Urzędnik odpowie za niewłaściwe wydatkowanie unijnych środków

Urzędnicy jednostek sektora finansów publicznych, jako osoby odpowiedzialne za gospodarowanie środkami finansowymi, są zobowiązane do szczególnej dbałości o ich poprawne wydatkowanie. Naruszenie przez nie wyznaczonych reguł w tym zakresie może spowodować zastosowanie wobec nich sankcji przewidzianych w przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa). W przepisach tych zostały określone zasady oraz zakres odpowiedzialności urzędników państwowych i samorządowych za złamanie tej dyscypliny.

Zgodnie z ustawą za łamanie reżimu finansów publicznych odpowiedzialność ponoszą obecnie przede wszystkim osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych. Reżimowi ustawowemu podlegają również osoby sprawujące kontrolę w jednostce, która wprawdzie nie jest zaliczana do sektora finansów publicznych, ale otrzymuje środki publiczne lub zarządza mieniem tych jednostek. To jednak nie koniec. Za naruszenie ustawowych nakazów kara może spotkać również kierowników jednostek sektora finansów publicznych oraz pracowników tych podmiotów, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych. Rygorom ustawowym podlegają także osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. [Przykład 1]

Nowe przepisy

W najbliższą sobotę (11 lutego) wejdzie w życie obszerna nowelizacja ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zmiany są bardzo duże, a ich podstawowym celem jest poprawa skuteczności i sprawności egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie przepisów finansowych. Chodzi głównie o przyśpieszenie postępowania, w tym usprawnienie działania organów orzekających. Nowe przepisy mają także wzmocnić profilaktyczną i dyscyplinującą rolę postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rozszerzony został również krąg osób, które mogą odpowiadać za złamanie rygorów finansów publicznych. Do odpowiedzialności będą mogły zostać pociągnięte osoby niebędące pracownikami jednostki sektora finansów publicznych, którym na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zamawiający powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i które działają jako pełnomocnik zamawiającego. Zmiana ta w pełni koresponduje z art. 15 ustawy - Prawo zamówień publicznych, który przewiduje możliwość powierzenia przez zamawiającego przygotowania lub przeprowadzenia postępowania w sprawie zamówienia publicznego własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej.

Doprecyzowano ponadto zasady odpowiedzialności pracowników jednostek sektora finansów publicznych. Obecnie bowiem za złamanie reżimu finansów publicznych odpowiedzialność ponoszą ci pracownicy jednostek administracji publicznej, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych. W praktyce z właściwym zinterpretowaniem działań wchodzących w skład gospodarki finansowej wiążą się duże problemy i wątpliwości. Z tych względów ustawodawca postanowił, że już od najbliższej soboty odpowiadać będą tylko ci pracownicy i inne osoby, których obowiązki wynikają wprost z przepisów ustawy lub którym powierzono obowiązki na podstawie obowiązujących przepisów. Obecnie takimi przepisami mogą być w szczególności art. 53 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 5 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 152, poz. 1223 z późn. zm.). Zgodnie z pierwszym z nich kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Samo przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Z kolei zgodnie z powołanym przepisem ustawy o rachunkowości kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości - z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej. W przypadku gdy kierownikiem jednostki jest organ wieloosobowy, a nie została wskazana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność ponoszą wszyscy członkowie tego organu.

Jak wyjaśniła Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 17 października 2011 r. (BDF1/4900/81/88/11/2468; LexPolonica nr 2813303) dla skuteczności powierzenia obowiązków, a co za tym idzie przypisania odpowiedzialności pracownikowi jednostki, konieczne jest wyraźne wskazanie powierzanych obowiązków. Powierzenie to nie może nastąpić w sposób dorozumiany. W praktyce zatem nieprzekazanie odpowiedzialności innej osobie oznacza, że kierownik jednostki w pełni świadomie godzi się na ponoszenie odpowiedzialności jednoosobowo (orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 13 października 2011 r., BDF1/4900/86/93/11/2654; LexPolonica nr 3027574).

Rozwiązanie to zawarte we wchodzącej w życie nowelizacji ma walor uniwersalny. Gwarantuje, że osoby, które na podstawie ustawy wykonują obowiązki lub którym je powierzono, w zakresie, w jakim ich działanie lub zaniechanie stanowić może naruszenie dyscypliny finansów publicznych, będą ponosić odpowiedzialność niezależnie od interpretacji poszczególnych pojęć ustawowych. [Przykład 2]

Ustawa nowelizuje także regulacje w zakresie postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, czynności sprawdzających i postępowania wyjaśniającego, a także zasad wzruszania rozstrzygnięć organów orzekających. Ponadto zmieniono przepisy odnoszące się do organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym zasady wynagradzania osób pełniących funkcje w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kontrola pomocy z UE

Nowelizacja odrębnie unormowała też zakres odpowiedzialności związanej z realizacją programów i projektów finansowanych z udziałem środków unijnych. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych będą podlegali również kierownicy jednostek oraz pracownicy, którzy zajmują się przyznawaniem, przekazywaniem i rozliczaniem środków z bezzwrotnej pomocy Unii Europejskiej. Do ustawy wprowadzono nowy art. 4a. Stanowi on, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonej w art. 13 podlegają osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu, któremu odrębną ustawą lub na jej podstawie albo na podstawie umowy lub w drodze porozumienia powierzono określone zadania związane z realizacją programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Chodzi tu także o niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi. Zakres naruszeń określony w art. 13 ustawy jest bardzo szeroki. Obejmuje zarówno czyny przekraczające uprawnienia związane z dysponowaniem środkami unijnymi, jak również zaniechania.

Ze względu na tak szerokie określenie katalogu naruszeń może się okazać, że każdy kontakt ze środkami unijnymi, który doprowadzi do niewłaściwego zastosowania procedur, rozliczenia lub niedochodzenia tych środków, będzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność będą ponosić również osoby z instytucji zaangażowanych we wdrażanie programów unijnych, a także podmioty pełniące funkcje instytucji zarządzających, pośredniczących i wdrażających oraz z Banku Gospodarstwa Krajowego.

Zdaniem twórców nowych przepisów dotychczasowy zakres podmiotowy ustawy był niewystarczający i niedostosowany do specyfiki gospodarowania środkami zagranicznymi. Konieczność wprowadzenia odrębnego uregulowania była uzasadniona charakterem środków zagranicznych przekazywanych na realizację programów lub projektów, które pochodzą ze środków publicznych, specyficznym tylko dla nich sposobem przyznawania, wydatkowania i rozliczania, a także związanymi z tym procesem odrębnymi procedurami oraz rolą zaangażowanych w ten proces instytucji i podmiotów.

Odpowiedzialność na poziomie instytucji zaangażowanych we wdrażanie programów (tj. w zakresie przyznawania środków zagranicznych, ich przekazywania, rozliczania itp.) będzie związana z realizacją programów przez podmioty pełniące funkcję instytucji zarządzających, pośredniczących i wdrażających, a także przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz inne podmioty funkcjonujące w systemie wdrażania funduszy strukturalnych, którym na mocy ustawy albo w drodze porozumienia, umowy lub odrębnego upoważnienia, powierzono obowiązki związane z realizacją programów.

Wysokość kar

Nowe regulacje ustawy o odpowiedzialności przewidują możliwość ukarania także osób, które reprezentują beneficjentów. Do grona beneficjentów zaliczają się osoby fizyczne, firmy i jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W praktyce jednak w imieniu beneficjentów występują osoby odpowiednio umocowane do ich reprezentowania, co oznacza że w przypadku naruszenia dyscypliny finansowej będą mogły zostać pociągnięte do odpowiedzialności.

Katalog kar nie uległ zmianie. W dalszym ciągu komisje orzekające będą mogły wymierzyć karę upomnienia, nagany, finansową lub zakazu pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi. Kara finansowa będzie jednak mogła wynieść od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Obecnie przepisy przewidują karę pieniężną w wysokości od jednokrotności do trzykrotności takiego wynagrodzenia.

Zmiana ma w zamierzeniu ustawodawcy doprowadzić do przekonania komisji orzekających do częstszego wymierzania kary pieniężnej, która powoduje silniejsze reperkusje od kary upomnienia lub nagany. Nowelizacja precyzuje też, jakie czynniki wpływają na ocenę stopnia szkodliwości. Chodzi o wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia. Dodatkowo, jeśli naruszenie będzie rodziło skutki finansowe, komisja będzie musiała ocenić, jak duże jest uszczuplenie finansów publicznych oraz ile zapłacono kar, opłat lub odsetek.

Trzeba udowodnić winę

Odpowiedzialność ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność tę może przy tym ponieść tylko ta osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia czynu. W ten sposób ustawa statuuje kardynalną zasadę odpowiedzialności - zasadę winy. Przyjęte rozwiązania w konstrukcji strony podmiotowej czynu zabronionego są analogicznej jak w art. 1 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz.553 z późn. zm.). Korespondują one również w pełni z ustawą zasadniczą, gdyż zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Z tych względów wiele poglądów nauki i orzecznictwa prezentowanych w szczególności na gruncie kodeksu karnego może być pomocne przy interpretowaniu zasady winy na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Czyn musi być zagrożony karą przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, zabronione jest również stosowanie analogii na niekorzyść sprawcy, a sam przepis określający zachowanie podlegające karze, jak również jej wysokość musi wprost wnikać z ustawy.

W orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej (por. orzeczenie z 29 stycznia 2009 r., BDF/GKO/4900/87/74/RN-16/08/848; Lex nr 515065) wskazuje się, że aby mówić o winie, należy ją obwinionemu przypisać. Komisja jednoznacznie podkreśla też, że w celu przypisania winy kluczowa jest możliwość wskazania obwinionemu prawidłowego wzorca zachowania. Innym słowy oznacza to, że z udowodnionych okoliczności musi wynikać, "iż w chwili popełnienia czynu istniała możliwość alternatywnego zachowania, które nie naruszałoby prawa i które nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jeśli bowiem okaże się, że w danych okolicznościach obwiniony nie miał innej możliwości zachowania się, to pomimo obiektywnego stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego nie będzie można przypisać winy". Do przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wystarcza samo wskazanie formalnego naruszenia przepisów prawa, ale również udowodnienie zawinienia po stronie sprawcy (orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 23 listopada 2006 r., DF/GKO-4900-83/103/06/2564, LexPolonica nr 2214653). Dodatkowo jak podkreśliła Główna Komisja Orzekająca w powołanym już orzeczeniu z 29 stycznia 2009 r. to wina warunkuje istnienie samego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jej brak prowadzi natomiast do stwierdzenia, iż nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w konsekwencji nie można pociągnąć sprawcy do odpowiedzialności.

Zmiany zasad

Ustawa o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą jeżeli w czasie orzekania w sprawie złamania przepisów ustawy obwiązuje inna ustawa niż w czasie popełnienia naruszenia, należy stosować ustawę nową. Trzeba jednak stosować ustawę obowiązującą z chwili popełniania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, gdy jest ona względniejsza dla sprawcy (art. 24). To jednak nie koniec. Jeżeli według nowej ustawy określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa.

Jak wyjaśniła Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 20 czerwca 2011 r. (BDF1/4900/33/38/11/1350; LexPolonica nr 2593931), art. 24 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma zastosowanie nie tylko do ustawy będącej podstawą wydawania orzeczenia przez organy orzekające (tj. ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), ale również do wszystkich ustaw szczególnych, mających znaczenie dla rozpoznania postawionego zarzutu naruszenia tej dyscypliny. Chodzi zatem przykładowo o przepisy regulujące sposób gospodarowania środkami publicznymi czy zamówieniami publicznymi.

Przy rozważaniach dotyczących kwestii względności ustawy, podobnie jak na gruncie prawa karnego (vide art. 4 par 1 kodeksu karnego - red.) należ więc wziąć pod uwagę nie tylko samo zagrożenie karą i negatywne skutki z tego tytułu dla obwinionego, ale także inne instytucje porównywanych ustaw mogące mieć zastosowanie do danego sprawcy czynu i okoliczności jego popełnienia. Oznacza to, że aspekt względności danych przepisów w stosunku do drugich nie powinien ograniczać się tylko do samej sankcji przewidzianej za popełnienie danego czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale ocenie powinna być poddawana całość sytuacji obwinionego. Z praktycznego punktu widzenia wątpliwości co do przepisów, które powinny być zastosowane, można rozwiać poprzez rozważenie odpowiedzialności obwinionego na gruncie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz zestawienia osiągniętych wyników z analizą sytuacji obwinionego na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania. Zastosowanie takiego zabiegu umożliwia wybranie przepisów bardziej korzystnych dla obwinionego. Przedstawione zasady będą miały obecnie szczególne znaczenie, bowiem nowelizacja zmienia znamiona, jak również katalog czynów zabronionych.

PRZYKŁAD 1

Uwaga na otrzymane dotacje

Organizacja pożytku publicznego otrzymała dotację z gminy na realizację programu skierowanego do młodzieży. Po jakimś czasie okazało się, że środki są wydatkowane niezgodnie z porozumieniem.

Osoby odpowiedzialne za to spotkają konsekwencje za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych grozi bowiem również osobom, które w imieniu jednostki niezaliczonej do sektora finansów publicznych gospodarują środkami publicznymi przekazanymi tej jednostce. W praktyce jednak odpowiedzialność jest w tym przypadku ograniczona. Osoby te mogą ją bowiem ponosić tylko za niektóre czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Najczęściej będzie chodziło o wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jej nierozliczenie lub niedokonanie jej zwrotu w terminie. Przy coraz bardziej powszechnym korzystaniu nie tylko przez administrację publiczną, ale również przez pozostałe podmioty prawa, w tym przedsiębiorców, ze środków finansowych Unii Europejskiej karane będzie również ich wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem lub obowiązującymi procedurami. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 września 2007 r. (V SA/Wa 495/2007; LexPolonica nr 2238369) celem ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tych osób spoza sektora finansów publicznych, które w ramach przewidzianych przez ustawę o finansach publicznych konstrukcji, otrzymują do gospodarowania środki z budżetu (państwa, jednostek samorządu terytorialnego, innych jednostek).

PRZYKŁAD 2

Kto odpowiada

Urzędnik został zatrudniony jako pełniący obowiązki kierownika jednostki samorządowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez regionalną izbę obrachunkową okazało się, że w jednostce dochodziło do przeznaczania dochodów tej jednostki na wydatki w tej jednostce. Kierownik bronił się, że ustnie powierzył obowiązki w zakresie wydatków głównej księgowej. To jednak on, a nie księgowa poniesie odpowiedzialność za naruszenie przepisów.

Zgodnie z art. 7 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych jej naruszeniem jest przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce. Z kolei zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny kierownik jednostki, przy czym może on powierzyć określone obowiązki w tym zakresie pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno jednak być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki. Przez odrębne imienne upoważnienie rozumie się upoważnienie udzielone osobie wskazanej z imienia i nazwiska, a przez wskazanie w regulaminie organizacyjnym jednostki - upoważnienie dotyczące każdego pracownika zajmującego wskazane w regulaminie stanowisko (orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 10 lutego 2011 r., BDF1/4900/105/115/10/3020, LexPolonica nr 2563415). Standardów tych nie spełnia ustne upoważnienie, zatem odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy poniesie kierownik jednostki.

Schemat przebiegu postępowania

Proces ustalania, czy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jest rozpoczynany zawiadomieniem o ich naruszeniu. Najczęściej otrzymuje je rzecznik dyscypliny, który następnie podejmuje czynności sprawdzające pozwalające mu ocenić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

W I instancji sprawę rozpatruje właściwa komisja orzekająca. W przypadku urzędników samorządowych jest to regionalna komisja orzekająca. Z kolei w zakresie dotyczącym realizacji budżetu państwa w częściach ustalonych dla m.in. działów administracji rządowej takich jak budżet, finanse publiczne, zdrowie czy turystyka orzeka międzyresortowa komisja orzekająca przy ministrze właściwym do spraw finansów publicznych.

Rozprawą kieruje przewodniczący. Na tym etapie trzeba ustalić czy obwiniony podlega odpowiedzialności za naruszenie wskazanych przez rzecznika dyscypliny przepisów. W trakcie rozprawy obwiniony może się bronić i korzystać z pomocy pełnomocnika. Po przeprowadzeniu wszystkich dowodów przewodniczący zamyka rozprawę i skład orzekający udaje się na niejawną naradę. Po niej ogłasza orzeczenie oraz podaje ustne motywy rozstrzygnięcia.

Od dnia doręczenia orzeczenia komisji I instancji strony mają 14 dni na wniesienie odwołania do Głównej Komisji Orzekającej. Postępowanie przed GKO przebiega podobnie do postępowania przed komisją I instancji.

Od prawomocnego orzeczenia GKO można się odwołać do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia orzeczenia. Jej wniesienie wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeśli wyrok WSA jest niekorzystny dla obwinionego, można złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Łukasz Sobiech

 lukasz.sobiech@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 240, poz. 1429). Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.).