Radny na swoim terenie nie wystartuje po środki unijne

Wykorzystanie środków unijnych w obecnej perspektywie budżetowej powoli dobiega końca. Zgodnie z danymi Krajowego Systemu Informatycznego od początku uruchomienia programów do 31 grudnia 2012 r. złożono 249,1 tys. poprawnych pod względem formalnym wniosków na całkowitą kwotę dofinansowania (zarówno środki unijne, jak i krajowe) 526,9 mld zł. Duża ich część rozdzielana jest za pośrednictwem instytucji nadzorowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.).

Sędzia we własnej sprawie?

Czy radni w ramach prowadzonych przez siebie firm czy działalności gospodarczej mogą ubiegać się o dotację w ramach puli przyznanej samorządowi, jeśli w tym samorządzie działają? Specjaliści zajmujący się finansami gminy twierdzą, że nie. Choć przyznają, że nie jest to sytuacja marginalna. Ale przekonują, że ubieganie się przez radnego o dotację ze środków europejskich przyznanych na rzecz jednostki, w której działa, może rodzić obawy o prawidłowość i bezstronność rozdziału dotacji na poszczególnych wykonawców. Przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego biorący pośrednio lub bezpośrednio udział w rozdziale tych środków może nie być bezstronny. Staje się bowiem sędzią we własnej sprawie

Takie też stanowisko zajął niedawno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 445/12). Zajmował się sprawą radnego jednego z tamtejszych powiatów, który ubiegał się o dotację ze środków przyznanych jednostce, w której prowadził działalność. Sąd zdecydował, że pochodząca z funduszy Unii Europejskiej dotacja jest prawem majątkowym, które powinno być zaliczone do mienia jednostki samorządowej. Tym samym przyznał również rację wojewodzie białostockiemu nadzorującemu pracę radnego - wojewoda wygasił mandat samorządowca.

Prowadzący działalność gospodarczą radny uzyskał wsparcie ze środków finansowych w ramach realizowanego przez powiat projektu "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu", który wchodził w skład Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (środki Europejskiego Funduszu Społecznego oraz krajowe z budżetu państwa i j.s.t.). Pieniądze, które przekazano powiatowi (beneficjentowi) na realizację projektu, stanowiły bowiem dochód budżetu jednostki samorządowej.

Zarządzeniem zastępczym wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Jego zdaniem przedstawiciel jednostki samorządowej naruszył bowiem ustawowy, przewidziany prawem, zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, w której korzystał z mienia powiatu. Opis takiej praktyki, zdaniem sądu, znajduje się w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Czy to już korupcja

Zarówno radny, jak i rada powiatu złożyli jednak skargi na zarządzenie zastępcze wojewody. W uzasadnieniu argumentowali, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Ich zdaniem zawarte w tym przepisie sformułowanie mówiące o tym, że "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu", oznacza, zgodnie z wcześniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, że takie działanie jest uzyskaniem mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach.

Skarżący decyzję wojewody zaznaczyli, że przyznanie wsparcia nastąpiło w otwartym konkursie, na ogólnych zasadach, za pośrednictwem wynajętej przez starostwo firmy zewnętrznej. W ich ocenie nie nastąpiło zatem nadużycie pozycji i osiągnięcie z tego powodu przez radnego jakiejkolwiek nienależnej mu korzyści majątkowej.

Sąd nie podzielił jednak tej argumentacji. Jego zdaniem celem określanych jako antykorupcyjne przepisów, a taki charakter ma - zdaniem sądu - między innymi przepis art. 25b ust. 1 ustawy, jest zapobieganie działaniom, podczas których radni mogliby osiągnąć z tytułu sprawowanego mandatu jakiekolwiek nienależne korzyści. Może to bowiem rodzić niebezpieczeństwo korupcji. Zwłaszcza gdy uczestnicząc w pracach organów jednostki samorządu, radny może wpływać na treść podejmowanych uchwał i wydawanych przez te organy decyzji. WSA w swoim wyroku także powołał się na Trybunał Konstytucyjny. Stwierdził, że zasadność wprowadzenia takich ograniczeń nie budzi wątpliwości TK. W swoim orzecznictwie podkreśla on, że sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną. Mogą się z nią więc wiązać dodatkowe obciążenia i pozazawodowe obowiązki, a nie przywileje czy ułatwienia lub preferencje.

Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub przynajmniej ogranicza prawa pełniących je osób fizycznych w zakresie chociażby przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, nawet w sferze zatrudnienia.

Obejmując funkcję publiczną, obywatel godzi się na ograniczenie praw publicznych. Takie jest zdanie przywoływanego przez wojewódzki sąd administracyjny Trybunału Konstytucyjnego. Ale zyskuje przy tym inne profity związane z tą funkcją, dotyczące choćby prestiżu społecznego i nabywania doświadczenia.

Pojęcie rozumiane szeroko

WSA podkreślił przy tym, że zawarte w artykule 25b, ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym problematyczne sformułowanie "z wykorzystaniem" powinno być rozumiane szeroko. Zdaniem władzy sądowniczej należy je odnosić do wszelkich przypadków wykorzystania mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma przy tym znaczenia, jaką taka działalność ma podstawę prawną. Czy jej w ogóle nie ma, czy trwa długo, czy też jest okazjonalna i jednorazowa, wiąże się z dodatkowymi dochodami, czy też nie wiąże się z wynagrodzeniem.

Koszty obsługi funduszy

Jak wynika z ostatniego raportu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, zarobki w instytucjach realizujących programy unijne nie należą do małych. Pod koniec 2012 roku przy realizowaniu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 łącznie zatrudnionych było 11,8 tys. osób (na etatach 10,3 tys.). W połowie ubiegłego roku średnie wynagrodzenie pracowników wyniosło 4692 zł. Najmniej zarabiały osoby zatrudnione w wojewódzkich urzędach pracy (3610 zł) oraz w urzędach marszałkowskich (3824 zł). W urzędach wojewódzkich przeciętne wynagrodzenie wyniosło 5010 zł. Najlepiej jednak opłacani byli urzędnicy ministerialni. Według resortu zarabiali średnio 6196 zł.

WAŻNE

Jednorazowe działanie radnego polegające na wykorzystaniu mienia powiatu ze środków unijnych podczas prowadzenia działalności gospodarczej, nawet jeżeli nie prowadzi do osiągnięcia dodatkowego zysku, powinno, zgodnie z prawem, skutkować wygaszeniem mandatu radnego

Aleksandra Kozicka-Puch

dgp@infor.pl

opinia eksperta

@RY1@i02/2013/046/i02.2013.046.08800100c.803.jpg@RY2@

Malina Gapik specjalistka od finansowania samorządów

Przepisy dotyczące udziału radnych w przyznawaniu dotacji ze środków europejskich nie pozostawiają jednostkom samorządu terytorialnego luzu decyzyjnego. Oznacza to, że organ nadzorujący pracę samorządów, którym najczęściej jest wojewoda, nie może uzależniać podjęcia decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego w formie zarządzenia zastępczego od stopnia popełnionego przewinienia. Jeżeli radny jednocześnie ubiega się o przyznanie dotacji, organ nadzorujący ma obowiązek wygaszenia jego mandatu. Bez względu na to, czy osoba taka ubiegała się o dotację poprzez należącą do siebie firmę, czy też jedynie na przykład miała udziały w startującym w konkursie o europejskie środki przedsiębiorstwie.

Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że środki z Unii Europejskiej są prawem majątkowym, a tym samym stanowią należące do jednostki samorządowej mienie. Prowadzący działalność gospodarczą radny nie może więc korzystać z dotacji unijnych, których beneficjentem jest rada jednostki samorządowej. I nie ma przy tym znaczenia program, z którego środki europejskie pochodzą.

Radny, który mimo wszystko chciałby stanąć do konkursu o przyznanie dotacji ze środków Unii Europejskiej, powinien odpowiednio wcześniej zrzec się sprawowanego mandatu. Pomiędzy sprawowaniem mandatu a objęciem dotacji musi przy tym nastąpić odpowiednio długa przerwa. Jest to ważne, by uniknąć zarzutów, że radny miał wpływ na przyznanie dotacji jeszcze podczas sprawowanej w jednostce samorządu terytorialnego funkcji. Inaczej może bowiem powstać podejrzenie, że najpierw nastąpiło przygotowanie dotacji, a następnie przygotowanie przyjęcia dotacji nastąpiło wcześniej niż radny zrzekł się mandatu. W takim postępowaniu nie powinno być żadnych dwuznaczności. Korupcja jest zjawiskiem niszczącym niezbędny w każdym kraju kapitał społeczny. Przepisy antykorupcyjne, a więc także uregulowania dotyczące rozdziału środków unijnych, muszą być surowe. Muszą też uniemożliwiać ewentualne nieprawidłowości.

Nie znaczy to oczywiście, że rozdział środków unijnych jest głównym kanałem zachowań korupcyjnych w jednostkach samorządu terytorialnego. Znaczna większość europejskich dotacji rozdzielana jest w samorządach zgodnie z przepisami i co do ich rozdziału nie ma większych wątpliwości. Wysokość przyznawanych samorządom środków unijnych jest jednak wysoka. Dlatego prawo powinno prowadzić do unikania dwuznaczności. By dalsze dysponowanie środkami nie było w przyszłości przedmiotem jakiegokolwiek związanego z łączeniem stanowisk i niejasną procedurą zabiegania o te pieniądze. Trzeba też unikać instytucjonalnych dwuznaczności.