizowany na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, to po co ustanawiać użytkowanie wieczyste. 

ⒸⓅ

Rozmawiała Anna Krzyżanowska

Zakres nowych regulacji

Według pierwotnych założeń ustawa miała dotyczyć przekształcenia udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, związanych z prawem własności lokali lub udziałów we własności budynku. Ratio legis było bowiem przede wszystkim ułatwienie przekształcania prawa użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Ponieważ w świetle obowiązujących przepisów przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność wymaga jednomyślności współużytkowników wieczystych, w budynkach wielolokalowych, w których jedna nieruchomość nierzadko miała od kilkudziesięciu do kilkuset współużytkowników wieczystych, osiągnięcie takiej jednomyślności zdarzało się niezwykle rzadko. Ta grupa użytkowników wieczystych została więc de facto pozbawiona możliwości realizacji swojego prawa do dochodzenia przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, przysługującego im zgodnie z ustawą z 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego. Procedowana ustawa miała w założeniu rozwiązać ten problem a także przyczynić się do zwiększenia zabezpieczenia mieszkaniowego obywateli, przekształcając prawo czasowe we własność.

W nowym projekcie zakres regulacji został znacznie poszerzony, w wyniku czego przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność objęci zostaną nie tylko współużytkownicy wielorodzinnych budynków mieszkalnych, lecz także użytkownicy gruntów zabudowanych domami jednorodzinnymi i innymi budynkami wykorzystywanymi na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 nowego projektu ustawy prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych budynkami użytkowanymi na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych 1 lipca 2017 r. ulegnie przekształceniu z mocy prawa w prawo własności tych gruntów. Tak więc jedynym istotnym wyróżnikiem pozostanie zabudowanie gruntu na cele mieszkaniowe. Warto przy tym podkreślić, że definicja gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe ulegała w toku prac rozszerzeniu i w świetle obecnego projektu za taki grunt uważa się grunt zabudowany budynkiem wielolokalowym, jeżeli co najmniej jeden lokal mieszkalny w tym budynku jest przedmiotem odrębnej własności. Zrezygnowano więc z warunku, by za zabudowany na cel mieszkalny uznawać wyłącznie grunt zabudowany budynkiem, w którym co najmniej 50 proc. wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali to lokale mieszkalne. Zmiana rozszerza znacznie zakres przedmiotowy projektowanej regulacji, która obejmie wszystkie budynki mieszkalne posadowione na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste, w odniesieniu zaś do budynków z lokalami o różnym przeznaczeniu - te, w których choć jeden będzie stanowiącym przedmiot osobnej własności lokalem mieszkalnym.

Kwestia spółdzielni mieszkaniowych

Pisząc o zakresie regulacji projektowanej ustawy, trzeba zaznaczyć, że co do zasady nie zawiera ona wyłączenia w stosunku do gruntów będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych (stanowiących znaczne tereny w granicach miast), ale w praktyce w wielu przypadkach takie grunty mogą nie zostać tą regulacją objęte. W budynkach należących do spółdzielni mieszkaniowych, wzniesionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste, w których wszystkie lokale przysługują członkom spółdzielni na podstawie spółdzielczych lub własnościowych praw do lokalu, żaden zaś nie stanowi osobnego przedmiotu własności, zgodnie z postanowieniami omawianego projektu nie dojdzie do przekształcenia praw użytkowania wieczystego we własność. Spółdzielnie mieszkaniowe mogą wystąpić o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność takich nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów. Jednak gdy w takim budynku wydzielono choć jeden lokal mieszkalny na własność, prawo użytkowania wieczystego ulegnie z mocy ustawy przekształceniu w prawo własności, przy czym udziału w prawie własności nieruchomości nie nabędą członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze lub własnościowe prawa do lokalu w tym budynku, ale zbiorczo spółdzielnia mieszkaniowa jako całość. Specyficzna sytuacja członków spółdzielni w takim budynku przejawiać się będzie m.in. w sposobie rozliczania ewentualnej bonifikaty przyznanej spółdzielni mieszkaniowej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. W razie jej przyznania spółdzielnia mieszkaniowa zobowiązana będzie przyznać swym członkom uprawnionym z tytułu spółdzielczych własnościowych praw do lokalu w danym budynku równą bonifikatę w kosztach eksploatacji budynku.

Nieruchomości będące w rękach cudzoziemców

W toku prac nad projektem ustawy pojawiały się propozycje rozwiązań dotyczących przekształcania prawa użytkowania wieczystego na korzyść cudzoziemca, co wynika z nałożenia pewnych ograniczeń w nabywaniu własności lokali, jak również prawa użytkowania wieczystego przez takie osoby zgodnie z przepisami ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1061 ze zm.; dalej: u.n.n.c.), w tym co do zasady uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. U.n.n.c. przewiduje jednak pewne wyjątki właśnie w odniesieniu do lokali mieszkalnych oraz użytkowych (garaży) związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Nieruchomości cudzoziemców będą objęte ustawą uwłaszczeniową bez jakichkolwiek obostrzeń. Po przekształceniu zaświadczenie potwierdzające powyższy fakt ma być jedynie przesłane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w terminie 7 dni od dnia wydania. Pierwotny projekt natomiast zakładał wprowadzanie wymogu uzyskania osobnego zezwolenia - w chwili przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Takie rozwiązanie było niecelowe, ponadto stwarzało wiele wątpliwości, dlaczego akurat ta grupa ma być traktowana inaczej, skoro zgodnie w projektem ustawy przekształcenie dokonuje się z mocy samego prawa z chwilą wejścia nowych przepisów w życie.

WAŻNE

Opłatę przez krótszy 20-letni okres będą wnosić osoby fizyczne nieprowadzące 1 lipca 2017 r. działalności gospodarczej na gruncie, w budynku lub lokalu mieszkalnym.

Ujawnienie przekształcenia w księgach wieczystych

Projekt zakłada, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nastąpi z mocy prawa 1 lipca 2017 r. Termin ten może jednak jeszcze ulec zmianie z powodu przeciągającego się procesu legislacyjnego. Natomiast samo ujawnienie przekształcenia w księgach wieczystych dla nieruchomości ma mieć charakter czynności deklaratoryjnej, dokonywanej na podstawie zaświadczenia o przekształceniu wydawanego przez organ wykonujący prawo własności nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa lub - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność JST - przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa. Zaświadczenia mają zostać wydane z urzędu przez organy administracyjne w odpowiednich terminach liczonych od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność lub w terminie 2 miesięcy (4 miesięcy) od otrzymania osobnego wniosku złożonego przez właściciela, i następnie przekazane do sądu wieczystoksięgowego, który dokona z urzędu odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. Powyższa procedura, jakkolwiek nieangażująca samych użytkowników wieczystych, prawdopodobnie doprowadzi do znacznego obciążenia, a nawet do paraliżu organizacyjnego wydziałów wieczystoksięgowych w sądach rejonowych. Ministerstwo Sprawiedliwości rozważa w związku z tym zwiększenie zatrudnienia i stworzenie nowych etatów sędziowskich, by poradzić sobie z zalewem wniosków wieczystoksięgowych do wykonania.

WAŻNE

Po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności byłym właścicielom nie będzie przysługiwało prawo do aktualizowania opłaty przekształceniowej w oparciu o procedurę określoną w art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze trudności organizacyjne, autorzy projektu ustawy świadomie zdecydowali o możliwie najprostszym sposobie wydawania dokumentów potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Dlatego przyjęto formę zaświadczenia, od której nie przysługuje żaden środek odwoławczy, unikając formy decyzji administracyjnej, mimo że w toku prac nad projektem ustawy postulowano jej przyjęcie. Wątpliwości może jednak budzić brak jednoznacznego określenia ewentualnej formy odmowy wydania takiego zaświadczenia, w wyniku której może powstać pytanie, czy do takiej odmowy znajdzie zastosowanie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), przewidujący obowiązek wydania odmowy wydania zaświadczenia w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów oznaczałoby pozbawienie użytkowników wieczystych efektywnych środków kontroli wydawania zaświadczeń przez organy administracyjne, a więc de facto kontroli, czy i w zakresie których nieruchomości prawo wieczystego użytkowania uznawane jest przez organy administracji za przekształcone.

Pojęcia istotne dla rozumienia ustawy

Projekt ustawy nie zawiera w swojej treści osobnych definicji zastosowanych w niej pojęć. Definicje takie nie są niezbędne, o ile pojęcia stosowane w akcie prawnym nie rodzą wątpliwości co do rozumienia ich treści. Jednak w przypadku niektórych ze stosowanych w projektowanych przepisach pojęć takie wątpliwości mogą się pojawić.

● - pojęcie zdaje się być zaczerpnięte z art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej k.c.), zgodnie z którym części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty) są nieruchomościami. Przyjmując, że trzeba postawić znak równości między gruntem i nieruchomością z art. 46 k.c., wskazać należy, iż wykładnia pojęcia nieruchomości była przedmiotem istotnych wątpliwości. Obecnie przeważa jednak w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przesłanką wyodrębnienia nieruchomości jest ujęcie jej w osobnej księdze wieczystej. Gruntem nie będzie więc zawsze każda odrębna działka ewidencyjna - może to być również więcej działek, jeżeli ujęte są w jednej księdze wieczystej. Przyjęcie, że grunt równa się nieruchomość, a nie działka ewidencyjna, będzie stwarzać mniejsze problemy w dokonywaniu zmian w księgach wieczystych, jednak sprawi, że zasięg stosowania przepisów ustawy będzie szerszy, niż gdyby grunt oznaczać miał działkę ewidencyjną.

● - brak jest definicji legalnej tego pojęcia, zarówno w k.c., u.g.n., jak i w ustawie o własności lokali. Akty prawne z zakresu prawa budowlanego wprowadzają z kolei definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego (czyli budynku z nie więcej niż dwoma lokalami mieszkalnymi albo jednym mieszkalnym i jednym użytkowym), co a contrario pozwala na ustalenie, co możemy rozumieć przez pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wskazać należy, że pojęcie budynku wielolokalowego pojawia się w przepisach u.g.n. i było już również przedmiotem wykładni w orzecznictwie. Wątpliwości co do zakresu tego pojęcia zauważył chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 27/12), w którym stwierdzono, że pojęcie budynku wielolokalowego nie może być rozumiane jako przeciwieństwo budynku jednorodzinnego. W orzeczeniu tym jednak sąd stwierdził jednocześnie, że "o tym, czy mamy do czynienia z budynkiem wielolokalowym, nie decyduje wyodrębnienie prawne do sprzedaży w nim lokali czy też wypis z rejestru gruntów oraz wypis z kartoteki budynków, na który także powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, lecz to, czy dany lokal jest przedmiotem szeroko rozumianego obrotu cywilnego, w tym stosunku zobowiązaniowego". Taka wykładnia budynku wielolokalowego (z niewyodrębnionymi prawnie lokalami) zdaje się jednak za szeroka i nieprzystająca do przepisów projektu ustawy, które wyraźnie uzależniają stosowanie przepisów ustawy do budynków, w których co najmniej jeden lokal stanowi przedmiot odrębnej własności.

● - projekt nowej ustawy posługuje się sformułowaniem "sprzedaż" lokalu przy ustalaniu daty przekształcenia użytkowania wieczystego we własność dla gruntów zabudowanych budynkiem wielolokalowym. Autorzy projektu zdają się jednak nie uwzględniać tego, że wyodrębnienie lokalu oraz przeniesienie własności tego lokalu może nastąpić również pod innym tytułem niż sprzedaż (inne umowy oraz orzeczenie sądu). Posługując się w tym miejscu tak wąskim pojęciem jak sprzedaż, nie wyjaśniono jednocześnie, co w sytuacjach, gdy nastąpi przeniesienie praw do ostatniego lokalu w danym budynku pod innym tytułem, chociażby w drodze darowizny.

Opłaty za przekształcenie

Użytkownicy wieczyści zobowiązani będą wnosić z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przez określony czas stosowne opłaty. Ich wysokość odpowiadać będzie stawce opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, która obowiązywała 1 stycznia 2017 r. lub 1 stycznia 2018 r., w przypadku ustanowienia lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w okresie pomiędzy 1 stycznia 2017 r. a 30 czerwca 2017 r. Tych użytkowników wieczystych, którzy 1 stycznia 2017 r. zobowiązani byli do wnoszenia obniżonej opłaty w okresie dwóch lat po jej aktualizacji, obowiązywać będzie pełna stawka ustalona w wyniku aktualizacji. Jednak osoby, które na podstawie dotychczasowych przepisów wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania wieczystego, oraz te, które użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) - a więc byli właściciele gruntów, którzy uzyskali prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy po nacjonalizacji gruntów warszawskich - zwolnione są z obowiązku wnoszenia opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W ich przypadku przekształcenie ma charakter nieodpłatny.

Zgodnie z nowym projektem opłatę przez krótszy 20-letni okres będą wnosić osoby fizyczne i prawne nieprowadzące 1 lipca 2017 r. działalności gospodarczej na gruncie, w budynku lub lokalu mieszkalnym. Pozostałe podmioty zmuszone będą wnosić opłaty przez 33 lata. Obowiązek wnoszenia opłat będzie przechodzić na następców prawnych dotychczasowych użytkowników wieczystych, a ich wysokość i okres wnoszenia zostaną ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości.

Opłata za przekształcenie może także zostać wniesiona przez właściciela jednorazowo, w każdym czasie, aż do ustania tego obowiązku. W tym przypadku właściciel nieruchomości nieprowadzący na niej działalności gospodarczej może liczyć na bonifikatę, wynoszącą dla nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa, 50 proc. wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości, które stanowiły własność JST, właściwa rada gminy, powiatu lub sejmik województwa może natomiast określić wysokość bonifikaty w stosownej uchwale. Może to skutkować zróżnicowaniem sytuacji prawnej użytkowników wieczystych zależnie od tego, jakiemu podmiotowi przysługuje prawo własności gruntu. Inne przypadki bonifikat i ich wysokości określane mogą być uchwałami JST, a przy nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa - zarządzeniami wojewody.

Waloryzacja opłat najwyżej co 3 lata

Pozytywną informacją dla dotychczasowych użytkowników wieczystych jest brak uprawnienia organów administracyjnych do aktualizacji opłaty za przekształcenie. Dotychczas użytkownicy wieczyści przy zmianie wartości nieruchomości musieli liczyć się z możliwością ponownej jej wyceny przez właściciela i aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (przy czym zwykle były to aktualizacje na korzyść właściciela). Po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności byłym właścicielom nie będzie przysługiwało prawo do aktualizowania opłaty przekształceniowej na podstawie procedury określonej w art. 77 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.). Opłata za przekształcenie może być jedynie waloryzowana nie częściej niż raz na 3 lata na podstawie wskaźnika wzrostu cen nieruchomości ogłaszanego przez Główny Urząd Statystyczny.

WAŻNE

W obecnym kształcie projektu ustawy jedynymi warunkami przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w przypadku inwestycji w toku jest zrealizowanie budowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i wybudowanie budynku mieszkalnego użytkowanego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Jednak jeśli postępowanie o aktualizację opłaty zostanie wszczęte przed dniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, to prowadzone będzie dalej według dotychczasowych przepisów. Jeżeli w jego wyniku ustalona zostanie nowa wysokość opłaty, to opłata przekształceniowa ulegnie odpowiedniemu podwyższeniu, ze skutkiem na 1 lipca 2017 r. Tak więc nowy właściciel zobowiązany będzie uiścić także różnice w wysokości pomiędzy dotychczasową opłatą za przekształcenie a opłatą zaktualizowaną za cały okres od 1 lipca 2017 r.

Zniesienie możliwości aktualizacji opłaty nie odbiera organom administracyjnym możliwości ustalenia jej stawki (jeśli w dniu przekształcenia nie było ustalonej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste) lub ustalenia nowej stawki, jeśli ta, która obowiązywała 1 lipca 2017 r., nie odpowiadała faktycznemu sposobowi korzystania z gruntu lub też po tym dniu doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z gruntu, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zagospodarowania terenu. Tak więc możliwa jest także po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność zmiana stawki procentowej, według której ustalono opłatę za przekształcenie, np. wtedy, gdy zmieniono przeznaczenie lokalu po dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Nie będzie jednak już możliwe w stosunku do nieruchomości, dla których prawo użytkowania wieczystego przekształcono we własność, wszczęcie i prowadzenie postępowania o rozwiązanie tego prawa z uwagi na korzystanie z nieruchomości w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem. Postępowania wszczęte w tym zakresie będą zaś z mocy prawa podlegać umorzeniu z dniem wejścia w życie ustawy.

@RY1@i02/2017/106/i02.2017.106.18300160a.803.jpg@RY2@

Użytkowanie w liczbach

Odroczone przekształcenie prawa użytkowania wieczystego

Zgodnie z projektem ustawy przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następować będzie także z mocy prawa po 1 lipca 2017 r. w przypadku gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, które następnie zostaną zabudowane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, budynkiem lub budynkami mieszkalnymi użytkowanymi na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W pierwotnym projekcie ustawy przekształcenie miało następować z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu mieszkalnego. Natomiast w obecnym, by zminimalizować możliwość udzielenia pomocy publicznej deweloperom, przewidziano, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego następować będzie z chwilą wpisu do księgi wieczystej odrębnej własności ostatniego lokalu mieszkalnego. Natomiast już po przekształceniu może być dokonywana dalsza sprzedaż i ustanawianie odrębnej własności lokali innych niż mieszkalne - w takim przypadku na nabywców przechodzi opłata za przekształcenie w wysokości odpowiadającej udziałowi w gruncie przypadającemu na sprzedany lokal.

Analogiczne przepisy przewidziano dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zbudowanych po 1 lipca 2017 r. W tym przypadku, o ile budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, a budynek został oddany do użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności z dniem oddania budynku do użytkowania.

Należy zwrócić uwagę, że w obecnym kształcie projektu ustawy jedynymi warunkami przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w przypadku inwestycji w toku jest zrealizowanie budowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i wybudowanie budynku mieszkalnego użytkowanego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Zakaz oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe

W aktualnym projekcie ustawy wrócono do pierwotnego pomysłu dalszego stopniowego ograniczania stosowania użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano dodatkowy ust. 1b, zawierający generalny zakaz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych na cele budownictwa mieszkaniowego, od którego przewidziano jednak określone wyjątki. Spod zakazu wyłączone miałoby być zawieranie umów stanowiących realizację roszczeń o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc roszczeń wynikających z wcześniej zawartych umów lub przepisów prawa. Zmiana w istotnym zakresie wyeliminuje możliwość oddawania przez Skarb Państwa i JST nowych nieruchomości w użytkowanie wieczyste w celach mieszkaniowych. Nie będzie także możliwości zmiany celu użytkowania wieczystego na mieszkalny. W rezultacie powinno dojść do stopniowego wygaszenia praw użytkowania wieczystego ustawianych na cele mieszkalne na skutek ich przekształcenia we własność i nieustanawiania nowych.

@RY1@i02/2017/106/i02.2017.106.18300160a.804.jpg@RY2@

Łukasz Łanoszka

prawnik z kancelarii Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych

@RY1@i02/2017/106/i02.2017.106.18300160a.805.jpg@RY2@

Michał Czuryło

radca prawny z kancelarii Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych