Jakie są konsekwencje utworzenia związku międzygminnego

Sygn. akt II OSK 1275/14

8 października 2014 r.

Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie powołując się na art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) określiło diety dla członków zgromadzenia związku, komisji rewizyjnej oraz zarządu. Uznano, że podstawą do ustalenia wysokości diet będzie miesięczne minimalne wynagrodzenie za pracę. W skardze na powyższą uchwałę wojewoda śląski podniósł zarzut niezgodności uchwały z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. W ocenie organu nadzoru, wolą ustawodawcy było przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Zatem diety, rozumiane jako rekompensata utraconych dochodów, przysługują jedynie radnym w gminie, w której uzyskali oni swój mandat na podstawie dokonanego przez mieszkańców gminy wyboru. Brak natomiast podstawy prawnej do ustalenia przez Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin do spraw Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie wysokości diet dla członków zarządu i zgromadzenia związku. Wskazując na odmienną od gminy pozycję związku międzygminnego, wojewoda podkreślił, że związek międzygminny nie realizuje jednej z podstawowych zasad samorządu terytorialnego tj. zasady zagwarantowania społeczności prawa do bezpośredniego wyboru członków organów danej jednostki samorządu. Mieszkańcy gmin, które tworzą związek, nie mają żadnych uprawnień w zakresie ustalania składu jego organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana.

NSA oddalił skargę i stwierdził, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zgromadzeniu związku międzygminnego przysługuje uprawnienie do stanowienia przepisów regulujących zasady przyznawania i określania wysokości diet dla członków takiego związku. W świetle art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym zatem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia. Art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś do przepisów odnoszących się do radnych. Różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet. Uprawnia ją do tego art. 25 ust. 8 u.s.g. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady. Nie sposób podważyć tego stanowiska okolicznością, że - jak podnosi autor skargi kasacyjnej - żadna rada gminy nie będzie czuła się zobligowana do pokrywania choćby najmniejszych kosztów działalności jej przedstawicieli w związku. Zwłaszcza jeżeli koszty te będą powiązane bezpośrednio z działalnością na rzecz także innych i często większych gmin. Wskazać tu choćby należy, że formuła związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności. Gminy zatem mogą, ale nie muszą korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin. Działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, aby przyjąć, że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach, które realizują powierzone zadania. W tym związane z uczestnictwem w obradach organów związku. Podkreślanie różnic w wielkości współpracujących na tej zasadzie gmin wobec decyzji o utworzeniu związku międzygminnego celem wspólnej realizacji określonych zadań nie ma znaczenia. Wątpliwości w tej mierze, zwłaszcza w kontekście koniecznych nakładów, jak i spodziewanych korzyści, jakie może odnieść gmina przystępując do związku międzygminnego, powinna rozważyć rada gminy decydując o podjęciu tego typu współpracy.

Oprac. Leszek Jaworski