Rozstrzygnięcie nadzorcze możliwe nawet po uchyleniu uchwały

Wojewoda może skorzystać z przysługujących mu uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał podjętych przez radę gminy, ale tylko wtedy, gdy one obowiązują - wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Okazuje się jednak, że samo obowiązywanie prawa budzi wiele wątpliwości i prowadzi do licznych sporów z organem nadzoru.

Szybka reakcja

W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 16/12) musiał rozstrzygnąć, czy wojewoda może zaskarżyć do sądu uchwałę, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Rada gminy przyznała bowiem rację organowi nadzoru i szybko uchyliła wadliwe przepisy. Ustalały one stawki procentowe z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda dolnośląski zareagował i zaskarżył uchwałę do sądu. Działał na podstawie art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm.). W tej sprawie wojewoda wskazał, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw radzie gminy do odrębnego, poza miejscowym planem, określania stawki procentowej opłaty planistycznej. Przewodniczący Rady Gminy Oleśnica zgodził się z wytkniętymi przez organ nadzoru uchybieniami i uchwałę wyeliminowano. Gmina wniosła więc o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Sprawa nie była jednak dla wojewody zakończona.

To nie koniec sprawy

Wojewoda zażądał rozpoznania skargi. Zwrócił uwagę, że uchylenie uchwały przed wydaniem orzeczenia przez sąd nie w każdym przypadku stanowi przesłankę umorzenia postępowania. W ocenie wojewody uchylenie przez radę uchwały nie zmienia tego, że w okresie jej obowiązywania mogła wywołać negatywne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przychylił się do stanowiska wojewody i stwierdził nieważność uchwały (sygn. akt II SA/Wa 476/11). Rada gminy uznała wówczas, że organ nadzoru nie ma uprawnień nadzorczych do działania w interesie osób, których dotknęły skutki prawne uchylonego aktu prawa miejscowego. Wojewoda nie jest bowiem legitymowany do żądania stwierdzenia przez sąd nieważności uchylonego aktu prawa miejscowego. Akty prawne uchylone nie stanowią obowiązującego prawa i nie podlegają kompetencjom nadzorczym wojewody wobec braku przedmiotu nadzoru. Aby zatem żądać stwierdzenia nieważności takiego aktu, organ nadzoru powinien wykazać interes prawny.

NSA oddalił skargę. Wyjaśnił, że zasady nadzoru nad działalnością gminy regulowane są ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z art. 86 tej ustawy wynika, że organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Po upływie terminu wojewoda nie może sam stwierdzić nieważności uchwały. Może jedynie zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.

NSA podkreślił, że zgodzić się należy z twierdzeniem, iż uprawnienie nadzorcze wojewody odnosi się do uchwał obowiązujących. Jednak należy właściwie rozumieć obowiązywanie aktu prawnego. I tu istotny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 6/02), który stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przezeń w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy uchylającej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na to pytanie. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to nie utracił on mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy obowiązywanie to jest ograniczone w czasie, np. tylko w stosunku do określonych zdarzeń. Podział uchwał na te, które obowiązują w pełnym zakresie, to jest w stosunku do zdarzeń, które zaistniały w przeszłości, czy do zdarzeń, które zaistnieją, oraz na uchwały, które obowiązują w ograniczonym zakresie, tylko do zdarzeń, które zaistniały, przed jej uchyleniem - ma jedynie informacyjne znaczenie. Wyróżnienie to nie ma natomiast wpływu na możliwość skorzystania przez wojewodę z uprawnień nadzorczych.

- To dobre rozwiązanie. Jeżeli bowiem uznać, że szybkie uchylenie uchwały przez radę gminy kończy sprawę, to mieszkańcy którzy przez czas jej obowiązywania musieli wnieść opłaty, byliby pokrzywdzeni. A tak, dzięki możliwości zaskarżenia jej przez wojewodę, sąd stwierdza jej nieważność od samego początku. To oznacza dla społeczności lokalnej możliwość domagania się odszkodowania - wyjaśnia dr Kazimierz Bandarzewski, specjalista od prawa administracyjnego z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Ponadto NSA uznał, że skorzystanie z uprawnienia przez wojewodę nie jest uzależnione od wykazania przez niego naruszenia interesu prawnego. Wojewoda, zaskarżając taką uchwałę, działa bowiem w interesie ogółu społeczeństwa, nie zaś w interesie określonych osób.

Kto sprawdzi

Jest jednak spór co do tego, czy uprawnienie wojewody do nadzorowania samorządów jest w ogóle dobrym rozwiązaniem.

- Wojewoda ma sporo uprawnień. Lepiej byłoby, gdyby uprawnienia nadzorcze w tym zakresie zostały przekazane komisarzowi rządu wyspecjalizowanemu w nadzorze - uważa prof. Marek Chmaj ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej. Dodaje jednak, że taka zmiana nie byłaby łatwa. Wymagałaby zmiany konstytucji.

- Trudno stwierdzić, czy tych obowiązków jest za dużo. Utrzymanie tego uprawnienia w rękach wojewody, a raczej urzędu wojewódzkiego, który jest aparatem pomocniczym wojewody, jest rozwiązaniem tańszym niż stworzenie nowego organu nadzoru - uważa dr Bandarzewski.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl