Wycinka w dobrej wierze nie uchroni właściciela nieruchomości przed poniesieniem kary

Urzędnik badający sprawę ma związane ręce. Nie może odstąpić od wymierzenia kary ani zmniejszyć jej wysokości. Musi wydać decyzję o nałożeniu sankcji, związany jest także sposobem ustalenia jej kwoty.

Właściciel lub posiadacz nieruchomości musi więc wystąpić do gminy o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa chorego, zniszczonego czy uszkodzonego. Także takie podlegają ochronie prawnej. Naruszenie tego wymogu może spowodować poważne konsekwencje finansowe dla sprawcy. To, że drzewo stwarzało zagrożenie dla niego lub innych osób, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą. Na nic się też zda tłumaczenie, że sprawca nie wiedział o obowiązku uzyskania zgody, ponieważ nieznajomość prawa szkodzi. Odpowiedzialność właściciela (posiadacza) nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo, jest niezależna od jego winy i od okoliczności, które były przyczyną wycięcia.

Czy zatem tak ukształtowana odpowiedzialność nie jest zbyt represyjna?

Brak logiki

Ministerstwo Środowiska zapowiedziało obniżenie opłat za zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów. Jest to niewątpliwie właściwa inicjatywa. Niestety nie rozwiązuje ona wszystkich wątpliwości. Surowość sankcji to niejedyna kwestia, która bulwersuje ukaranych i opinię publiczną.

Kontrowersje rodzi także przyjęta w art. 88 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej u.o.p.) zasada odpowiedzialności obiektywnej. Wyłącza ona badanie kwestii winy ukaranego, jego stosunku do popełnionego czynu. Artykuł 88 u.p.o. nie przewiduje miarkowania kary w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. Brak w nim także możliwości odstąpienia od jej wymierzenia w sytuacjach wyjątkowych. To rodzi frustrację osób ukaranych. Świadczą o tym skargi wniesione do Trybunału Konstytucyjnego, które czekają na rozpatrzenie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2157), sankcja ta nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny. Dlatego nie ma znaczenia wartość przyrodnicza usuwanego drzewa. A kara wymierzana jest w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego czynu (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 65/09).

Z powyższych orzeczeń wynika, że sprawca ponosi konsekwencję nie za naruszenie zasady ochrony zadrzewień, a za działanie bez zezwolenia. Zatem kara w tym przypadku ma nadzwyczaj represyjny charakter.

Przy tak przyjętych regułach odpowiedzialności gubi się to, co najważniejsze, a więc ochrona składników przyrody, jakimi są drzewa i krzewy. Poza tym regulacje przestają mieć znaczenie prewencyjne i wychowawcze. Trudno też założyć, że kształtują one proekologiczne zachowania korzystających ze środowiska.

Trudno zapobiec tragedii

Analiza stanów faktycznych orzeczeń sądowych pozwala wyciągnąć wniosek, że większość sytuacji dotyczy wycięcia drzewa (bez zezwolenia), które stanowiło zagrożenie dla posiadacza gruntu lub osób postronnych. Nie są to jednak sytuacje zwalniające posiadacza posesji od uzyskania zgody. Kategorię drzew, które bezkarnie można usunąć, wymienia wyczerpująco art. 83 ust. 6 u.o.p.

Olsztyński Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 816/09) jednoznacznie potwierdził, że wśród warunków wyłączających konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew ustawodawca nie wskazał drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Czy zatem zdrowie i życie ludzkie jest mniej warte niż obumarła roślina? Dlaczego w tej sytuacji też trzeba przechodzić urzędniczą udrękę i zwracać się do gminy o zgodę? Otóż z orzecznictwa wynika, że regulacja zmierza do tego, by to nie właściciel decydował, czy drzewo jest chore, uszkodzone bądź stanowi zagrożenie. Taka analiza powinna być dokonywana przez władzę samorządową (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 464/07). Ponadto samowolny proceder może utrudnić naliczanie opłat za naruszanie składników przyrody podlegających ochronie. [przykład 1]

Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary, niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Kwestia stanu drzewa (np. obumarcie) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za jego usunięcie, ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 810/11).

Stan wyjątkowy

Kara za wycięcie drzewostanu bez zgody samorządu jest karą karnoadministracyjną. Nie stosuje się do niej procedury karnej ani cywilnej. Brak jest zatem jakichkolwiek zasad pozwalających na modyfikację tej odpowiedzialności. Przepisy prawa administracyjnego nie regulują między innymi kwestii winy, zamiaru, okoliczności łagodzących czy też tzw. kontratypów (np. działanie w stanie nadzwyczajnej konieczności) wyłączających bezprawność czynu.

Na te kwestie zwrócił uwagę poznański Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 936/08). W orzeczeniu sąd stwierdził, że przepisy kodeksu cywilnego, w tym również art.  424 odnoszący się do działania w stanie wyższej konieczności, nie znajdują zastosowania w sprawie administracyjnej dotyczącej kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia.

Dalej sąd zauważył, że instytucja stanu wyższej konieczności będzie miała zastosowanie tylko wtedy, gdy zostanie wprowadzona do ustawy o ochronie przyrody. Skoro tak, to należałoby zmienić przepisy ustawy o ochronie przyrody, aby wyłączona była odpowiedzialność sprawcy czynu za działanie w warunkach nadzwyczajnych.

W praktyce na wydanie zezwolenia właściciel nieruchomości musi czekać kilka miesięcy. Nie da się zatem wykluczyć nagłych zdarzeń, które mogą wymusić na właścicielu usunięcie drzewa w trakcie trwającego postępowania o wydanie zgody. Zwłaszcza gdy zagraża życiu lub zdrowiu jego czy też osób postronnych. Sam fakt złożenia wniosku nie jest jednak brany pod uwagę przy wymierzaniu kary (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 236/09). [przykład 2]

Motywy bez znaczenia

Przyjęta zasada odpowiedzialności w u.o.p. wyłącza badanie jakichkolwiek okoliczności subiektywnych. Przy wymierzaniu kary za ścięcie drzewa bez zezwolenia nie bada się stopnia zawinienia strony, gdyż jest to odpowiedzialność obiektywna (wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2262/10).

Dlatego władza samorządowa musi wymierzyć karę w ustawowej wysokości bez względu na motywy, nawet uzasadnione indywidualnie czy społecznie (wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 342/09). Wójt nie ma możliwości ich uwzględnienia w wymiarze kary (wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 676/08). Dlatego nawet działanie osoby pod wpływem błędu nie wyłącza odpowiedzialności ani nie ma wpływu na wysokość sankcji. [przykład 3]

Ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje analogicznego rozwiązania, jak art. 29 kodeksu karnego, zgodnie z którym nie popełnia przestępstwa, kto dopuszcza się czynu zabronionego w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że zachodzi okoliczność wyłączająca bezprawność albo winę. Jeżeli błąd sprawcy jest usprawiedliwiony, sąd może zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary.

Podzielić należy pogląd Mirosława Wincenciaka ("Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania", Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008), że stanem niewłaściwym jest nadmierne krępowanie administracji publicznej przepisami, w myśl których jest ona związana ustawą i zgodnie z nią ma obowiązek wymierzać sankcję w wielkości ściśle w niej określonej. Ustalenie kar, których dolegliwość wyrażana jest w pieniądzu (w wysokości większej niż przewidziane w przepisach prawa karnego i prawa wykroczeń), wymaga zmiany regulacji ustanawiającej sztywne ich stawki w kierunku rozwiązań dopuszczających możliwość zmiany ich wielkości w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. Regulacja powinna zawierać konstrukcję uchylenia karalności w nadzwyczajnych okolicznościach.

Niezwykle trafny jest także wniosek autora, że podstawą odpowiedzialności powinien być ciężar gatunkowy deliktu administracyjnego oraz zagrożenie sankcją. Im większe naruszenie prawa oraz zagrożenie karą stosunkowo dolegliwą, tym większy nacisk na badanie elementów subiektywnych popełnienia czynu. Z kolei w konstrukcjach prawnych dotyczących naruszeń prawa błahych (pospolitych), zagrożonych niezbyt dolegliwą sankcją, można odstąpić od odpowiedzialności na zasadzie winy na rzecz odpowiedzialności obiektywnej.

Jest sprawa - muszą być konsekwencje

Sprawca usunięcia drzewa bez zezwolenia odpowiada zgodnie z następującymi zasadami:

1. Za czyn poniesie konsekwencje właściciel lub posiadacz gruntu, gdy osobiście wyciął drzewo bez pozwolenia albo zlecił to innej osobie. Zwolniony jest od odpowiedzialności, gdy drzewo usunęła bez jego wiedzy osoba trzecia, której działaniu nie mógł zapobiec. Sprawcą czynu może być osoba fizyczna lub prawna albo jednostka organizacyjna.

2. Gdy wójt ustali powyższe fakty, musi wydać decyzję o wymierzeniu kary. Nie wyłącza karalności usunięcie rośliny, która jest chora, uszkodzona lub obumarła. Sankcja jest niezależna od winy sprawcy. Wymiar kary jest ściśle określony przez ustawę (zależy od rodzaju drzewa, wieku i średnicy pnia). Jej stawki podlegają 1 stycznia każdego roku waloryzacji o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej.

3. Od kary nie można odstąpić ani jej umorzyć, dopuszczalne jest jej rozłożenie na raty. Jeśli nie zostanie uiszczona w wyznaczonym terminie, podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kara ulega przedawnieniu po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia.

PRZYKŁAD 1

Urząd musi wiedzieć

W wyniku wichury drzewo nadłamało się i osunęło na ogrodzenie posesji pana Adama. Jego nieruchomość sąsiadowała z boiskiem szkolnym. W celu usunięcia zagrożenia dla dzieci (i uniknięcia ewentualnej odpowiedzialności za wypadek) postanowił niezwłocznie wyciąć uszkodzone drzewo. Myślał, że wyeliminowanie realnego zagrożenia uchroni go od poniesienia kary. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia przy wymierzeniu sankcji za działanie bez zgody władz samorządowych.

PRZYKŁAD 2

Złożenie wniosku niczego nie zmienia

Pan Tadeusz wniósł do urzędu gminy podanie o wydanie zezwolenia na wycięcie dwóch lip z terenu, na którym trwały prace budowlane. Postępowanie się przedłużało, a zbliżał się termin upływu umowy z firmą wykonującą roboty. Nie mogąc doczekać się rozstrzygnięcia jego wniosku, pan Tadeusz bez zgody wyciął drzewa.

Burmistrz nałożył na niego karę. Pan Tadeusz zwrócił się z prośbą o anulowanie lub zmniejszenie nałożonej sankcji, zobowiązując się jednocześnie do obsadzenia nowymi drzewami miejsc wskazanych przez gminę. Podniósł także fakt przeciągającej się procedury o wydanie zgody. Argumenty ukaranego nie mogły być przez burmistrza uwzględnione. Musi on bezwzględnie wydać decyzję o zastosowaniu represji.

Przykład 3

Rajska jabłoń to nie drzewo owocowe

Pani Władysława zleciła sąsiadowi wycięcie z jej działki drzewa potocznie zwanego jabłonią rajską. Błędnie uznała, że jest to drzewo owocowe, a na jego usunięcie zgoda nie jest potrzebna.

Wójt wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary. Nie może odstąpić od ukarania pani Władysławy ze względu na podeszły wiek, który miał też związek z błędna oceną rodzaju rośliny. Nie pozwalają mu na to przepisy.

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl