Całkowita likwidacja użytkowania wieczystego przed nami. A obecną utrudnią części wspólne

O co chodzi konkretnie? Dwie najważniejsze zmiany to wydłużenie okresu legalnej pracy na podstawie oświadczenia pracodawcy o jej powierzeniu oraz elektronizacja procedur składania wniosków o zezwolenia na pracę i rejestracji oświadczeń. Pomniejsze, choć dla niektórych nie mniej istotne, to np. zwolnienie agencji pracy tymczasowej z konieczności uzyskania nowego zezwolenia na pracę w przypadku zmiany pracodawcy użytkownika oraz zniesienie obowiązku przeprowadzania testu rynku pracy dla cudzoziemców mających co najmniej roczny staż u pracodawcy.

Z punktu widzenia potrzeb naszego rynku pracy zmiany te niewątpliwie są potrzebne. Polskie firmy i zatrudniani przez nie obcokrajowcy czekają na nie już od dłuższego czasu, co pokazują m.in. najświeższe badania zlecone przez Personnel Service (patrz infografika). Ale czy zmiany te są wystarczające? Nasi eksperci i przedstawiciele urzędów pracy mówią jednym głosem – nie. Nadal bowiem głównym problemem pozostaje wysoki stopień skomplikowania procedur legalizacyjnych. Jest ich zresztą bardzo wiele – np. powiatowe urzędy pracy rejestrują oświadczenia i wydają zezwolenia na pracę sezonową, a urzędy wojewódzkie – pozostałe zezwolenia na pracę (ich typów jest aż pięć – sic!) oraz zezwolenia na pobyt i pracę. I mimo kolejnych prób ich ujednolicania nadal jest w tym zakresie wiele do zrobienia. Nie zawsze muszą to być zresztą działania stricte legislacyjne – może wystarczyłoby stworzenie jednej oficjalnej, rządowej strony internetowej stanowiącej przewodnik objaśniający wszystkie procedury?©℗

Karolina Topolska

 

 

Przekształcenie nie takie proste, jak mogłoby się wydawać

Choć mówi się o powszechnej likwidacji użytkowania wieczystego w Polsce, to jednak o pełnym wyrugowaniu tej formy władania nad nieruchomością na razie możemy zapomnieć. Powód? Problemy z zakwalifikowaniem tego, co może stać się czyjąś własnością, a co nie

Wydawać by się mogło, że nic nie może już stanąć na przeszkodzie we wdrażaniu przepisów, które od 2019 r. umożliwią likwidację użytkowania wieczystego w Polsce. Mimo obiekcji strony samorządowej udało się przeforsować projekt ustawy o przekształceniu tej formy użytkowania w prawo własności. W sierpniu prezydent podpisał gotową ustawę. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju (MIR) obwieściło zaś, że znikną problemy z „nagłymi i wysokimi podwyżkami opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe”. Zdążyło już też zachęcić samorządy do przygotowania systemu upustów przy przekształceniu użytkowania gruntów mieszkaniowych (bo ustawa umożliwia wniesienie wszystkich 20 opłat przekształceniowych jednorazowo, z góry, co oznacza mniejszy koszt dla nowego właściciela). Przypomnijmy: w przypadku gruntów państwowych, gdy płatność jednorazowa zostanie wniesiona w pierwszym roku od przekształcenia, nowe prawo przewiduje bonifikatę w wysokości 60 proc. W kolejnych pięciu latach zniżka będzie malała o 10 punktów procentowych z każdym rokiem. Bonifikaty dla przekształcanych gruntów samorządowych określą zaś rady i sejmiki.

Stanowisko Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z 21 sierpnia

Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształci się w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy [o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – red.] ). O tym, na jaki cel dany grunt może zostać wykorzystany, rozstrzyga plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, w niektórych przypadkach, zabudowa gruntu może nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentach tych określany jest rodzaj zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinna czy wielorodzinna. Oczywistym jest, że dla racjonalnego korzystania z wybudowanych domów niezbędne jest wybudowanie tzw. infrastruktury towarzyszącej, tj. budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych. Dlatego w ustawie dodany został przepis, który precyzuje, że grunty zabudowane tego typu infrastrukturą też podlegają przekształceniu. Sformułowaniem „racjonalne korzystanie z budynków” posługuje się ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i pojęcie to nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych wśród organów i podmiotów gospodarujących nieruchomościami publicznymi, ugruntowała się już bowiem praktyka w tym zakresie.

Odnosząc się do przykładu reklamy znajdującej się na działce zabudowanej domem jednorodzinnym, wydaje się, że powinna pozostać bez wpływu na przekształcenie bowiem z racji funkcji, jaką pełni, nie wpływa na zmianę podstawowego sposobu korzystania z gruntu.

Przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Jednak decydujące znaczenie, co do zasady, będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku.

Małe obiekty, trudna ocena

Jak podaje MIR, na początek z mocy nowej ustawy zostanie przekształcone we własność użytkowanie wieczyste gruntów pod budynkami mieszkalnymi, na przykład blokami i domami jednorodzinnymi. Ograniczona zostanie też możliwość ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. „Równocześnie rząd będzie przygotowywał rozwiązania, które umożliwią docelową likwidację użytkowania wieczystego, ale te prace wymagają gruntowych zmian w systemie prawa cywilnego oraz przeprowadzenia uzgodnień z Komisją Europejską” – zapowiada resort.

Teraz jednak im wnikliwiej nowe przepisy są analizowane, tym więcej wątpliwości zaczynają budzić. Jak mówią naszej redakcji eksperci i część samorządów, najbardziej problematyczna może być ocena, które budynki, obiekty czy nawet urządzenia związane z daną nieruchomością można uznać za „umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych”. Mówiąc inaczej: czy np. garaże, kotłownie i gołębniki – które są częścią wspólną, ale nie służą przecież zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych – nie utrudnią całego procesu przekształceń? Czy jeśli na nieruchomości z domem jednorodzinnym jest duża reklama, to czy do przekształcenia nie dojdzie? I co z budynkami o funkcji mieszanej, np. mieszkalno-biurowej, mieszkalno-usługowej (handlowej) czy nawet mieszkalno-magazynowej? Czy one też powinny podlegać przekształceniu?

Odpowiedzi na te pytania w znacznej mierze oczekiwać trzeba od samorządów, bo choć zmiana ma nastąpić z mocy prawa, to jednak zaświadczenia o przekształceniu będą wydawać włodarze, zarządy powiatu, zarządy województw oraz w przypadku gruntów należących do Skarbu Państwa – starostowie.

Skala problemu

W samorządach jednoznacznej koncepcji brak

– Obecnie trwają ustalenia skali i zakresu spraw związanych z nieruchomościami zabudowanymi budynkami o funkcji mieszanej, mieszkaniowo-użytkowej. Ta kwestia wymaga przeprowadzenia analizy – mówi Agnieszka Błachowska z Urzędu Miasta w Białymstoku, pytana o przygotowania do wejścia w życie nowej ustawy uwłaszczeniowej. W Gdańsku słyszymy, że „z całą pewnością” będą problemy z interpretacją ustawy. – Każda sprawa będzie analizowana i niestety skala problemów może okazać się dość znaczna i trudna do zrozumienia przez zainteresowanych przekształceniem prawa – mówi Jędrzej Sieliwończyk z gdańskiego magistratu. Z ulgą mogą raczej odetchnąć urzędy marszałkowskie, bo ich problem dotyczy w znikomym stopniu. – W wojewódzkim zasobie nieruchomości posiadamy tylko jedną nieruchomość, działkę gruntu zabudowaną trzema budynkami wielorodzinnymi, spełniającą kryteria określone w ustawie. Nie posiadamy natomiast nieruchomości o funkcji mieszanej (np. mieszkaniowa z usługami). W stosunku do posiadanej nieruchomości nie prowadzimy żadnego postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy obowiązujące. W większym zakresie ustawa będzie dotyczyła nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa – wyjaśnia Łukasz Chomicki z lubelskiego Urzędu Marszałkowskiego.

Dla Grzegorza Kubalskiego, eksperta legislacyjnego Związku Powiatów Polskich, sprawa wydaje się stosunkowo jasna. – Już w czasie prac nad projektem w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wskazywane było, że pod przepisy ustawy nie będą podlegały działki zabudowane w całości na cele inne niż mieszkaniowe. Przynajmniej część zabudowy musi mieć taki cel – mówi. Jego zdaniem oznacza to, że uchwalone przepisy nie znoszą użytkowania wieczystego jako takiego. Będzie ono dalej funkcjonowało, choć w ograniczonym zakresie. Grzegorz Kubalski przypomina, że użytkowanie wieczyste było jedynym skutecznym sposobem regulowania przez miasta i gminy tempa zagospodarowania zagospodarowywania przez siebie gruntów. – Oczywiście są zapowiedzi dalej idących zmian – dodaje. Pytany zaś o garaże, które nie są przecież budynkami mieszkalnymi, a mogą mieć wpływ na proces przekształcenia, mówi, że możemy mieć do czynienia z jedną z trzech sytuacji. – Garaż czy właściwie miejsce parkingowe może się znajdować na kondygnacji parkingowej budynku mieszkalnego. Taka kondygnacja z prawnego punktu widzenia jest uznawana za część wspólną albo za pomieszczenie przynależne do poszczególnych lokali. Prawo użytkowania wieczystego gruntu z takim budynkiem zmieni się w prawo własności. Jeśli garaże są zlokalizowane poza budynkiem mieszkalnym, ale na ten samej nieruchomości, to ustawa przewiduje również przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Inaczej się przedstawia sytuacja w przypadku garaży zlokalizowanych na odrębnych działkach stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego. Taki przypadek jest wyjęty spod obecnej ustawy. Oczywiście zawsze może nastąpić przeniesienie prawa własności. W praktyce to jednak się sprawdzi w przypadku garaży wolnostojących, a nie samodzielnych garaży piętrowych – wyjaśnia Grzegorz Kubalski.

MIR zapewnia, że udziela odpowiedzi na pytania, które mogą zadawać interpretujący ustawę urzędnicy. – Tak więc wskazywane wątpliwości zostaną wyjaśnione i trudności nie muszą wystąpić w praktyce – przekonuje biuro komunikacji ministerstwa.

opinia eksperta

Kłopotliwy luz interpretacyjny

Magdalena Głowacka-Dziedzic radca prawny, Krzysztof Rożko i Wspólnicy Kancelaria Prawna

Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów faktycznie wprowadza pewien luz interpretacyjny. Wskazuje bowiem, że gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe są grunty, na których – poza budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne – zlokalizowane są również inne budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Analizując treść uzasadnienia do projektu ustawy, należałoby przyjąć, że założeniem było umożliwienie przekształcenia w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nieruchomością o zróżnicowanej zabudowie, co oznacza przykładowo grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, na którym również znajduje się przykładowo budynek gospodarczy czy obiekt małej architektury, z której korzystają mieszkańcy. Jeżeli więc poza budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi posadowione będą inne obiekty, które zgodnie z ustawą „umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych”, to grunt pod takimi obiektami podlegał będzie przekształceniu z mocy prawa na podstawie ustawy.

Oczywiście pojawia się pytanie, jakie są kryteria oceny. Należy uznać, że każdorazowo wymagać to będzie odrębnej interpretacji, na podstawie danego stanu faktycznego nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ustawy, w przypadku gdy na gruncie są położone także obiekty budowlane inne niż określone w art. 1 ust. 2 (czyli umożliwiające prawidłowe i racjonale korzystanie z budynków mieszkalnych), przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydzielonej z tego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w art. 1 ust 2, następuje z dniem założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust 2 ustawy. Zakładając, że konieczny będzie w tym przypadku podział nieruchomości, a przy jego dokonywaniu stosowane miałyby być przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (nie zostało to w sposób wyraźny wskazane w ustawie), należało będzie uwzględnić przesłanki podziałów uregulowane obecnie w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, chyba że zastosowanie znajdzie przepis ujęty w art. 95 tej ustawy. Reguluje on wyłączenie ograniczeń podziału, wskazując m.in., że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego lub wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa.

Wspomnieć należy również o kwestiach odnoszących się do zgody współużytkowników wieczystych na podział nieruchomości oraz ewentualnie zgody właściciela gruntu, co również może powodować nieprzewidziane ustawą perturbacje. Zgodnie z niektórymi poglądami orzecznictwa czy doktryny z prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzeczy cudzej, stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie można wywodzić uprawnienia do dzielenia lub łączenia nieruchomości.

Analizując natomiast taką hipotetyczną sytuację, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym zlokalizowane byłyby takie urządzenia budowlane, które nie miałyby na celu umożliwienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z tych budynków, to w mojej ocenie, uwzględniając cel ustawy – nie będzie miało to znaczenia ewentualnie w sytuacji budynków wielorodzinnych – o ile obiekty te będą zlokalizowane w lokalu, wydaje się że należało będzie uwzględnić takie pomieszczenia jako podstawę wyliczenia pomieszczeń niestanowiących lokali mieszkalnych (zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 2 – przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych co najmniej połowa liczby lokali stanowić powinny lokale mieszkalne). ©℗

Oprac. BŁ

Stare postępowania

Kolejne wątpliwości wywołuje kwestia, co ze sprawami przekształceniowymi już wszczętymi, a niezakończonymi do 31 grudnia 2018 r. W tym przypadku samorządy wskazują na art. 26 ustawy. – Zapewniono w nim możliwość wyboru reżimu prawnego przekształcenia użytkownikom wieczystym, którzy złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) – mówi Agnieszka Błachowska z Urzędu Miasta w Białymstoku. Zgodnie z nowym prawem uwłaszczeniowym w takiej sytuacji użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, muszą złożyć do 31 marca 2019 r. właściwemu organowi oświadczenia o prowadzeniu dalszego postepowania na podstawie starej ustawy. Brak takiego oświadczenia spowoduje przekształcenie z mocy prawa od 1 stycznia 2019 r. Wyjaśnia to radca prawny Magdalena Głowacka-Dziedzic: – Wyraźnie zostało wskazane, że nastąpi to tylko o ile użytkownicy wieczyści do 31 marca 2019 r. nie złożą organowi oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. W tych przypadkach konieczne więc będzie oczekiwanie na upływ powyższego terminu.

– Stare sprawy przekształceniowe muszą zakończyć się decyzją do 31 grudnia 2021 r. Jeśli tak się nie stanie, to zostaną umorzone. W takim przypadku przekształcenie nastąpi z mocy prawa od 1 stycznia 2022 r. już w oparciu o nową ustawę, a podstawą do obliczenia opłaty za przekształcenie będzie wysokość́ opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. – mówi adwokat Maciej Górski.

Niektóre samorządy już spytały użytkowników wieczystych, którzy złożyli wnioski o przekształcenie, jak chcieliby dalej prowadzić sprawy. – Część z nich jest zainteresowana przekształceniem na dotychczasowych zasadach ze względu na obowiązującą uchwałę nr L/1217/2017 Rady m.st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat (sięgają 95–99 proc.) i wysokości stawek procentowych od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – wyjaśnia Robert Owczarek, naczelnik wydziału nieruchomości warszawskiej Ochoty. Dzielnica prowadzi 44 postępowania przekształceniowe na postawie ustawy z 2005 r. Z kolei do Urzędu Wola m.st. Warszawy wpłynęło ponad 2500 wniosków dotyczących przekształcenia 320 nieruchomości położonych na terenie dzielnicy. – Wejście w życie nowej ustawy nie spowoduje, że już procedowane postępowania staną się bezprzedmiotowe – zapewnia rzecznik dzielnicy Mariusz Gruza. Także on powołuje się artykuł, który pozwala użytkownikom wieczystym na kontynuowanie procesu przekształcenia w oparciu o ustawę z 2005 r. Około 250 postępowań administracyjnych w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzi warszawska dzielnica Żoliborz. O atrakcyjności obecnie stosowanej procedury przekształceniowej decydują nie tyle przepisy ustawy, ile wysokość bonifikaty przyznanej w drodze uchwały Rady m.st. Warszawy.

– Dopóki zatem radni miejscy nie podejmą decyzji, czy i jeżeli tak, to w jakiej wysokości, przyznać bonifikaty od opłaty przekształceniowej ustalanej na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. na gruntach miasta stołecznego, dopóty trudno będzie mówić o opłacalności przekształcenia w trybie nowych przepisów – wyjasnia DGP Grzegorz Hlebowicz, członek Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawa i wiceburmistrz. Według niego nowe przepisy diametralnie zmieniają podejście do procesu przekształcenia. – Przede wszystkim zmiana stanu prawnego nieruchomości nastąpi z mocy prawa, nie będzie więc, jak ma to miejsce obecnie, wynikiem decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu skomplikowanego (z uwagi na stan prawny gruntów warszawskich) postępowania wyjaśniającego – tłumaczy Hlebowicz. ©℗

DEFINICJE

Budynek – obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynkiem więc może być np. gołębnik czy budynek gospodarczy służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Obiekt budowlany – budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Budowla – każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, np.: sieci liniowe i techniczne, przepusty, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (np.kotłów, pieców przemysłowych czy elektrowni wiatrowych).

Urządzenie budowlane – wszelkie urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, np. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Budynek jednorodzinny – budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej, który służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; jest on konstrukcyjnie samodzielną całością i dopuszcza się w nim wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 proc. powierzchni całkowitej budynku.

Budynek wielorodzinny – brak ustawowej definicji; przyjmuje się, że jest to każdy budynek zawierający funkcję mieszkalną inny niż jednorodzinny.

Oprac. Bożena Ławnicka

O przekształceniu gruntu może zadecydować drobiazg

Tablica reklamowa, słup wysokiego napięcia, gołębnik – jeśli będą stały na działce zabudowanej domem jednorodzinnym, mogą ją wykluczyć z przekształcenia. Przepisy nowej ustawy uwłaszczeniowej nie są w tej kwestii precyzyjne. Ciężar ich interpretacji spadnie m.in. na włodarzy. A spory mogą skończyć się w sądzie

Przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z ustawą z 20 lipca 2018 r. (w dniu, w którym zamykaliśmy numer, nie była jeszcze opublikowana w Dzienniku Ustaw) podlegać będą tylko te nieruchomości, na których znajdują się jednorodzinne budynki mieszkalne lub wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Na gruncie mogą stać inne obiekty, ale tylko takie, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Może to rodzić wiele problemów dla podmiotów wydających zaświadczenia o przekształceniu, czyli m.in. dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Bo nie wszystkie obiekty czy urządzenia będą przecież zgodne z ustawowym kryterium. Jednak nie powinno to automatycznie oznaczać, że nieruchomość nie podlega przekształceniu. Rolą organu wydającego zaświadczenie będzie więc poprawne zdefiniowanie obiektów znajdujących się na przekształcanym terenie i właściwa ocena przepisów. Pójście na skróty i posłużenie się jedynie wykładnią językową może doprowadzić do wypaczenia celu ustawy, czyli powszechnego uwłaszczenia Polaków. By do tego nie doszło, przygotowując decyzję, włodarz musi ocenić wiele rzeczy, sprawdzić dokumentację i właściwie przeanalizować przepisy. Niejednoznaczność przepisów może jednak prowadzić do sporów o przedmiot uwłaszczenia. Bo kwestionując zmianę formy własności, organ może na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) odmówić wydania zaświadczenia. Na nie z kolei przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Dyskwalifikować przekształcenia – mimo że literalnie mogłyby nie spełniać kryteriów ustawy – nie powinny obiekty, których umieszczenie na nieruchomości nie było zależne od woli użytkownika wieczystego (np. urządzenia przesyłowe, wał przeciwpowodziowy) – na tyle nieduże, że choć nie pełnią funkcji mieszkalnej, to jej nie zaburzają (np. tablica reklamowa, maszt antenowy). Także takie, które choć wprost nie służą do umożliwienia prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, to jednak są z tą funkcją związane i od niej zależne, to znaczy nie zostałyby posadowione na nieruchomości, jeżeli nie istniałby budynek jedno- lub wielorodzinny – np. basen, staw, oranżeria, wolnostojąca sauna, plac zabaw, gołębnik, budynki gospodarcze, obiekty rekreacyjne i sportowe czy kanał samochodowy. Warunkiem jest, aby te obiekty nie służyły wyłącznie do prowadzenia działalności gospodarczej. Dla przykładu przeszkodą dla przekształcenia powinno być istnienie, obok budynku jednorodzinnego, warsztatu samochodowego czy niewielkiego sklepu (pawilonu handlowego), nawet jeżeli te obiekty służą do prowadzenie działalności gospodarczej przez użytkowników budynku jednorodzinnego. To samo dotyczy placów manewrowych i parkingów. Jeżeli nie służą one funkcji mieszkaniowej, to ich istnienie uniemożliwia przekształcenie z użytkowania wieczystego w prawo własności.

Daty, zmiany i proporcje – kwestie sporne

W przypadku budynku jednorodzinnego istotne będzie, czy spełnia on kryteria domu jednorodzinnego w stosunku do daty przekształcenia gruntu. Jeżeli budynek spełniał je wcześniej i np. składał się z dwóch lokali, mieszkalnego i użytkowego, i tak jest nadal, to problemu z uwłaszczeniem nie ma. Jeśli jednak po dacie budowy, kilka lat później nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania i np. powierzchnia lokalu użytkowego wynosi obecnie więcej niż 30 proc. powierzchni całkowitej, to przestał on już być budynkiem jednorodzinnym, a tym samym nieruchomość nie podlega przekształceniu. Decydujące znaczenie będzie tu miała dokumentacja budowlana wraz z uwzględnieniem ewentualnych późniejszych zmian sposobu użytkowania.

W przypadku budynków wielorodzinnych problemów może przysporzyć to, że nie ma ich ustawowej definicji. Tymczasem w ustawie uwłaszczeniowej, w art. 1 ust. 2 pkt 2, jest mowa o tym, że przekształceniu podlegają budynki wielorodzinne, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Czy zatem przekształceniu powinien podlegać np. budynek mieszkalno-handlowy składający się z trzech lokali, dwóch mieszkalnych, po 50 mkw. każdy, i jednego handlowego o powierzchni 1000 mkw.? Teoretycznie jest to możliwe, choć nie taki był raczej zamysł ustawodawcy. Gdyby zdecydował się np. na wskazanie, że decydujące znaczenie ma proporcja powierzchni lokali mieszkalnych do niemieszkalnych (a nie liczba lokali), co zresztą pojawiało się we wcześniejszych projektach, podmioty wydające zaświadczenie miałyby mniej kłopotów. Wydaje się jednak, że dla oceny, czy budynek jest budynkiem wielorodzinnym – w myśl ustawy uwłaszczeniowej – decydujące znacznie powinna mieć treść decyzji o pozwoleniu na budowę, a za budynki wielorodzinne nie powinny być uznawane te o funkcji mieszanej, w których część mieszkalna jest mniejsza. Pomocne w tej kwestii może być rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. nr 112, poz. 1316 ze zm.). Zgodnie z nim budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Biorąc pod uwagę treść tego rozporządzenia, podmioty wydające zaświadczenia o przekształceniu własności mogłyby uznawać, że podlegają mu jedynie takie domy, które są budynkami mieszkalnymi, a więc spełniają cechę zabudowy na cele mieszkaniowe i w których co najmniej połowę lokali zajmują lokale mieszkalne. Pomocniczym kryterium oceny mogą być także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, które określają cel zabudowy.

Na podstawie dotychczasowej ustawy z 29 lipca 2005 r., która dopuszczała przekształcenie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, dla oceny, czy budynek wielolokalowy spełnia kryteria, brano pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub decyzji o warunkach zabudowy) i posiłkowano się rozporządzeniem w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym

Ocenie podlegają obiekty znajdujące się na wszystkich działkach ewidencyjnych, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta. Jeżeli kryteria spełnia jedynie część z działek, to skutek przekształcenia nastąpi z dniem wyłączenia z tej księgi wieczystej działek niespełniających kryteriów.

Może się także zdarzyć, że niezbędny będzie podział działki ewidencyjnej, jeżeli tylko jej część będzie spełniać kryteria. W takim przypadku podział, jako dokonywany w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, powinien być możliwy niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy. ©℗

Kiedy i za ile

Prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo ich własności od 1 stycznia 2019 r. Jeżeli jednak na gruncie położone są także inne obiekty i nastąpi podział działki ewidencyjnej, to w części zabudowanej obiektami spełniającymi kryteria będzie to dzień założenia księgi wieczystej albo wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków. Z kolei w przypadku działek, na których po 1 stycznia 2019 r. powstaną budynki mieszkalne spełniające kryteria ustawowe, przekształcenie nastąpi z dniem oddania ich do użytku.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy dotychczasowemu właścicielowi z tytułu przekształcenia należy się opłata. Co do zasady jest ona równa dwudziestokrotności wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, obowiązującej w dniu przekształcenia. Opłata jest wnoszona rocznie przez 20 lat. Nie uwzględniając bonifikat przysługujących osobom fizycznych i biorąc pod uwagę, że stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za grunt oddany na cele mieszkaniowe wynosi 1 proc., to suma opłat za przekształcenie będzie równa 20 proc. wartości nieruchomości wynikającej z ostatniej aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Opłata na żądanie nowego właściciela może być też wniesiona jednorazowo. W takim przypadku, w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa, osobom fizycznym będącym właścicielami lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych oraz spółdzielniom mieszkaniowym przysługuje ustawowo określona bonifikata, uzależniona od daty uiszczenia opłaty jednorazowej (im szybciej, tym większa). Z kolei w przypadku gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego taki upust może zostać określony uchwałą właściwej rady albo sejmiku. Wysokość należnej opłaty zawarta jest w zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie. Właściciel nieruchomości może się na nią nie zgodzić i w terminie dwóch miesięcy od wydania zaświadczenia złożyć wniosek o zmianę. W takim przypadku postępowanie kończy się wydaniem decyzji przez właściwy organ.

Pomijając kwestię nieekwiwalentności opłaty względem różnicy pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego (ta przy wycenach na potrzeby obliczenia opłaty na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynosiła 30–40 proc. wartości prawa własności), zauważyć należy, że kluczowym czynnikiem kreującym wysokość ostatecznej wysokości opłaty należnej dotychczasowemu właścicielowi jest obecna opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego. Im wyższa, tym wyższa opłata za przekształcenie. Jednak wcale nierzadko zdarza się, że opłaty za użytkowanie wieczyste, z uwagi na wieloletni brak aktualizacji, nie odzwierciedlają aktualnej wartości nieruchomości i są dużo niższe, niż być powinny. Tym samym należna właścicielowi opłata za przekształcenie nie będzie równa 20 proc. aktualnej wartości nieruchomości, ale wartości niższej, historycznej.

Zostaje mało czasu na aktualizację opłaty

Ustawodawca dał jednak właścicielom czas na zaktualizowanie opłaty. Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do dnia przekształcenia mogą wszcząć postępowania w sprawie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste, a ustalona w wyniku tego postępowania kwota będzie stanowiła podstawę dla wysokości opłaty za przekształcenie także wtedy, gdy postępowanie zakończy się po dacie przekształcenia. Do czasu jego zakończenia opłatę wnosi się w wysokości odpowiadającej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby od 1 stycznia 2019 r. Jeżeli w wyniku tego postępowania zostanie ustalona nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to opłaty za przekształcenie wnosi się w zaktualizowanej wysokości. Ustalenie nowej opłaty ma skutek od daty przekształcenia, a ewentualne nadpłaty czy niedopłaty są przedmiotem rozliczenia przez zaliczenie na poczet przyszłych opłat nadwyżki – w przypadku nadpłaty bądź obowiązku dopłaty do opłaty – w przypadku niedopłaty.

Od powyższej zasady ustawodawca przewidział jeden wyjątek. W myśl art. 21 ust. 7 ustawy w przypadku wniesienia opłaty jednorazowo, przed zakończeniem postępowania aktualizacyjnego, podstawą dla określenia wysokości opłaty jest jej kwota płacona z tytułu użytkowania wieczystego sprzed aktualizacji. W takim przypadku wszczęcie postępowania aktualizacyjnego przed dniem przekształcenia nie uchroni majątku Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego przed przekształceniem po nieaktualnej opłacie.

Podobnie jak w przypadku aktualizacji wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste postępowanie w sprawie aktualizacji stawki procentowej opłaty wszczęte a niezakończone przed dniem przekształcenia będzie toczyć się na dotychczasowych zasadach, a ostateczna wysokość opłaty za przekształcenie zostanie ustalona w oparciu o zaktualizowaną stawkę. Jeżeli w dniu przekształcenia nie była ustalona albo obowiązywała stawka niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania, właściwy organ może, także po dniu przekształcenia, ustalić ją na nowo.

Nie częściej niż raz na trzy lata opłata roczna z tytułu przekształcenia może podlegać waloryzacji w oparciu o zasady przewidziane w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacja może odbyć się z urzędu lub na wniosek właściciela. Nowa wysokość opłaty obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. O waloryzacji właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, przy czym ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie formy decyzji administracyjnej. Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość jej zakwestionowania.

Plusy i minusy nowej ustawy

Niewątpliwie na korzyść nowej ustawy należy wskazać uproszczenie sposobu przekształcenia i wyeliminowanie problemu z przekształceniem budynków wielorodzinnych. Na podstawie dotychczasowej ustawy co do zasady stosowny wniosek musiał być złożony przez wszystkich współużytkowników. Co prawda, z żądaniem przekształcenia mogli też wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, jednak wystarczyło, aby jeden współużytkownik wieczysty zgłosił co do tego sprzeciw, a właściwy organ był zobligowany zawiesić postępowanie, współużytkownicy chcący przekształcenia byli zaś zmuszani do wystąpienia do sądu o wyrażenia zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w oparciu o art. 199 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.). Z tych względów przekształcenie w przypadku dużych budynków wielolokalowych było często wręcz niemożliwie. Po wejściu w życie nowej ustawy przekształcenie nastąpi bez konieczności składania wniosku, z mocy samego prawa.

!Wobec niejednoznaczności przepisów dotyczących obiektów i urządzeń umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych stosowanie nowej ustawy może powodować długoletnie spory.

Przekształcenie z mocy samego prawa, w dacie wskazanej ustawą, może jednak rodzić poważne trudności w obrocie tymi nieruchomościami, które powinny podlegać przekształceniu, ale dla których nie wydano jeszcze stosownego zaświadczenia albo powstał spór, czy dana nieruchomość podlega przekształceniu. Trudności będzie budzić odpowiedź na pytanie, co jest przedmiotem sprzedaży – czy jest nim prawo użytkowania wieczystego czy już prawo własności. W efekcie może to spowodować bardzo niekorzystny skutek w postaci zamrożenia obrotu takimi nieruchomościami do dnia wydania zaświadczenia. Wobec niejednoznaczności przepisów choćby w zakresie budynków, obiektów i urządzeń umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych stosowanie nowej ustawy może powodować długoletnie spory, które będą przekładać się na niejednoznaczność tytułu do nieruchomości. Dużo lepszym rozwiązaniem byłoby przesunięcie momentu przekształcenia na datę wydania zaświadczenia, ale niestety ustawodawca nie zdecydował się na takie rozwiązanie.

Na niekorzyść nowej ustawy należy zaliczyć także brak choćby pozorów ekwiwalentności opłaty za przekształcenie oraz jej przypadkowość. Tym samym jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa zostaną wywłaszczone z należącego do nich mienia bez słusznego odszkodowania. Brak ekwiwalentności objawia się tym, że opłata będzie niższa nawet o połowę (nie mówiąc już o przypadkach bonifikaty) od różnicy pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego. Z kolei jej przypadkowość wynika z faktu, że jest ona ustalana na podstawie obowiązującej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która nie musi być aktualna. I tak uprzywilejowane będą podmioty będące beneficjentami przekształcenia nieruchomości, dla których przez lata nie dokonywano aktualizacji, a przecież takich przypadków jest bardzo wiele. Może się okazać, że różnica w opłacie za przekształcenie dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości będzie nawet kilkukrotna. ©℗