Kodeks wyborczy (część XII, ostatnia)
Komentarz szczegółowo omawia zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów. Aktualna treść ustawy wraz z komentarzem do każdego artykułu. Część XII ostatnia obejmuje komentarz do artykułów od 493 do 516 wraz ze wzorami dokumentów. Zapraszamy do lektury!
z 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.)
§ 1. Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek:
1) odmowy złożenia ślubowania;
2) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym;
3) pisemnego zrzeczenia się mandatu;
4) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;
5) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach;
6) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji;
7) śmierci;
8) odwołania w drodze referendum;
9) odwołania wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.);
10) zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3.
§ 2. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień.
§ 2a. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.
§ 3. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.
§ 3a. Postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy.
§ 4. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
§ 5. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu.
Zatajanie majątku
●Drugą przesłanką wygaśnięcia mandatu jest niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Obowiązek złożenia przez wójta oświadczenia o stanie majątkowym wynika z art. 24h ust. 1 u.s.g. Oświadczenie dotyczy majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Przepisy u.s.g. nie precyzują, czy chodzi w nich o wspólność ustawową, czy umowną. Wydaje się więc, że w oświadczeniu majątkowym należy wymienić dane dotyczące tej wspólności, która istnieje w dacie składania oświadczenia. Osoba składająca oświadczenie majątkowe musi określić w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Wynika to z art. 24h ust. 2 u.s.g. Pojęcia "majątku odrębnego" i "majątku wspólnego" zostały zaczerpnięte do u.s.g. z art. 32 i art. 33 k.r.o., którym począwszy od 20 stycznia 2005 r. nadano inne brzmienie. Nowa treść przepisów k.r.o. nie została jednak uwzględniona w przepisach samorządowych. Wskutek nowelizacji z 2005 r. skreślony został art. 32 k.r.o., który określał, jakie przedmioty majątkowe są dorobkiem małżonków. W art. 31 k.r.o. przyjęto natomiast, że z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Do majątku wspólnego, zgodnie z art. 31 par. 2 k.r.o., zalicza się w szczególności:
1) pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków;
2) dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków;
3) środki zgromadzone na rachunku otwartego lub pracowniczego funduszu emerytalnego każdego z małżonków.
Do majątku wspólnego wchodzi w zasadzie wszystko, co zostało nabyte przez którekolwiek z małżonków w czasie trwania ich małżeństwa. Wskutek nowelizacji majątek odrębny został nazwany majątkiem osobistym. Częściowo zmieniono również wykaz składników tworzących majątek osobisty każdego z małżonków.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 33 k.r.o. na majątek osobisty składają się:
1) przedmioty majątkowe nabyte przed powstaniem wspólności ustawowej;
2) przedmioty majątkowe nabyte przez dziedziczenie, zapis lub darowiznę, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił;
3) prawa majątkowe wynikające ze wspólności łącznej podlegającej odrębnym przepisom;
4) przedmioty majątkowe służące wyłącznie do zaspokajania osobistych potrzeb jednego z małżonków;
5) prawa niezbywalne, które mogą przysługiwać tylko jednej osobie;
6) przedmioty uzyskane z tytułu odszkodowania za uszkodzenie ciała lub wywołanie rozstroju zdrowia albo z tytułu zadośćuczynienia za doznaną krzywdę; nie dotyczy to jednak renty należnej poszkodowanemu małżonkowi z powodu całkowitej lub częściowej utraty zdolności do pracy zarobkowej albo z powodu zwiększenia się jego potrzeb lub zmniejszenia widoków powodzenia na przyszłość;
7) wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę lub z tytułu innej działalności zarobkowej jednego z małżonków;
8) przedmioty majątkowe uzyskane z tytułu nagrody za osobiste osiągnięcia jednego z małżonków;
9) prawa autorskie i prawa pokrewne, prawa własności przemysłowej oraz inne prawa twórcy;
10) przedmioty majątkowe nabyte w zamian za składniki majątku osobistego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jest to wyliczenie wyczerpujące[1].
●Zgodnie z art. 47 k.r.o. małżonkowie mogą przez umowę zawartą w formie aktu notarialnego wspólność ustawową rozszerzyć lub ograniczyć albo ustanowić rozdzielność majątkową lub rozdzielność majątkową z wyrównaniem dorobków (umowa majątkowa). Umowa taka może poprzedzać zawarcie małżeństwa. Umowa majątkowa małżeńska może być zmieniona albo rozwiązana. W razie jej rozwiązania w czasie trwania małżeństwa powstaje między małżonkami wspólność ustawowa, chyba że strony postanowiły inaczej. Przedmioty zwykłego urządzenia domowego służące do użytku obojga małżonków są objęte wspólnością ustawową także w wypadku, gdy zostały nabyte przez dziedziczenie, zapis lub darowiznę, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił. W przypadku gdy między małżonkami (na podstawie orzeczenia sądowego bądź stosownej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego) istnieje rozdzielność majątkowa, wydaje się godne polecenia zawarcie w oświadczeniu informacji o tym fakcie, z powołaniem się na odpowiedni dokument[2]. W takiej sytuacji osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia ujawnia jedynie informacje o swoim majątku osobistym (majątek wspólny małżonków bowiem nie istnieje). Orzeczenie separacji znosi obowiązek ujawnienia w składanym oświadczeniu informacji o majątku wspólnym małżonków. Stosownie bowiem do art. 54 par. 1 k.r.o. orzeczenie separacji powoduje powstanie miedzy małżonkami rozdzielności majątkowej. Z chwilą zniesienia separacji powstaje między małżonkami ustawowy ustrój majątkowy, chyba że na zgodny wniosek małżonków sąd orzeknie o utrzymaniu między nimi rozdzielności majątkowej. W przypadku nieorzeczenia o utrzymaniu rozdzielności majątkowej zniesienie separacji skutkuje w zakresie dotyczącym oświadczeń majątkowych obowiązkiem ich składania z uwzględnieniem majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową.
Obowiązek ujawnienia w składanym oświadczeniu informacji o majątku wspólnym małżonków nie istnieje także w przypadku ubezwłasnowolnienia lub ogłoszenia upadłości jednego z małżonków. Stan taki trwa do czasu uchylenia ubezwłasnowolnienia, a także umorzenia, ukończenia lub uchylenia postępowania upadłościowego, ponieważ wówczas ponownie między małżonkami powstaje ustawowy ustrój majątkowy[3].
●Zgodnie z art. 24h ust. 1 u.s.g. oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:
1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych;
2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu;
3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 zł;
4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.
Wszystkie obowiązujące wzory oświadczeń majątkowych są poprzedzone takimi samymi uwagami ogólnymi, z których wynika, że:
1) osoba składająca oświadczenie obowiązana jest do zgodnego z prawdą, starannego i zupełnego wypełniania każdej z rubryk;
2) jeżeli poszczególne rubryki nie znajdują w konkretnym przypadku zastosowania, należy wpisać "nie dotyczy";
3) osoba składająca oświadczenie obowiązana jest określić przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową;
4) oświadczenie majątkowe dotyczy majątku w kraju i za granicą;
5) oświadczenie majątkowe obejmuje również wierzytelności pieniężne;
6) w części A oświadczenia zawarte są informacje jawne, w części B zaś informacje niejawne dotyczące adresu zamieszkania składającego oświadczenie oraz miejsca położenia nieruchomości[4].
Wzór oświadczenia majątkowego składanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określa załącznik nr 2 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta[5].
●Z analizy[6] wzorcowego formularza oświadczenia majątkowego wynika, że podmiot, który je składa podaje informacje o:
1) zasobach pieniężnych (pkt I wzoru);
2) nieruchomościach (pkt II wzoru);
3) udziałach i akcjach w spółkach handlowych (pkt III i IV wzoru);
4) nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu (pkt V wzoru);
5) prowadzeniu działalności gospodarczej (pkt VI wzoru);
6) zajmowanym stanowisku w spółkach handlowych, spółdzielniach i fundacjach (pkt VII wzoru);
7) innych dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu (pkt VIII wzoru);
8) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł (pkt IX wzoru);
9) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone (pkt X wzoru).
Zasoby pieniężne
●W tej części oświadczenia należy wykazać posiadane środki pieniężne zgromadzone zarówno w walucie polskiej, jak i obcej oraz w papierach wartościowych. Posiadane zasoby pieniężne nie muszą być ulokowane na koncie bankowym. Pojęcie zasobów pieniężnych oznacza zasoby gotówkowe, ale i bezgotówkowe, w szczególności zgromadzone na rachunkach bankowych, lokatach terminowych czy powierzone funduszom inwestycyjnym.
●Należy pamiętać, że:
- u.s.g. nie wprowadza dolnej granicy, od której deklaruje się posiadane środki pieniężne, należy więc ujawnić każde posiadane środki. Nie jest prawidłowe wpisywanie, np.: "środki na ROR na bieżące potrzeby" bez podania kwoty;
- bez znaczenia jest miejsce przechowywania środków: w domu, na lokacie, na ROR, zdeponowane na rachunkach w celu oszczędzania na określony cel (ubezpieczenie na życie, środki gromadzone w III filarze w ramach ubezpieczenia emerytalnego itp.);
- nie ma obowiązku podawania miejsca przechowywania środków pieniężnych (wskazywania nazwy banku czy rodzaju konta);
- trzeba podać nazwę waluty, w jakiej zgromadzone są środki pieniężne.
Nieruchomości
●W tym punkcie w każdej z jego części należy podać informacje dotyczące: powierzchni, wartości i tytułu prawnego domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego i innych nieruchomości. Ponadto w przypadku gospodarstwa istotne są dane dotyczące rodzaju zabudowy oraz przychodu i dochodu osiągniętego z tytułu jego prowadzenia. Należy zaznaczyć, czy dana nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków, czy też stanowi majątek odrębny składającego oświadczenie.
W razie współwłasności w częściach ułamkowych należy przy danej nieruchomości oznaczyć wielkość udziału we współwłasności za pomocą ułamka. Powierzchnię nieruchomości podaje się na podstawie aktu notarialnego, przydziału lokalu albo na podstawie innych posiadanych i wiarygodnych dokumentów. Trzeba pamiętać o dokładnym podawaniu jednostki miary, wg której określana jest powierzchnia nieruchomości, np. mkw, a, ha.
Tytułem prawnym jest np.:
- własność;
- spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu;
- użytkowanie wieczyste;
- najem;
- dzierżawa;
- użyczenie.
Nie ma obowiązku wskazywania numeru aktu notarialnego oraz księgi wieczystej. Należy pamiętać, że nie są tytułem prawnym akt notarialny ani księga wieczysta. Pierwszy z nich to rodzaj umowy potwierdzającej nabycie nieruchomości lub praw do niej, druga zaś jest jedynie rejestrem publicznym, który przedstawia stan prawny nieruchomości. Nie jest wskazaniem tytułu prawnego podanie "wspólność małżeńska", "wspólność majątkowa". Pojęcia te określają ustrój majątkowy, jakim objęta jest dana nieruchomość, lub prawo. Nie określają natomiast tytułu prawnego, jakim dysponują małżonkowie w ramach wspólności małżeńskiej. Wartość nieruchomości powinna być oparta na szacunku (porównaniu) cen nieruchomości o podobnym standardzie, znajdujących się na tym samym obszarze lub wynikać z innych wiarygodnych źródeł (np. polisy ubezpieczeniowej). Jeżeli znana jest dokładna wartość (np. wycena rzeczoznawcy), podajemy rzeczywistą wartość, a nie szacunkową. Wartość danej nieruchomości podaje się na 31 grudnia roku poprzedniego (w przypadku corocznych oświadczeń majątkowych) bądź na dzień zdarzenia uzasadniającego złożenie oświadczenia majątkowego (w przypadku pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego). Nie podaje się ceny nabycia. Obowiązek podania wartości nieruchomości występuje tylko w odniesieniu do praw zbywalnych (nie dotyczy np. najmu i dzierżawy). W podpunkcie "inne nieruchomości" podaje się przykładowo: działkę, na której stoi dom wymieniony w oświadczeniu, udział w gruncie oraz w częściach wspólnych budynku przynależny do posiadanego mieszkania, działki rekreacyjne, działki pracownicze, działki wykorzystywane do działalności gospodarczej przez składającego oświadczenie lub współmałżonka, garaże, warsztaty.
Udziały i akcje
●Zarówno formularze adresowane do radnych, jak i do wójtów nakazują podać liczbę oraz emitenta akcji i udziałów w spółkach handlowych. Wójt musi złożyć informację o posiadaniu udziałów i akcji wszelkich spółek handlowych.
W oświadczeniu należy ujawnić informacje o posiadanych udziałach i akcjach w spółkach handlowych, podając:
- liczbę posiadanych udziałów i akcji;
- nazwę emitenta udziałów i akcji;
- spółki, w których udziały lub akcje stanowią pakiet większy niż 10 proc. udziałów;
- wysokość dochodu osiągniętego z tytułu udziałów lub akcji.
Dochodem z tytułu posiadania udziałów i akcji jest przykładowo:
- dochód z udziału w zyskach osób prawnych; - dywidenda;
- dochód z umorzenia udziałów (akcji);
- dochód uzyskany z odpłatnego zbycia udziałów (akcji) na rzecz spółki w celu ich umorzenia;
- wartość majątku otrzymanego w związku z likwidacją osoby prawnej;
- dochód przeznaczony na podwyższenie kapitału zakładowego;
- dochód stanowiący równowartość kwot przekazanych na kapitał zakładowy z innych kapitałów;
- dywidendy z akcji złożonych przez członków pracowniczych funduszy emerytalnych na rachunkach ilościowych.
Nabycie mienia
●W punkcie V wójt musi podać informację o mieniu nabytym wyłącznie w drodze przetargu od:
- Skarbu Państwa;
- innej państwowej osoby prawnej;
- jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków;
- komunalnej osoby prawnej.
Należy podać: opis nabytego mienia, datę nabycia, nazwę podmiotu, od którego nabyto mienie. Z wzoru nie wynika wprost, kiedy nabyte mienie należy wykazać w tym punkcie. Jednak biorąc pod uwagę przesłanki, jakim ma służyć ujawnianie opisywanego majątku, tj. mienia nabytego w okresie pełnienia funkcji lub zajmowania stanowiska, należy przyjąć następujące zasady:
- podaje się mienie nabyte w drodze przetargu w roku ubiegłym (w przypadku oświadczeń wg stanu na 31 grudnia);
- wpisuje się mienie nabyte w ciągu roku poprzedniego, nawet jeżeli zostało zbyte przed 31 grudnia (czyni się o tym wzmiankę);
- w przypadku oświadczeń składanych pierwszy raz podaje się posiadane mienie nabyte w dowolnym czasie w przeszłości.
Ponadto:
- ujawnia się całe mienie, także to nabyte od gminy innej niż ta, w której pełni się funkcję;
- wykazuje się mienie nabyte przez współmałżonka, chyba że należy do jego majątku odrębnego;
- podaje się mienie wskazane już w innych punktach oświadczenia, jeżeli zostało nabyte w sposób opisany w tym punkcie.
Przepisy nie regulują sytuacji, w której mienie nabyte od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub komunalnej osoby prawnej zostaje nabyte w trybie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, ale w formie innej niż przetarg. U.g.n. wymienia np. rokowania jako formę zbycia nieruchomości. Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.g.n., jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ albo minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi. Przy ustalaniu warunków kolejnych przetargów stosuje się zasady obowiązujące przy organizowaniu drugiego przetargu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że tak nabyta nieruchomość powinna być wpisana do oświadczenia majątkowego, jako że rokowania stanowią pochodną formę przetargu zbycia nieruchomości[7].
Działalność gospodarcza
●W części VI wzoru należy ujawnić:
- fakt prowadzenia działalności gospodarczej;
- fakt zarządzania taką działalnością (jako przedstawiciel lub pełnomocnik);
- przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej;
- formę prawną działalności gospodarczej;
- ewentualnych wspólników;
- przychód i dochód osiągnięty z tego tytułu w roku ubiegłym (należy podać dwie wielkości);
- także zawieszoną działalność gospodarczą.
Zarządzanie działalnością gospodarczą dotyczy zarządu na podstawie: pełnomocnictwa, kontraktu menedżerskiego lub umów o podobnym charakterze, prokury.
Przedmiot działalności najlepiej wskazać, posługując się oznaczeniami Polskiej Klasyfikacji Działalności. Forma prawna najczęściej to: prowadzenie działalności na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (w tym także w ramach spółki cywilnej) oraz prowadzenie działalności w ramach jednego z rodzajów spółki osobowej, wskazanych w przepisach kodeksu spółek handlowych.
Piastowanie funkcji
●W punkcie VII wzoru oświadczenia wójt musi wskazać:
- fakt uczestnictwa we władzach statutowych spółek handlowych: zarządzie, radzie nadzorczej, komisji rewizyjnej;
- datę objęcia funkcji;
- dochód osiągnięty z tego tytułu w roku ubiegłym.
W oświadczeniu majątkowym wystarczy wpisać te dane, które wynikają z zeznania podatkowego składanego w urzędzie skarbowym. Forma stosunku prawnego, który łączy osobę składającą oświadczenie ze spółką, jest obojętna. Może to być umowa o pracę, kontrakt menedżerski, powołanie i inne. Wójt składa także informacje o pełnieniu funkcji w spółdzielniach oraz fundacjach prowadzących działalność gospodarczą i o osiągniętych w roku ubiegłym dochodach z tego tytułu.
Dochody z innej działalności
●W punkcie VIII oświadczenia wójt musi ujawnić wszelkie dochody osiągane w związku z szeroko rozumianą aktywnością majątkową, o ile dochody te nie zostały wskazane w innym punkcie oświadczenia. Należy wykazać tu zarówno dochody ujęte w zeznaniach rocznych, jak również w innych dokumentach w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych, spadków lub darowizn. Pomijanie informacji o osiągniętych dochodach (przychodach) z tytułu sprzedaży nieruchomości, spadków lub darowizn stanowi o niedokładności i wadliwości oświadczenia. Fakt ten ogranicza bowiem możliwość oceny sytuacji majątkowej osoby składającej oświadczenia i może prowadzić do błędnych wniosków, a co za tym idzie do skierowania sprawy weryfikacji rzetelności oświadczenia do urzędu kontroli skarbowej.
Zatem w punkcie tym należy wykazać dochód (przychód - koszty uzyskania przychodu) uzyskany z poszczególnych tytułów, m.in.:
- ze stosunku pracy (również dodatkowe świadczenia jak: nagrody jubileuszowe, nagrody uznaniowe itp.);
- z umowy-zlecenia;
- z umowy o dzieło;
- z praw majątkowych, w tym z praw autorskich;
- z najmu i dzierżawy;
- z emerytury i renty;
- z zasiłków dla bezrobotnych;
- diety z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich;
- jednorazowe świadczenia, np. odszkodowania, wygrane;
- z odpłatnego zbycia nieruchomości;
- darowizn;
- spadków.
Ujawnieniu podlega dochód opodatkowany, jak również wolny od podatku. Podać należy dochód uzyskany w ciągu całego okresu, za jaki składane jest oświadczenie (nie należy podawać miesięcznej kwoty dochodu).
Ruchomości
●W punkcie IX wójt musi podać mienie ruchome o wartości przekraczającej 10 tys. zł, będące jego własnością oraz należące do majątku wspólnego. Do składników mienia ruchomego należy zaliczyć m.in.:
- samochody;
- inne pojazdy mechaniczne;
- dzieła sztuki;
- biżuterię;
- meble,
- sprzęt audiowizualny;
- zwierzęta (niewchodzące w skład gospodarstwa rolnego);
- domki kempingowe;
- urządzenia i maszyny.
Uwzględnić należy mienie:
- stanowiące własność lub współwłasność małżeńską;
- stanowiące współwłasność z innymi osobami (podając udział);
- wykorzystywane do działalności gospodarczej, także przez współmałżonka (jeżeli istnieje współwłasność małżeńska);
- zakupione na kredyt;
- na którym ciąży zastaw rejestrowy.
Wartość poszczególnych składników majątku ruchomego należy określić według ceny rynkowej na 31 grudnia (oświadczenie roczne) lub na dzień związany z określonym zdarzeniem nakładającym obowiązek złożenia oświadczenia.
Należy pamiętać, że:
- wykazaniu podlega tylko rodzaj mienia, nie ma obowiązku deklarowania jego wartości;
- w przypadku pojazdów mechanicznych należy podać markę, model i rok produkcji.
Pojazdem mechanicznym jest np.:
-pojazd samochodowy;
- ciągnik rolniczy;
- przyczepa;
- pojazd wolnobieżny z wyłączeniem pojazdu wolnobieżnego będącego w posiadaniu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne i użytkowanego w związku z prowadzeniem tego gospodarstwa;
- pojazd zabytkowy.
Zobowiązania pieniężne
●W X punkcie oświadczenia należy podać zobowiązania pieniężne o wartości powyżej 10 000 zł, tj.:
- zaciągnięte kredyty;
- zaciągnięte pożyczki;
- zobowiązania cywilnoprawne (np. obowiązek wypłaty odszkodowania).
Ujawnieniu podlegają kredyty i pożyczki zaciągnięte:
- w bankach;
- w innych instytucjach oszczędnościowo-kredytowych;
- od osób prywatnych oraz
- pozostałe, np. zaciągnięte z funduszy zakładowych, zarówno w walucie polskiej, jak i obcej.
W oświadczeniu należy także określić warunki, na jakich zostały udzielone zobowiązania pieniężne:
- wskazać osobę (instytucję);
- zwięźle określić, w związku z jakim zdarzeniem;
- podać wysokość zobowiązania wraz z odsetkami.
Kwota 10 tys. zł dotyczy sumy zobowiązań.
Należy podać zobowiązania własne, wchodzące w skład współwłasności małżeńskiej oraz wspólne z innymi osobami. Podać należy wysokość zobowiązania na 31 grudnia (oświadczenie roczne) lub na dzień związany z określonym zdarzeniem nakładającym obowiązek złożenia oświadczenia. Nie podaje się pierwotnej wysokości zaciągniętego zobowiązania. Należy pamiętać o określeniu waluty.
Podając warunki zaciągniętego zobowiązania nie podaje się okoliczności, w związku z jakimi zaciągane jest zobowiązanie, tylko w związku z jakim zdarzeniem to następuje, np. zakup mieszkania, zakup samochodu, zakup lokalu użytkowego, budowa budynku mieszkalnego. Niewystarczająca jest informacja typu "kredyt hipoteczny", gdyż nie precyzuje ona konkretnego celu, zdarzenia, w związku z którym powstało zobowiązanie. W celu zapewnienia przejrzystości życia publicznego konieczne jest określenie warunków, na jakich zostały udzielone kredyty lub pożyczki. Mowa tu o określeniu, czy były to warunki ogólne, czy preferencyjne (uprzywilejowana pozycja osoby otrzymującej). W przypadku kredytów preferencyjnych wskazane jest podanie zakresu uprzywilejowania.
●Opisane powyżej punkty oświadczenia zawarte są w jego części A, która jest jawna i podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej[8].
Zapisy niejawne
●W części B oświadczenia należy podać adres zamieszkania osoby składającej oświadczenie majątkowe. Ponadto należy dokładnie określić miejsca położenia wszystkich nieruchomości wskazanych w części A pkt II oświadczenia. Podany adres powinien zawierać wszystkie elementy umożliwiające usytuowanie nieruchomości, tj. nie tylko miejscowość, lecz także ulicę, numer domu i lokalu, numer działki w przypadku nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Liczba i kolejność ujawnionych adresów musi odpowiadać liczbie i kolejności nieruchomości wykazanych w części A pkt II. W przypadku gdy adres zamieszkania osoby składającej oświadczenie pokrywa się z adresem mieszkania lub domu wymienionego w części A pkt II oświadczenia, należy ten adres wpisać powtórnie. Ta część oświadczenia zawiera informacje niejawne.
Adresat i terminy
●Oświadczenia majątkowe wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni (wraz z jego ewentualną korektą) w dwóch egzemplarzach wójt składa wojewodzie. Przy czym pierwsze oświadczenie majątkowe należy złożyć w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Natomiast kolejne oświadczenia są składane co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji. Oświadczenie majątkowe nie musi być złożone bezpośrednio wojewodzie. Możliwe jest przesłanie go pocztą (wtedy terminem złożenia oświadczenia będzie data stempla pocztowego), a także złożenie osobiście czy za pośrednictwem innej osoby w urzędzie gminy. Jeśli oświadczenia nie składa się bezpośrednio do rąk podmiotu dokonującego analizy, należy złożyć je w zamkniętej kopercie zaadresowanej na ten podmiot z adnotacją "nie otwierać" albo "do rąk własnych". Jest to związane z tym, że nie wszystkie informacje ujawnione w oświadczeniu są jawne[9].
Analiza danych
●Wojewoda, któremu złożono oświadczenia majątkowe i kopie zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni oraz ich ewentualne korekty, jest jednocześnie uprawniony i zobowiązany do dokonywania analizy przedłożonych mu dokumentów. Analizy tej dokonuje również urząd skarbowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wójta. Analizując oświadczenie majątkowe, urząd skarbowy uwzględnia również zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) małżonka osoby składającej oświadczenie. Oznacza to, że uprawnienia urzędu skarbowego jako podmiotu analizującego oświadczenia majątkowe są szersze od tych, jakimi dysponuje wojewoda, gdyż podmiot ten nie ma dostępu do informacji o dochodach.[10]
W przypadku podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, wojewoda, który dokonuje analizy oświadczenia, występuje do dyrektora urzędu kontroli skarbowej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie z wnioskiem o kontrolę jej oświadczenia majątkowego. Przesłanką warunkującą wystąpienie z wnioskiem o tę kontrolę jest zatem zaistnienie u analizującego oświadczenie podejrzenia, że w oświadczeniu podana została nieprawda bądź doszło do zatajenia prawdy[11].
Sankcja
●W sytuacji gdy powyższe terminy nie zostaną dotrzymane, wojewoda w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa wójta do niezwłocznego złożenia oświadczenia, wyznaczając mu dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Niezłożenie w tym terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu. Fakt ten w terminie miesiąca stwierdza w drodze uchwały rada gminy.
●U.s.g. i k.w. nie określają sankcji za niezłożenie ostatniego oświadczenia majątkowego[12].
●Zgodnie z art. 24h ust. 4 u.s.g. do pierwszego oświadczenia majątkowego wójt musi dołączyć informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli taką działalność prowadził przed dniem wyboru. Na podstawie tego przepisu pojawia się ważny praktyczny problem: czy czyni zadość obowiązkowi zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wójt, który w związku z objęciem mandatu przestaje ją całkowicie faktycznie prowadzić (zawiesza wykonywanie wszelkich usług, zgłasza zaprzestanie wykonywania działalności na czas kadencji do urzędu skarbowego i do ZUS, zwalnia lub wysyła na urlopy bezpłatne wszystkich pracowników), czy też dodatkowo powinien on wykreślić się z ewidencji przedsiębiorców. Wydaje się, że nie musi on aż wykreślać się z ewidencji. Celem przepisu jest zapobieżenie niekorzystnemu dla interesu publicznego zbiegowi dwóch aktywności wójta, przeszkadzającego w skupieniu się na jego obowiązkach urzędowych i rodzącemu obawę ewentualnego wykorzystywania stanowiska do zwiększenia profitów własnej działalności gospodarczej. Jeżeli taka działalność w czasie pełnienia publicznej funkcji jest całkowicie wstrzymana, te obawy nie istnieją. Przepis zakazuje prowadzenia działalności, nie zaś pozostawania w ewidencji przedsiębiorców. Ponadto należy zauważyć, że funkcja np. wójta ma charakter czasowy. Po jej ustaniu każdy ma prawo podjąć z powrotem swą dotychczasową działalność zarobkową. Byłoby niczym nieuzasadnione, gdyby musiał on ponosić wówczas na nowo koszty i trud ponownej rejestracji. Ponadto definitywna likwidacja działalności czyniłaby tę osobę bezbronną wobec mających później miejsce ewentualnych naruszeń jego dawnej nazwy czy innych oznaczeń, jego dotychczasowi pracownicy byliby wolni od zachowywania jakiejkolwiek poufności co do danych jego nieistniejącego już przedsiębiorstwa[13].
●W orzecznictwie pojawiło się pytanie, czy wobec wójta, który naruszył przepis o obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego, organy nadzoru mogą skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 85 u.s.g., w tym do odwołania go na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy. Stanowisko sądów w tej sprawie nie jest jednolite. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 czerwca 2005 r.[14] uznał, że tego rodzaju naruszenie nie uzasadnia zastosowania takich środków, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2006 r.[15] orzekł, że powtarzające się naruszanie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego o treści określonej art. 24h u.s.g. może stanowić podstawę do sięgnięcia przez właściwy organ do środka nadzoru w postaci odwołania z funkcji w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.
Pisemne zrzeczenie
●Trzecim powodem utraty mandatu jest pisemne się jego zrzeczenie. Z założenia jest to dobrowolna rezygnacja z funkcji wójta. Konstrukcja tej podstawy wygaśnięcia mandatu wydaje się prosta. Jak wskazuje się w literaturze[16] jej prostota jest jednak pozorna. Jest to instytucja dość trudna do stosowania. Zrzeczenie się mandatu musi przybrać postać oświadczenia wójta gminy wyrażonego na piśmie. Jeżeli rezygnacja musi być wyraźna i w sposób wolny od wad uzewnętrzniać zamiar zrzeczenia się mandatu, to powinno się w niej zawierać sformułowanie "zrzekam się mandatu" lub podobne: zrzekam się funkcji (stanowiska) wójta, rezygnuję z funkcji wójta itp. Nie jest jasne, czy rezygnacja z funkcji wymaga uzasadnienia. Milczą na ten temat przepisy u.s.g. i k.w. Nie wiadomo też, czy rezygnacja wymaga adresata, a jeżeli tak, to do kogo powinna być skierowana i w jaki sposób powinna dojść do jego wiadomości[17]. Wydaje się, że skoro wygaśnięcie mandatu z tego powodu zgodnie z art. 492 par. 2a k.w. stwierdza w drodze postanowienia komisarz wyborczy, to on powinien być adresatem oświadczenia wójta dotyczącego zrzeczenia się urzędu.
●Oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu może być też złożone radzie gminy lub jej przewodniczącemu. Ten powinien jednak niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu w celu przeprowadzenia procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zrzeczenie powinno zawierać datę rezygnacji, a jeżeli tej daty nie zawiera, powinna nią być data otrzymania oświadczenia przez adresata. Art. 61 par. 1 k.c. mówi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią[18].
●Ewentualne wątpliwości mogą powstać w związku z cofnięciem pisemnego zrzeczenia. Wprawdzie brak jest orzecznictwa dotyczącego odwołania zrzeczenia przez włodarza, ale sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się na ten temat odnośnie do radnych. Stanowisko to nie jest jednak jednolite. NSA w wyroku z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 384/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że mandat wygasa z chwilą złożenia rezygnacji radnego, a skutku złożonego oświadczenia nie można cofnąć. Podobnie wypowiedział się np. WSA w Lublinie w wyroku z 28 października 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 349/08, Lex nr nr 519072) oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 924/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie zdecydowanie jednak przeważa pogląd, że można cofnąć takie oświadczenie, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy mają miejsce szczególne okoliczności. Stanowisko takie wyraził NSA w wyrokach z: 8 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 401/12, Lex nr 1219151), 21 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 880/13, Lex nr 1369024), 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 992/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz WSA w Łodzi w wyroku z 20 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 174/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
●Za dopuszczalnością cofnięcia zrzeczenia opowiadają się przedstawiciele doktryny[19]. Wskazuje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może skutecznie odwołać zrzeczenie się mandatu, pod warunkiem że oświadczenie to dotrze w tym samym czasie co pisemne zrzeczenie lub wcześniej. Może to nastąpić bez zgody komisarza wyborczego. Tego bowiem przepisy k.w. nie przewidują. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma prawo swobodnego decydowania o zrzeczeniu się mandatu i w tej swobodzie mieści się prawo cofnięcia oświadczenia. Z tej możliwości wójt (burmistrz, prezydent miasta) może oczywiście skorzystać tylko do dnia wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Z poglądem tym nie zgodził się WSA w Łodzi w wyroku z 20 marca 2014 r. (III SA/Łd 174/14) www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym sąd stwierdził, że przyjęcie takiego stanowiska stawia wójta w sytuacji lepszej niż sytuacja osób składających oświadczenie woli w obrocie cywilnoprawnym, kiedy to odwołanie złożonego oświadczenia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest ono dotknięte wadą określoną w art. 82-86 k.w. Pogląd ten jest odosobniony, zaś podniesione w nim argumenty nie są przekonujące. Stanowisko to nie przyjęło się w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Bez prawa wybieralności
●Czwartą przesłanką wygaśnięcia mandatu jest utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów[20].
●Zgodnie z art. 11 par. 1 pkt 6 k.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach wójta ma obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawo wybierania (tzw. czynne prawo wyborcze) posiada osoba której przysługuje prawo wybierania do rady tej gminy, czyli obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze danej gminy. Nie ma prawa wybierania osoba:
1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;
3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.
(Ad 1) Zgodnie z art. 39 pkt 1 oraz art. 40 par. 2 k.k. pozbawienie praw publicznych należy do środków karnych orzekanych przez sąd fakultatywnie, w razie skazania na karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy niż 3 lata za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Sankcji tej nie stosuje się samodzielnie, a tylko wraz ze skazaniem na karę pozbawienia wolności. Zgodnie z art. 43 par. 1 k.k. pozbawienie praw publicznych orzeka się w latach, od roku do lat 10. Obowiązuje ono od uprawomocnienia się orzeczenia. Wyrok uprawomocnia się w momencie wydania wyroku w II instancji bądź kiedy upłynie termin do wniesienia apelacji. Okres, na który środek orzeczono, nie biegnie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności.
Potwierdza to postanowienie SN z 8 listopada 2005 r. (sygn. akt III SW 154/05, Legalis nr 304408), zgodnie z którym orzeczone pozbawienie praw publicznych zaczyna obowiązywać od momentu uprawomocnienia się wyroku. Biegnie natomiast dopiero po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności. Zawieszenie biegu środków karnych na czas odbywania kary pozbawienia wolności jest unormowaniem, które nadaje im sens. Chodzi bowiem o to, aby ich dolegliwość nie stanowiła fikcji. Utrata praw trwa więc przez cały czas odbywania kary pozbawienia wolności, a nadto przez okres oznaczony w wyroku.
(Ad 2) Pozbawienie praw wyborczych Trybunał Stanu orzeka za czyny stanowiące tzw. delikty konstytucyjne, które nie wypełniają znamion przestępstwa. TS orzeka na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu[21] powyższej ustawy m.in. karę utraty biernego i czynnego prawa wyborczego na okres od 2 do 10 lat. Jest on organem, przed którym odpowiada się za naruszenie konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Podmiotowy zakres osób, które mogą być pociągnięte do odpowiedzialności przed tym trybunałem, jest ograniczony. Obejmuje bowiem tylko: Prezydenta RP, prezesa Rady Ministrów oraz członków Rady Ministrów, prezesa Narodowego Banku Polskiego, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osób, którym prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (art. 198 ust. 1 Konstytucji RP). W ograniczonym zakresie (za naruszenie zakazów prowadzenia działalności gospodarczej wiążącej się z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego) odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie. Szczegółowe zasady tej odpowiedzialności, w tym rodzaje kar orzekanych przez trybunał, określa ustawa z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu. Jedną z nich jest utrata czynnego i biernego prawa w wyborach organów samorządu terytorialnego na czas od 2 do 10 lat. Kary tej nie orzeka się wobec posłów i senatorów (tutaj sankcją jest utrata mandatu posła bądź senatora - art. 25 ust. 1a). Jak z tego wynika, praktyczne znaczenie omawianej przesłanki dla wygaśnięcia mandatu wójta jest znikome[22].
(Ad 3) Utrata czynnego prawa wyborczego następuje wskutek ubezwłasnowolnienia prawomocnym orzeczeniem sądowym, związanego z pozbawieniem lub ograniczeniem zdolności do czynności prawnych. Podstawą ubezwłasnowolnienia - jak stanowią przepisy art. 13 i 16 k.c. - mogą być: choroba psychiczna, niedorozwój umysłowy albo innego rodzaju zaburzenie psychiczne, a zwłaszcza pijaństwo lub narkomania. Postępowanie w tych sprawach toczy się w trybie nieprocesowym[23]. Utrata czynnego prawa wyborczego oznacza jednocześnie utratę prawa wybieralności.
●Prawa wybieralności zgodnie z art. 11 par. 2 k.w. nie ma osoba:
1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;
2) wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów[24].
(Ad 1) Utrata prawa wybieralności następuje na skutek uprawomocnienia się wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i w dniu tego uprawomocnienia się[25]. Zgodnie z prawem karnym o umyślnym popełnieniu przestępstwa można mówić wtedy, gdy dokonująca go osoba ma zamiar jego popełnienia - czyli chce je popełnić celowo albo mając świadomość możliwości popełnienia przestępstwa, godzi się na jego popełnienie. Natomiast z wyrokiem prawomocnym mamy do czynienia wówczas, gdy od orzeczenia nie przysługuje już apelacja do sądu wyższej instancji. Taka sytuacja ma miejsce np. wtedy, gdy wyrok sądu I instancji uprawomocnił się, bo ani prokurator, ani skazany wójt nie wniósł od niego apelacji albo sąd odwoławczy utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie sądu niższej instancji w mocy.
Tak więc prawomocne skazanie za przyjęcie łapówki, poświadczenie nieprawdy na urzędowym dokumencie czy oszustwo przy przetargach, prowadzi do utraty mandatu przez wójta (a także burmistrza, prezydenta miasta). Taki sam skutek mają także inne, dość powszechne przestępstwa publicznoskargowe. Są to: prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości (art. 178a k.k.), łapownictwo bierne (art. 228 k.k.), płatna protekcja (art. 230 k.k.), wystawienie dokumentu poświadczającego nieprawdę (art. 271 k.k.), zniszczenie dokumentu, a także jego uszkodzenie, czynienie bezużytecznym, ukrywanie lub usuwanie (art. 276 k.k.).
O utracie mandatu przez wójta nie można natomiast mówić w przypadku popełnienia wykroczenia, np. kolizji drogowej czy wykroczenia skarbowego. Utrata prawa wybieralności nie nastąpi również w przypadku prawomocnego skazania za popełnienie przestępstwa nieumyślnego lub ściganego z oskarżenia prywatnego (np. znieważenia, naruszenia nietykalności cielesnej, uszkodzenia ciała powodującego rozstrój zdrowia poniżej 7 dni). [przykład 1]
PRZYKŁAD 1
Orzeczenie grzywny
Wójt w trakcie prowadzenia budowy sali gimnastycznej w szkole podstawowej nie dopełnił swoich obowiązków. Nie nadzorował wykonania przez podległego mu pracownika urzędu gminy obowiązku uzyskania wszelkiej niezbędnej dokumentacji i pozwoleń (w tym pozwolenia na budowę) w związku z prowadzeniem inwestycji. Wskutek tego rozpoczęto i prowadzono prace budowlane bez pozwolenia na budowę. Za ten czyn sąd wymierzył wójtowi karę 100 stawek dziennych grzywny, ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 60 złotych. Uznano, że zachowanie wójta spowodowało konieczność poniesienia kosztów legalizacji budowy sali gimnastycznej w wysokości 75 tys. złotych. Ten czyn wyczerpywał dyspozycję art. 231 par. 1 k.k. (niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego) w związku z art. 90 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) (naruszenie wymagań ustawy). Jest to przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z tym wójt utracił prawo wybieralności, a co za tym idzie, sprawowany przez niego mandat wygasł z mocy prawa (wyrok NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2582/2010, LexPolonica nr 2539311).
●Pozbawienie biernego prawa wyborczego wskutek skazania oznacza nie tylko utratę zdolności do kandydowania, ale także utratę zdolności do objęcia mandatu, jeżeli skazanie następuje już po wyborach, gdy osoba skazana nabyła mandat, ale jeszcze go nie objęła. Gdy natomiast już go objęła, skazanie jest przesłanką wygaśnięcia mandatu[26].
●Osoba pozbawiona biernego prawa wyborczego może odzyskać to prawo wskutek zatarcia skazania. Następuje ono z mocy prawa lub na wniosek skazanego. Skutkiem czego jest usunięcia wpisu o skazaniu z rejestru skazanych (art. 106 k.k.). Sprawca uchodzi od tej chwili za osobę niekaraną[27].
●Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K/07, OTK-A 2007/3/26) prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom niż czynne prawo wyborcze. Celem przepisów dotyczących utraty prawa wybieralności było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne. Przyjmuje się powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych, jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Jednakże w niektórych wypadkach, np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego.
(Ad 2) Biernego prawa wyborczego nie mają osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Chodzi tu o orzeczenie sądu stwierdzające fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Wydając takie orzeczenie, sąd orzeka utratę prawa wybieralności na okres od 3 do 10 lat [przykład 2].
PRZYKŁAD 2
Skutki kłamstwa lustracyjnego
Sąd okręgowy na podstawie art. 21a ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. stwierdził, że wójt złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne i na podstawie art. 21a ust. 2a tej ustawy orzekł wobec niego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek tworzenia wynika z ustawy, na okres 4 lat. Natomiast na podstawie art. 21a ust. 2b ustawy orzekł zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2 - 57 ustawy z 18 października 2006 r., na okres 4 lat. Wygaśnięcie mandatu wójta musi stwierdzić komisarz wyborczy w drodze postanowienia.
●Prawa wybieralności nie ma obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem.
Zakaz łączenia funkcji
●Piątą przesłanką wygaśnięcia mandatu jest naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem innych funkcji lub prowadzenie działalności gospodarczej określonej w odrębnych przepisach.
●Od samego początku przywrócenia samorządu terytorialnego w III RP pełnienie stanowiska wójta wiązało się z pewnymi ograniczeniami w zajmowaniu innych stanowisk. Polegało to na zakazie łączenia tego stanowiska z zatrudnieniem w administracji rządowej. Nie było natomiast zakazu łączenia urzędu wójta z mandatem radnego własnej gminy. Przeciwnie - z ówczesnych przepisów ustawy płynęła wyraźna sugestia, iż jest to najbardziej pożądana (prawidłowa) sytuacja. Obecnie zakres tego zakazu (określanego w języku prawniczym łacińskim słowem incompatibilitas - niepołączalność, niekompatybilność) jest znacznie szerszy[28].
●Instytucja incompatibilitas stanowi wyraz powszechnie akceptowanych wymagań stawianych funkcjonariuszom władzy publicznej. Ma powszechne zastosowanie w systemach demokratycznych wobec osób sprawujących władze zarówno na szczeblu ogólnopaństwowym, jak i lokalnym. Traktowana jest jako gwarancja należytego wywiązywania się z obowiązków mandatariusza. Chroni przed uwikłaniem w powiązania sprzeczności interesów wynikające z jednoczesnego łączenia różnych ról społecznych, które mogłyby rzutować na niezależność wykonywania mandatu, podważać autorytet sprawowanej władzy lub budzić zastrzeżenia co do bezstronności i uczciwości jej piastuna. We współczesnych demokracjach szczególną uwagę przywiązuje się bowiem do etycznych aspektów życia publicznego, domagając się przestrzegania w nim reguł sprawiedliwości, bezinteresowności, uczciwości[29].
●Zgodnie z art. 27 u.s.g. funkcji wójta nie można łączyć z:
1) funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie;
2) członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta;
3) zatrudnieniem w administracji rządowej;
4) mandatem posła lub senatora.
(Ad 1) Zakaz zawarty w pkt 1 jest bardzo uzasadniony. Ogrom zadań ciążących na wójcie (i jego zastępcy) sprawia, że efektywne rządzenie nawet dwiema małymi gminami nie jest praktycznie możliwe[30].
(Ad 2) Z pkt 2 wynika zakaz łączenia funkcji wójta z:
- mandatem radnego w jakiejkolwiek, w tym także własnej gminie;
- mandatem radnego w radzie powiatu;
- członkostwem w zarządzie powiatu;
- mandatem radnego w sejmiku województwa;
- członkostwem w zarządzie województwa.
Zakaz łączenia funkcji wójta z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem, interpretuje się szeroko, obejmując nim również członkostwo w organach jednostek pomocniczych. Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA 2255/03, Lex nr 158945)[31]. Nie jest zabronione członkostwo wójta w radzie sołeckiej jako organie opiniodawczym i doradczym sołtysa. Analogiczny pogląd można wyrazić co do członkostwa tych osób w radzie osiedla lub dzielnicy oraz w zarządzie osiedla lub dzielnicy, bowiem nie są to organy gminy, ale organy jednostek pomocniczych. Wójt może być także członkiem zgromadzenia związku międzygminnego czy zarządu tego związku, wobec wyraźnej regulacji prawnej dopuszczającej takie łączenie stanowisk w art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 2 i 3 u.s.g. Wprowadzone zakazy dotyczące łączenia stanowisk w żadnym stopniu nie ograniczają tym osobom możliwości ubiegania się o stanowiska lub funkcje, których im pełnić nie wolno, gdy sprawują funkcję wójta[32].
PKW wyjaśniła[33] jak wygląda procedura wygaszenia mandatu, gdy jednocześnie ta sama osoba została wybrana na radnego i wójta (burmistrza i prezydenta miasta). W tym przypadku komisarz wyborczy stwierdza pozbawienie mandatu radnego w terminie 14 dni od dnia podania do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia komisarza wyborczego o wynikach wyborów. Pisemne zrzeczenie się mandatu radnego lub mandatu wójta powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, tj. komisarzowi wyborczemu. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady powinien on niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza.
Kandydat na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) biorący udział w głosowaniu ponownym, który uzyskał również mandat radnego, może złożyć ślubowanie radnego przed dokonaniem wyboru na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku wyboru na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego mandat radnego wygaśnie z mocy prawa z chwilą wyboru (art. 383 par. 1 pkt 6 k.w.).
W przypadku rady miasta na prawach powiatu, rady powiatu i sejmiku województwa, po stwierdzeniu przez komisarza wyborczego wygaśnięcia mandatu radnego powinien on pisemnie zawiadomić następną osobę z tej samej listy, która w wyborach uzyskała kolejno największą liczbę głosów, a nie utraciła prawa wybieralności o pierwszeństwie obsadzenia mandatu. Kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Oświadczenie to powinno być zgłoszone komisarzowi wyborczemu na piśmie w ciągu 3 dni od daty doręczenia zawiadomienia o przysługującym mu pierwszeństwie do mandatu (art. 387 par. 2 k.w.). Pouczenie o tym powinno być zawarte w zawiadomieniu przekazanym przez komisarza wyborczego. Dopiero po upływie tego terminu (nawet jeżeli kandydat wcześniej potwierdzi chęć objęcia mandatu) komisarz wyborczy może wydać postanowienie o jego wstąpieniu w skład rady. PKW zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 384 par. 1 k.w. od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 par. 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Zatem w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego ze wskazanych wyżej przyczyn postępowanie w sprawie wstąpienia następnego kandydata w skład rady może rozpocząć się dopiero po upływie tego terminu, a w przypadku wniesienia skargi do sądu - po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Jednocześnie PKW zwróciła uwagę, że organy wyborcze nie są uprawnione do zajmowania stanowiska w sprawie ewentualnego wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności oraz w sprawie ewentualnych urlopów bezpłatnych radnych. W sprawach tych wygaśnięcie mandatu stwierdza właściwa rada, zatem stanowisko w tym zakresie powinny zająć służby prawne danego urzędu oraz organy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a w szczególności wojewoda.
(Ad 3) Powszechnie uważa się, że art. 27 pkt 3 u.s.g. jest ustawową gwarancją uniezależnienia samorządu terytorialnego od administracji rządowej[34]. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie sytuacjom, w których wójtowie byliby podatni na naciski ze strony administracji rządowej lub wręcz forowali jej interesy kosztem interesu gminy[35]. Przepis ten nie stoi jednak na przeszkodzie kandydowaniu osoby zatrudnionej w administracji rządowej w wyborach na wójta, pod warunkiem że po ewentualnym wyborze zrezygnuje z tego zatrudnienia[36]. Zaznacza się, że pojęcie zatrudnienia w administracji rządowej należy odnosić do wszelkich form nawiązania stosunku pracy - zarówno w formie umowy o pracę, mianowania, powołania, administracyjnego stosunku pracy, jak i innych form pokrewnych[37].
●W orzecznictwie wskazano niektóre konkretne przypadki niepołączalności funkcji organu wykonawczego gminy z zatrudnieniem w administracji rządowej. Wynika z niego, że nie można łączyć funkcji wójta m.in. z zatrudnieniem w charakterze policjanta (wyrok NSA z 27 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Rz 69/95, Lex nr 26390) albo na stanowisku funkcjonariusza służby granicznej (wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2764/01, Lex nr 53680).
●(Ad 4) Główną przyczyną zakazu łączenia stanowiska wójta z mandatem posła lub senatora była obawa w zakresie możliwości pogodzenia obowiązków wynikających z tych funkcji[38]. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pozycja organów administracji samorządowej w sposób generalny uzasadnia zakaz łączenia funkcji samorządowych z mandatem parlamentarnym. TK podkreśla, że celem omawianych ograniczeń jest m.in. zapewnienie właściwego sprawowania mandatu przez uwolnienie przedstawiciela od łączenia sprawowania mandatu z innymi czynnościami publicznymi lub prywatnymi. Ponadto, zdaniem TK, takie zakazy znajdują uzasadnienie w zasadzie podziału władzy. Zaznacza się, że podział władzy w aspekcie organizacyjnym (podmiotowym) i funkcjonalnym (przedmiotowym) byłby nieskuteczny, gdyby ta sama osoba czy też grupa osób mogła piastować stanowiska w różnych organach władzy publicznej, spełniających różne funkcje. W tym przypadku w organach władzy wykonawczej i ustawodawczej (wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK 2000/1/2).
●Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Powoduje to, że zakaz łączenia niektórych, innych niż wymienione w art. 27 u.s.g., funkcji wynika z ogólnego zakazu zawartego w art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy[39]. Zastosowanie tej regulacji w praktyce skutkuje m.in. tym, że wójt - uprawniony, jako organ zezwalający na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie może powołać samego siebie do składu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz ustanowić się jej przewodniczącym, gdyż w ten sposób następuje kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę[40]. Należy jednak zauważyć, że samo wykonywanie przez wójta dodatkowych zajęć związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, w przypadku gdy nie wywołują one uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność, jest dozwolone (czyli np. wójt mógłby, jako praktyk, prowadzić na wyższej uczelni zajęcia dotyczące samorządu terytorialnego)[41].
●Do wójta ma odpowiednio zastosowanie art. 24e ust. 1 u.s.g., zakazujący radnym podejmowania dodatkowych zajęć oraz otrzymywania darowizn mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Ograniczenia te służą podkreśleniu odrębności i samodzielności gminy zarówno w stosunku do organów administracji państwowej, jak i wobec innych jednostek samorządu terytorialnego. W nakazie powstrzymania się od pewnych dodatkowych zajęć można również upatrywać ochronę przed utratą zaufania wyborców - wyraz dla preferencji pełnego, zawodowego poświęcenia się obowiązkom mandatariusza[42].
Przepisy antykorupcyjne
●Zakazy prowadzenia określonej działalności gospodarczej przez wójta wynikają z art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w okresie pełnienia funkcji nie może:
1) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego;
2) być zatrudniony lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;
3) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;
4) być członkiem zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą;
5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek;
6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
(Ad 1) Zgodnie z art. 1 par. 2 k.s.h., spółkami prawa handlowego są spółki: jawna, partnerska, komandytowa, komandytowo-akcyjna, z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółka akcyjna. Jednak ustawa antykorupcyjna używa tego określenia w szerszym znaczeniu. Stosownie bowiem do jej art. 3 pkt 1, ilekroć jest w niej mowa o spółce prawa handlowego, to rozumie się przez to spółkę handlową, a także inną spółkę, do której stosuje się przepisy prawa handlowego, w tym spółkę według prawa obcego. W art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej nie chodzi o wszystkie spółki handlowe, lecz tylko o te, które mają wymienione organy: zarząd, radę nadzorczą lub komisję rewizyjną. Są to w szczególności: spółki partnerskie, spółki akcyjne oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Zakres zakazów i ograniczeń różni się od tego, który występuje na gruncie ustaw ustrojowych i dotyczy radnych. Osoby niebędące radnymi mają zakaz bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych wszystkich spółek prawa handlowego. Jest to szersze ograniczenie w porównaniu z radnymi, którzy mają zakaz uczestniczenia tylko w spółkach kapitałowych z udziałem komunalnych osób prawnych (tej jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskali mandat). [przykład 3]
PRZYKŁAD 3
Skutki niezrzeczenia się funkcji w spółce
Kandydat na wójta pełnił funkcję przewodniczącego rady nadzorczej spółki z o.o. Po wybraniu na ten urząd nie zrzekł się stanowiska w podmiocie gospodarczym w terminie 3 miesięcy od wyboru. Rada gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu (wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 637/2014, LexPolonica nr 8678566).
●Zakaz zajmowania stanowisk we władzach spółek handlowych nie dotyczy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli został on wyznaczony do spółki prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub innych osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego jako reprezentant tych podmiotów. Wójt (burmistrz, prezydent) nie może jednak zostać wyznaczony do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego[43]. Wybór lub powołanie do władz spółki z naruszeniem tego zakazu są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisaniu do właściwego rejestru[44]. Jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) przed dniem wyboru wykonywał funkcję, której łączenie z pełnionym mandatem jest zabronione, zobowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku naruszenia tego obowiązku rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrz, prezydent miasta), w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu[45].
Stronniczość lub interesowność
(Ad 2) Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być zatrudniony lub podejmować innych (niekoniecznie zarobkowych) zajęć tylko w spółkach prawa handlowego (w szerokim tego słowa znaczeniu) i tylko takich, które mogłyby w konsekwencji wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Sytuacje takie będą miały miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy spółka, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zatrudniony albo wykonuje inne zajęcia (np. jest konsultantem, sprawuje obsługę prawną), wygrywa przetargi organizowane przez gminę, uzyskuje trudne do wytłumaczenia preferencje w ramach pomocy publicznej, korzysta z udzielanych przez wójta ulg podatkowych itp. [przykład 4]
PRZYKŁAD 4
Nieodpłatny wykład
Burmistrz został zaproszony przez spółkę do wygłoszenia nieodpłatnie wykładu. Przyjęcie zaproszenia nie będzie w tym przypadku oznaczało naruszenia zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej. Samorządowiec nie otrzyma wynagrodzenia z tego tytułu. Trudno też mu zarzucić stronniczość lub interesowność.
Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy podstawą prawną zatrudnienia miałby być stosunek pracy czy umowa cywilnoprawna[46].
Uzupełnieniem tego zakazu jest art. 7 ustawy antykorupcyjnej. Stanowi on, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może, przed upływem roku od pełnienia funkcji, być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Nie dotyczy to decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach. W uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez premiera. Decyzje komisji są podejmowane w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie i są ostateczne. Przedsiębiorca, który zatrudni wójta (burmistrz, prezydent miasta) wbrew temu zakazowi, podlega karze aresztu albo grzywny[47].
(Ad 3) Zakaz ten jest bardzo podobny do zakazu określonego w pkt 1, tyle że odnosi się do członkostwa w organach zarządzających, kontrolnych i rewizyjnych spółdzielni, tj. dobrowolnych zrzeszeń nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą[48]. Wyjątek uczyniono dla członkostwa we władzach spółdzielni mieszkaniowych[49]. Wybór lub powołanie do władz spółdzielni z naruszeniem tego zakazu są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisaniu do właściwego rejestru. [przykład 5]
PRZYKŁAD 5
Zakazana funkcja w banku spółdzielczym
Wójt piastował w czasie swojej kadencji funkcję przewodniczącego rady nadzorczej w banku spółdzielczym. Wojewoda wezwał radę gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. Ta taki akt wydała i pozbawiła wójta mandatu.
Ustawa antykorupcyjna zakazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jedynie być członkami zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Celem tych spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. W związku z bezpośrednią realizacją tego celu spółdzielnia może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie. Prowadzenie działalności gospodarczej przez spółdzielnię mieszkaniową nie stwarza dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zakazu zasiadania w jej radzie nadzorczej[50].
Funkcje w fundacji
(Ad 4) Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w okresie pełnienia funkcji nie może być członkiem zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach[51] fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami.
Fundacja może prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jej celów. Podjęcie przez nią działalności gospodarczej nieprzewidzianej w statucie wymaga uprzedniej zmiany statutu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być członkiem zarządu fundacji jedynie wówczas, gdy ta prowadzi działalność gospodarczą. Naruszenie tego zakazu przez wybór wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wejście w skład zarządu fundacji prowadzącej działalność gospodarczą skutkuje jego nieważnością z mocy prawa i nie podlega wpisaniu do Krajowego Rejestru Sądowego.
Wątpliwości wzbudza sytuacja, gdy w statucie fundacji jest wpisana możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, z której możliwości ta nie korzysta. Powstaje bowiem pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może być członkiem zarządu takiej fundacji? Dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej przez fundację nie przesądza jeszcze o jej faktycznym prowadzeniu. Stąd też dopóki nie podejmie ona takiej działalności, nic nie powinno stać na przeszkodzie, by wójt był członkiem jej zarządu. W przypadku gdy fundacja zamierza rozpocząć prowadzenie działalności, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien zrzec się członkostwa w jej zarządzie, zanim faktyczne prowadzenie działalności nastąpi. Ustawa antykorupcyjna, podobnie jak ustawy samorządowe, nie przewidują bowiem możliwości zrzeczenia się funkcji członka zarządu fundacji, która zacznie prowadzić działalność gospodarczą w zakreślonym, np. trzymiesięcznym terminie. Zbieżność prowadzenia działalności gospodarczej przez fundację z członkostwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w jej zarządzie trwająca chociażby tylko jeden dzień stanowi już naruszenie zakazu wynikającego z art. 4 pkt 4 ustawy antykorupcyjnej i stanowi podstawę do wyciągnięcia sankcji określonych w art. 5 tej ustawy[52].
(Ad 5) Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w okresie pełnienia funkcji nie może posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego w każdej z tych spółek. Inaczej niż w przypadku radnych, przepisy ustawy antykorupcyjnej zakazują funkcjonariuszom samorządowym posiadania więcej niż 10 proc. udziałów (akcji) we wszelkich spółkach handlowych, a nie tylko w spółkach z udziałem komunalnych osób prawnych[53]. [przykład 6]
PRZYKŁAD 6
Nieznajomość prawa szkodzi
Wójt w chwili objęcia tej funkcji dysponował udziałami odpowiadającymi 72 proc. kapitału zakładowego sp. z o.o. i był też prezesem zarządu. Przez okres 3 miesięcy od złożenia ślubowania nie wyzbył się ich i nie zrezygnował z pełnionej w niej funkcji. W trakcie procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu bronił się, przedkładając umowę w zwykłej formie pisemnej, w której zapisano, że zbył posiadane przez siebie udziały w spółce z o.o. Umowa ta nie mogła jednak przynieść zakładanych skutków, ponieważ była nieważna. Zgodnie z art. 180 par. 1 k.s.h. zbycie udziału, jego części lub ułamkowej części udziału oraz jego zastawienie powinno być dokonane w formie pisemnej, z podpisami notarialnie poświadczonymi. Jak wynika przy tym z art. 73 par. 2 k.c., jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę szczególną inną niż forma pisemna, czynność prawna dokonana bez dokonania tej formy jest nieważna. Argumentacja wójta nie może przynieść efektów, gdyż biorąc pod uwagę, że pełnił też funkcję prezesa tej spółki, powinien znać ten wymóg, a jego nieznajomość nie chroni go od skutków nieznajomości prawa (wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1117/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W praktyce może się zdarzyć taka sytuacja, że pomimo formalnego naruszenia zakazu, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy, nie powinno się wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pozbawić mandatu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2013 r. (II OSK 834/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że nie można, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję burmistrza, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę, i osoba pełniąca tę samą funkcję, która niezwłocznie podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem, tylko z uwagi na specyfikę regulacji osiągnięcie celu trwało kilka miesięcy.
Sprawa dotyczyła burmistrza, który przed wyborem na to stanowisko wraz z innymi osobami, w celu prowadzenia działalności gospodarczej, założył spółkę producencką z o.o. Kapitał zakładowy spółki dzielił się na 100 udziałów. Każdy producent miał w niej 20 proc. udziałów. Burmistrz bezpośrednio po objęciu urzędu podjął kroki w celu zbycia przysługujących mu udziałów. Nie było to jednak możliwe, gdyż kwota 20 proc. jest wartością progową wynikającą z ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw[54] (członek grupy nie może mieć więcej niż 20 proc. głosów na walnych zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników). Również nie było możliwe umorzenie udziałów, ponieważ doprowadziłoby to, choćby pośrednio, do zmiany struktury udziałów pozostałych członków i byłoby to działanie sprzeczne ze statutem spółki i faktycznie mogłoby doprowadzić do likwidacji działalności. Nie wchodziło też w grę wystąpienie z grupy producentów rolnych, gdyż informacja o takim zamiarze powinna być złożona co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy. W ocenie NSA nie do zaakceptowania było stanowisko sądu I instancji, który stwierdził, że burmistrz jeszcze przed wyborami powinien był rozpocząć działania zmierzające do sfinalizowania zbycia udziałów od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia złożenia ślubowania. W ocenie NSA taki pogląd jest nie do pogodzenia z chronionym konstytucyjnie prawem wyborczym tak w jego aspekcie czynnym, jak i biernym. Żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada bowiem na osoby kandydujące w wyborach obowiązku wyzbywania się składników majątkowych przed ogłoszeniem wyników wyborów ani też do czynienia jakichkolwiek przygotowań w tym kierunku. Ustawodawca natomiast w demokratycznym państwie prawa powinien ustanowić takie rozwiązania prawne, aby umożliwić w rozsądnym czasie zaprzestanie przez osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, aktywności gospodarczej zakazanej funkcjonariuszom władzy publicznej.
Prowadzenie działalności gospodarczej
(Ad 6) Artykuł 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej zabrania wójtom (burmistrzom, prezydentom miast):
a) prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami;
b) zarządzania taką działalnością;
c) pełnienia funkcji przedstawiciela i pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności.
(Ad a) Zgodnie z art. 2 u.s.d.g., działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Może być ona prowadzona zarówno w postaci wykonywania zatrudnienia zarobkowego, wykonywania wolnego zawodu, samodzielnego wykonywania rzemiosła, prowadzenia przedsiębiorstwa, jak i prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Nie jest natomiast prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parcel, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotu najmu lub dzierżawy. W przeciwieństwie do radnych, którym zabrania się prowadzenia działalności gospodarczej tylko w takim zakresie, w jakim wiązałoby się to z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) nie mogą prowadzić takiej działalności, także z wykorzystaniem innego (w tym własnego) mienia.
Zakaz dotyczy zarówno samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej, jak również prowadzenia jej wspólnie z innymi osobami (np. w spółce cywilnej lub w spółkach osobowych prawa handlowego). Nie obejmuje jednakże prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, jak również uczestnictwa w podmiotach gospodarczych mających osobowość prawną (np. w handlowej spółce kapitałowej; w tym zakresie ograniczenia dotyczą tylko liczby udziałów i akcji).
Jeżeli przed dniem wyboru wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadził działalność gospodarczą, której łączenie z tym stanowiskiem jest zabronione, zobowiązany jest do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w powyższym terminie rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu[55].
W praktyce dużo wątpliwości powstaje w związku z pełnieniem przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) funkcji prezesa lub wiceprezesa stowarzyszenia. Jako argument przeciwko uznaniu wygaśnięcia mandatu wskazuje się, że dane stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej. A osiągane dochody przeznaczane są na realizację celów statutowych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach[56] stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych. Oznacza to, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na zysk. Stosownie jednak do art. 34 tej ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału pomiędzy członków. W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że działalność prowadzona w stowarzyszeniu jest działalnością gospodarczą także wtedy, gdy dochody z niej są przeznaczone wyłącznie na cele statutowe (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 161/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w świetle art. 50 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym[57] to nie wpis do rejestru przedsiębiorców jest warunkiem podjęcia działalności gospodarczej przez podmiot wpisany do rejestru, ale odwrotnie, podjęcie działalności gospodarczej nakłada obowiązek wpisu podmiotu także do rejestru przedsiębiorców. Gorzowski sąd wyjaśnił, że z punktu widzenia przepisów antykorupcyjnych nie ma żadnego znaczenia fakt, że zgodnie z przepisami prawa o stowarzyszeniach dochody uzyskane z działalności stowarzyszenia mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową. Nie zmienia to w żaden sposób zarobkowego charakteru działalności gospodarczej stowarzyszenia. Nie ma też znaczenia, czy prezes (zastępca) jego zarządu uzyskał z prowadzonej działalności jakiekolwiek bezpośrednie korzyści majątkowe. Przepisy antykorupcyjne takiej przesłanki bowiem nie wprowadzają.
W innych orzeczeniach uznano, że mandat wójta wygasa w razie występowania przez niego w charakterze kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt. Działalność ta narusza bowiem zakaz dotyczący ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 568/06, OwSS 2007/2/32).
Przyczyną pozbawienia funkcji jest także uczestniczenie przez osobę będącą organem wykonawczym gminy w spółce komandytowej w charakterze komandytariusza (postanowienie Sądu Okręgowego z 18 czerwca 2004 r., sygn. akt I Ns 18/04, OwSS 2004/4/96).
NSA w wyroku z 3 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 557/08, LEX nr 490090) stwierdził, że prowadzenie działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży wytworzonych w gospodarstwie rolnym wójta produktów rolnych pochodzących z pasieki, nie stanowi działalności zakazanej art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, bo ta działalność jest objęta wyjątkiem określonym w zdaniu drugim powołanego przepisu. Wójt prowadząc działalność wytwórczą w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie złamał zakazów, których naruszenie daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.
WSA w Olsztynie w wyroku z 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 965/07, Legalis nr 162919) wskazał, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z faktycznym podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze deklaratoryjny a nie konstytutywny charakter. Sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie może być zatem traktowany jako gwarancja prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej przez tę osobę w zakresie wskazanym w ewidencji. Równocześnie jednak określanie przez przedsiębiorcę rodzaju działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji stwarza domniemanie faktyczne, iż prowadzi on działalność gospodarczą we wskazanym w tej ewidencji zakresie. Domniemanie to jednakże jest wzruszalne. Wobec powyższego, oceniając w jakim zakresie dana osoba prowadzi działalność gospodarczą, nie można opierać się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, lecz należy brać pod uwagę dowody, które pozwolą na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy.
(Ad b) Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może zarządzać działalnością gospodarczą. Oznacza to zakaz pełnienia funkcji, z którą związane jest podejmowanie wiążących decyzji dotyczących tej działalności. Może to być funkcja w organie jednoosobowym, np. dyrektora czy prezesa, albo w organie wieloosobowym, np. w zarządzie[58].
(Ad c) Stosownie do art. 95 par. 2 k.c., przedstawicielstwo polega na tym, że pewna osoba (przedstawiciel) składa w imieniu innej osoby (reprezentowanego) oświadczenie woli i dokonuje czynności prawnej, która, o ile mieści się w granicach upoważnienia przedstawiciela do działania w imieniu reprezentowanego (umocowanie), wywołuje skutki prawne nie na rzecz przedstawiciela, lecz bezpośrednio na rzecz reprezentowanej przez niego osoby.
W obrębie przedstawicielstwa wyróżnia się trzy jego postacie: pełnomocnictwo, przedstawicielstwo ustawowe i prokurę. Tym, co odróżnia pełnomocnictwo od przedstawicielstwa ustawowego jest fakt, że w przypadku przedstawicielstwa ustawowego źródłem umocowania przedstawiciela jest - jak wskazuje nazwa tej instytucji - ustawa, podczas gdy przy pełnomocnictwie źródłem tym jest oświadczenie woli reprezentowanego. Prokura jest pełnomocnictwem szczególnego rodzaju. Jej specyfika wyraża się w tym, że jest ona tylko instytucją prawa handlowego. Prokurent jest więc pełnomocnikiem spółki prawa handlowego[59].
Utrata zdolności do pracy
●Szóstą przyczyną pozbawienia mandatu wójta jest orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji. Pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w art. 12 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS[60]. Zgodnie z nim niezdolną do pracy w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Samo naruszenie sprawności organizmu nie jest wystarczającą przesłanką orzeczenia niezdolności do pracy. Dodatkowo konieczne jest stwierdzenie, że z tego powodu dana osoba utraciła zdolność do pracy zarobkowej oraz nie rokuje odzyskania takiej zdolności po przekwalifikowaniu.
●Ustawa wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Podczas oceny stopnia i przewidywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do jej odzyskania uwzględnia się stopień naruszenia sprawności organizmu oraz możliwość przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, a także możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub podjęcia innej pracy oraz celowość przekwalifikowania zawodowego. Bierze się wtedy pod uwagę rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne. Niezdolność do pracy jest orzekana - co do zasady -na 5 lat, chyba że według wiedzy medycznej nie ma rokowań na odzyskanie zdolności do pracy przed upływem tego okresu. W tym ostatnim wypadku niezdolność do pracy orzeka się na dłużej niż 5 lat. Jeżeli jednak osobie uprawnionej do renty z tytułu niezdolności do pracy przez co najmniej ostatnie 5 lat poprzedzające dzień badania lekarskiego brakuje mniej niż 5 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego, w wypadku dalszego stwierdzenia niezdolności do pracy orzeka się niezdolność do pracy na okres do dnia osiągnięcia tego wieku. Szczegółowe zasady i tryb orzekania o niezdolności do pracy reguluje rozporządzenie ministra polityki społecznej z 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy[61].
●W wypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta nie jest bezpośrednio powiązana z niezdolnością do pracy, gdyż dla jej ustalenia znaczenie ma jedynie stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka i pomoc innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji, która nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej jest niezdolna do pracy. Należy dodać, że zbieżność z tak rozumianym pojęciem niezdolności do samodzielnej egzystencji wykazuje art. 4 ust. 4 ustawy rehabilitacyjnej. Ten przepis definiuje niezdolność do samodzielnej egzystencji jako naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie, bez pomocy innych osób, podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
●Oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia czasu jej powstania, przewidywanego okresu trwania, jej związku przyczynowego z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od tego orzeczenia osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. Z kolei od orzeczenia komisji lekarskiej ZUS przysługuje odwołanie do sądu, które wnosi się za pośrednictwem jednostki terenowej ZUS.
●Niezdolność do pracy ma charakter stopniowalny. Może ona przybrać postać częściowej niezdolności do pracy, polegającej na utracie w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Osoba częściowo niezdolna do pracy zachowuje zatem zdolność do pracy, przy czym praca, którą mogłaby wykonywać, z reguły nie odpowiada poziomowi posiadanych przez nią kwalifikacji. Z tego powodu w stosunku do osoby niezdolnej do pracy w dotychczasowym zawodzie może zostać orzeczona celowość przekwalifikowania zawodowego i w związku z tym przyznana renta szkoleniowa. Osoba częściowo niezdolna do pracy może wystąpić o zmianę jej stopnia. Może ona też przybrać postać całkowitej niezdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy, co oznacza, że dana osoba jest niezdolna do pracy nie tylko w dotychczasowym zawodzie, ale również w każdym innym. Całkowita niezdolność do pracy może przybrać jeszcze bardziej zaawansowaną postać polegającą na jej połączeniu z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Osoba taka nie tylko nie może podjąć jakiejkolwiek pracy, ale dodatkowo nie jest w stanie samodzielnie zaspakajać podstawowych potrzeb życiowych i w tym zakresie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby.
●Pojęcie "niezdolności do pracy" w rozumieniu ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) nie jest tożsame z pojęciem "niepełnosprawności" w rozumieniu ustawy rehabilitacyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy rehabilitacyjnej niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. O niepełnosprawności - w rozumieniu ustawy rehabilitacyjnej - przesądza niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu naruszenia sprawności organizmu, która może powodować niezdolność do pracy, ale nie musi tak być. Innymi słowy, każda osoba niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu ustawy rehabilitacyjnej, ale nie każda osoba niepełnosprawna jest niezdolna do pracy. Na taką relację między niepełnosprawnością i niezdolnością do pracy wskazuje również art. 5 ustawy rehabilitacyjnej, który określa "przekładalność" orzeczeń o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydawanych na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, na orzeczenia w sprawie stopni niepełnosprawności wydawane na podstawie ustawy rehabilitacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy traktować orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności należy traktować orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy bez stwierdzenia niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zaś na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności - orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy. "Przekładalność" ta nie działa w odwrotnym kierunku, tj. posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie przesądza o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy i nie uprawnia do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy. Pojęcia niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji nie są tożsame z pojęciem niepełnosprawności. Zawarte w art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. odesłanie do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS określających tryb orzekania o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji nie jest odesłaniem do przepisów ustawy rehabilitacyjnej dotyczących trybu orzekania o stopniach niepełnosprawności. Tym samym art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. nie jest podstawą do wygaszenia mandatu każdego niepełnosprawnego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), lecz tylko tego, względem którego orzeczono niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS na okres co najmniej do końca jego kadencji.
●Przesłanka określona w art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. nie występuje w przypadku wygaśnięcia innych mandatów. Zdaniem B. Banaszaka[62] można ją uznać za niezgodną z art. 60 Konstytucji RP. Jako uzasadnienie tej tezy podaje ugruntowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wielu orzeczeniach wskazywał, że ustawodawca uprawniony jest do formułowania warunków dodatkowych, równych dla wszystkich, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie określonych stanowisk[63]. Skoro więc sprawowanie innych mandatów uzyskanych w wyniku wyborów nie jest ograniczone przesłanką określona w art. 492 par. 1 pkt 6 k.w., należy uznać, że warunki dodatkowe nie są równe dla wszystkich, którzy mogą uzyskać mandat w wyborach powszechnych.
Orzeczenie Trybunału
●Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 stycznia 2014 r.[64] stwierdził, że art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, gdyż nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności. W szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.
Jak zauważył trybunał, na etapie kandydowania na urząd wójta nie jest wymagane posiadanie zdolności do pracy oraz zdolności do samodzielnej egzystencji. Informacje co do tych okoliczności nie są objęte treścią zgłoszenia kandydata oraz treścią składanych przez niego oświadczeń. Orzeczenie względem zgłoszonego już kandydata na urząd wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji nie stanowi również przesłanki skreślenia go przez gminną komisję wyborczą z listy kandydatów. Dlatego zdaniem TK nie można mówić o zamknięciu osobie niezdolnej do pracy lub niezdolnej do samodzielnej egzystencji dostępu do służby publicznej na etapie wyborów na urząd wójta. Osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji może zatem zostać skutecznie wybrana na urząd wójta. Warunkiem jej przystąpienia do pracy będzie jednak - zgodnie z art. 229 par. 1 pkt 1 k.p. - poddanie się wstępnym badaniom lekarskim, zakończonym wydaniem zaświadczenia o braku przeciwwskazań do wykonywania obowiązków wójta. Zgodnie bowiem z art. 229 par. 4 k.p. pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku.
Trybunał stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie, które zostało wydane osobie już wybranej na urząd wójta. Zdaniem TK taki wniosek wynika z brzmienia art. 492 par. 1 pkt 6 k.w., który mówi, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie, które stwierdza niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji "na okres co najmniej do końca kadencji". To znaczy, że orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane po nabyciu mandatu przez wójta na okres krótszy niż do końca jego kadencji nie będą stanowiły powodu wygaszenia jego mandatu.
TK stwierdził także, że skoro orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta, to musi mieć miejsce po nabyciu tego mandatu. Tym samym orzeczenie tej niezdolności przed dniem wyborów znajduje się poza zakresem art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. Zdaniem TK wniosek taki wynika z faktu, że jeżeli okres niezdolności, o którym mowa w tym przepisie, został powiązany z okresem kadencji wójta, to racjonalna wydaje się tylko taka wykładnia, która przyjmuje, że niezdolność musi zostać orzeczona po rozpoczęciu się kadencji wójta, a zatem gdy wiadomo, kiedy nastąpi jej koniec. Przemawia za tym także procedura wygaszania mandatu. Jak stanowi art. 492 par. 2a k.w., wygaśnięcie mandatu wójta ze względu na orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta liczony jest od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a tą jest wydanie orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, to początek biegu tego terminu również powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta.
Trybunał podkreślił, że wymóg określenia jednakowych zasad dostępu do służby publicznej jest realizowany przez art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. Przepis ten w zakresie, w jakim określa przesłankę wygaśnięcia mandatu wójta, jest w wystarczającym stopniu szczegółowy i precyzyjny. Wygaśnięcie mandatu wójta w razie zaistnienia przesłanki opisanej w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Innymi słowy, decyzja o wygaszeniu mandatu nie jest objęta swobodnym uznaniem organu, który ją podejmuje.
Procedura zmierzająca do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest uruchamiana z reguły na wniosek osoby zainteresowanej, starającej się o przyznanie świadczeń rentowych. Brak jest więc możliwości zainicjowania wbrew woli wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o jego niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, a tym samym brak możliwości wszczęcia z urzędu procedury wygaszenia mandatu wójta. Ta luka w ocenie TK nie przesądza jednak o niekonstytucyjności samej przesłanki wygaśnięcia mandatu w postaci uznania wójta za niezdolnego do pracy lub do samodzielnej egzystencji.
Trybunał stwierdził, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy[65], art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. nie odnosi się do wszystkich osób niepełnosprawnych, lecz do bardzo wąskiego ich grona, tj. wójtów, wobec których orzeczono niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji po ich wyborze na to stanowisko.
Zdanie odrębne złożył sędzia TK Wojciech Hermeliński[66] (obecnie przewodniczący PKW - redakcja). W ocenie sędziego art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. tworzy barierę dostępu do służby publicznej na stanowiskach dla tych wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast (a pośrednio - także kandydatów na te stanowiska), którzy posiadają orzeczenie o niezdolności do pracy lub samodzielnej egzystencji. W rezultacie dochodzi do zróżnicowania sytuacji osób wybranych na wskazane stanowiska pod względem zdolności do sprawowania mandatu na podstawie nieracjonalnego kryterium, abstrahującego od rzeczywistej, zobiektywizowanej oceny możliwości pełnienia przez te osoby funkcji wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W. Hermeliński uważa, że art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. przewiduje wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta ze względu na orzeczenie o niezdolności do pracy lub samodzielnej egzystencji wydane zarówno przed, jak i po objęciu mandatu. Zwraca uwagę, że art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. budzi zastrzeżenia pod względem realizacji zasady równości w dostępie do służby publicznej. Nakazuje bowiem wyłącznie wygaśnięcie mandatów osób, które zostały uznane za niezdolne do pracy lub samodzielnej egzystencji na podstawie przepisów rentowych. Pomija zaś znajdujące się w takiej samej sytuacji osoby, wobec których analogiczne orzeczenia zapadły na podstawie przepisów szczególnych, np. funkcjonariuszy służb mundurowych czy rolników. Poza tym istotną przesłanką przemawiającą przeciwko zaskarżonemu rozwiązaniu jest jego automatyzm. Art. 492 par. 1 pkt 6 k.w. wprowadza zasadę, że mandat osoby niezdolnej do pracy lub samodzielnej egzystencji wygasa ex lege, a fakt ten jedynie jest stwierdzany w postanowieniu komisarza wyborczego. Inaczej niż np. przy wygaśnięciu mandatu ze względu na odmowę złożenia ślubowania czy utratę prawa wybieralności, w tym wypadku osoba zainteresowana nie ma możliwości złożenia wyjaśnień czy przedstawienia dokumentów potwierdzających zdolność do pracy.
Śmierć wójta
●Siódmą przesłanką wygaśnięcia mandatu jest śmierć wójta. Jest to oczywisty i naturalny powód wygaśnięcia mandatu. Uprawnienia i obowiązki z niego wynikające mają bowiem charakter osobisty i nie przechodzą na następców prawnych. Trzeba dodać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje mandat na podstawie stosunku pracy, zgodnie z art. 63[1] par. 1 k.p. śmierć pracownika powoduje wygaśnięcie stosunku pracy[67].
●Kwestią, której uregulowanie ustawodawca pominął, jest zaginięcie wójta. Prawną konsekwencją takiego zdarzenia może być uznanie wójta za zmarłego, równoznaczne z jego śmiercią. Rzecz jednak w tym, że orzeczenie o uznaniu za zmarłego może być wydane po upływie terminów, których zachowanie będzie rodzić znaczne trudności praktyczne. Zasadniczym terminem jest upływ dziesięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym według istniejących wiadomości zaginiony jeszcze żył, chyba że w chwili uznania za zmarłego zaginiony ukończył lat siedemdziesiąt; w takim przypadku wystarcza upływ lat pięciu (art. 29 par. 1 k.c.). W każdym z tych przypadków uznanie za zmarłego nie mogłoby nastąpić w toku czteroletniej kadencji wójta[68].
●Mniej kłopotliwa jest sytuacja, gdy zaginięcie wójta nastąpi w czasie podróży powietrznej lub morskiej w związku z katastrofą statku lub okrętu albo w związku z innym szczególnym zdarzeniem, wtedy bowiem może on zostać uznany za zmarłego po upływie sześciu miesięcy od dnia, w którym nastąpiła katastrofa albo inne szczególne zdarzenie (art. 30 par. 1 k.c.). Podobnie ma się sprawa zaginięcia wójta w związku z innym bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia. Może on wówczas być uznany za zmarłego po upływie roku od dnia, w którym niebezpieczeństwo ustało albo według okoliczności powinno było ustać (art. 30 par. 3 k.c.). Niemniej również w takich sytuacjach mogą powstawać trudności. Po pierwsze dlatego, że jeżeli nie można stwierdzić katastrofy statku lub okrętu, to czas potrzebny dla wydania orzeczenia o uznaniu za zmarłego wydłuża się, jako że bieg terminu sześciomiesięcznego rozpoczyna się dopiero z upływem roku od dnia, w którym statek lub okręt miał przybyć do portu przeznaczenia, a jeżeli nie miał portu przeznaczenia - z upływem lat dwóch od dnia, w którym była ostatnia o nim wiadomość (art. 30 par. 2 k.c.). Po drugie nawet w stosunkowo krótkim (sześciomiesięcznym) terminie źródłem komplikacji może być brak zastępcy wójta lub niewyposażenie go w odpowiednie kompetencje i pełnomocnictwa, zwłaszcza do wydawania decyzji administracyjnych i do składania oświadczeń woli w sprawach zarządu mieniem gminy. Nikt bowiem, poza wójtem, nie może zastępcy w te uprawnienia wyposażyć[69].
Odwołanie w drodze referendum
●Ósmym powodem wygaśnięcia mandatu jest odwołanie wójta w drodze referendum. Jest to konsekwencją tego, że wybór na stanowisko wójta następuje w wyborach powszechnych. Oznacza to, że wójt nie ponosi odpowiedzialności przed radą, lecz przed wspólnotą samorządową[70]. Inicjatywa odwołania wójta w drodze referendum może zostać zgłoszona przez radę gminy lub inny podmiot, w tym mieszkańców. Procedura przeprowadzenia referendum określona jest w ustawie z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym[71]. Przewiduje ona, że inicjatorem referendum, oprócz rady, może być:
1) grupa co najmniej piętnastu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy;
2) statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego;
3) organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego.
Wniosek zgłoszony w sprawie odwołania wójta musi zostać poparty przez co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Inicjator referendum przekazuje komisarzowi wyborczemu pisemny wniosek mieszkańców wraz z informacją o spełnieniu obowiązków wskazanych w ustawie. Do wniosku dołącza się karty z podpisami popierającymi przeprowadzenie referendum. Komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców, nie później niż w ciągu 30 dni od jego złożenia. Postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum zawiera:
1) termin przeprowadzenia referendum;
2) wzór i treść karty do głosowania;
3) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Następnie postanowienie podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W razie odrzucenia wniosku inicjatorowi służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia opublikowania postanowienia komisarza wyborczego w tej sprawie albo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego wydanego w związku ze złożeniem skargi. W stosunku do referendum w sprawie odwołania wójta ustawodawca określił inny próg frekwencji niż w przypadku referendum w innej sprawie. Referendum w sprawie odwołania wójta jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze wójta. Z kolei wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za odwołaniem wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Wynik referendum jest publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie wyników referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, rozstrzygające o odwołaniu wójta przed upływem kadencji, powoduje wygaśnięcie mandatu wójta i oznacza zakończenie działalności tego organu. W takich okolicznościach prezes Rady Ministrów niezwłocznie wyznacza osobę, która pełni funkcję odwołanego wójta do czasu wyboru nowej osoby oraz zarządza wybory przedterminowe[72].
Premier może odwołać
●Dziewiątym powodem wygaśnięcia mandatu wójta jest jego odwołanie w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g. Przepis ten przewiduje, że prezes Rady Ministrów w ramach nadzoru nad działalnością gminy może odwołać wójta. Odwołanie to może nastąpić w razie powtarzającego się naruszania przez włodarza konstytucji lub ustaw. Postępowanie w tej sprawie inicjuje właściwy wojewoda, wzywając wójta do zaprzestania naruszeń. Jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, wojewoda występuje z wnioskiem do premiera o jego odwołanie. Z odwołaniem wiąże się skutek w postaci wygaśnięcia mandatu[73].
●Ostatnią, dziesiątą okolicznością powodującą wygaśnięcie mandatu wójta są zmiany w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 par. 1 pkt 3 k.w.[74], jeżeli powoduje to włączenie gminy do innej jednostki albo połączenie dwóch lub więcej gmin w nową jednostkę. W takiej sytuacji rady tych gmin zostają z mocy prawa rozwiązane, zaś mandaty wójtów wygasają.
Procedura wygaśnięcia mandatu
●Przepis poza określeniem podstaw skutkujących wygaśnięciem mandatu wójta określa również tryb i zasady postępowania z tym związane. W zależności od przyczyny skutkującej wygaśnięciem mandatu podmiotem właściwym do podjęcia odpowiedniej decyzji w sprawie jest organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego bądź komisarz wyborczy. Przewidziany w k.w. podział kompetencji pomiędzy ww. organy to skutek nowelizacji k.w.[75] wprowadzający zróżnicowanie w zakresie określenia podmiotów upoważnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na skutek:
- śmierci; utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów; pisemnego zrzeczenia się mandatu; oraz wyboru na wójta - w przypadku radnych, oraz
- pisemnego zrzeczenia się mandatu; utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów; orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; oraz śmierci - w przypadku wójta.
W wymienionych wyżej przypadkach organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest komisarz wyborczy[76]. Jak wynika z uzasadnienia do zmian regulacji prawnych w powyższym zakresie celem zaproponowanego rozwiązania jest skrócenie okresu pomiędzy zaistnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu a stwierdzeniem jego wygaśnięcia. Dotychczasowe doświadczenia, które słusznie dostrzegł ustawodawca powodowały bowiem, że procedura prowadząca do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (wliczając w to drogę sądową) mogła trwać kilka czy kilkanaście miesięcy[77]. Dążąc do zmiany tych okoliczności ustawodawca przesądził, że w przypadku gdy wygaśnięcie mandatu będzie potwierdzone stosownym dokumentem (np. aktem zgonu, prawomocnym wyrokiem sądowym, orzeczeniem o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) bądź nie budzi wątpliwości (pisemne zrzeczenie się mandatu), podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest komisarz wyborczy. W pozostałych zaś przypadkach, w szczególności w sytuacji gdy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wymagane jest dokładne zbadanie okoliczności każdej konkretnej sprawy, jak również niezbędne jest złożenie przez wójta wyjaśnień, organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostanie organ stanowiący danej jednostki. W sytuacji gdy mimo przesłanek skutkujących wygaśnięciem mandatu rada nie zdecyduje się podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu, rozstrzygnięcie w tej sprawie leżeć będzie w gestii wojewody (zarządzenie zastępcze).
●Kolejna nowelizacja omawianego przepisu miała miejsce 11 lipca 2014 r.[78]. Mimo wyłącznie doprecyzowującego charakteru zmiany, a więc przesądzenia, że w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 27 u.s.g.[79], tj. naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta w jednej gminie z analogiczną funkcją wójta lub jego zastępcy w innej, członkostwem w organach JST, w tym w gminie, w której jest wójtem, zatrudnienia w administracji rządowej, mandatem posła lub senatora, właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest komisarz wyborczy. Biorąc pod uwagę tę zmianę, można się zastanawiać, czy nowelizacja przepisu spełnia standardy konstytucyjne, bowiem ustawa nowelizacyjna nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do omawianej zmiany. Tymczasem w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotne zmiany prawa wyborczego nie powinny być dokonywane na sześć miesięcy przed dniem wyborów. W tym miejscu warto przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. w sprawie Kp 3/09 wraz z uzasadnieniem[80], w którym TK zwrócił uwagę na wymóg zachowania okresu wyłączenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim "zmian istotnych" przed samą datą przeprowadzenia wyborów. Jak przypomniał trybunał, powyższy wymóg wynika z orzecznictwa TK po 2000 r., odpowiadającego na uchybienia związane ze zmianami prawa wyborczego tuż przed wyborami. Niezależnie od tego wymóg odpowiedniej legislacji dotyczącej prawa wyborczego wynika z ustaleń Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) zawartych w wytycznych dla wyborów - Kodeksie dobrych praktyk wyborczych - przyjętych na 52. sesji 18-19 października 2002 r. Zdaniem Komisji Weneckiej, zmiany w zakresie "podstawowych składników" prawa wyborczego "nie powinny być dostępne dla dokonywania zmian na co najmniej jeden rok przed wyborami". Wprawdzie w omawianej sprawie Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zasady zawarte w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych nie mogą stanowić, same w sobie, wzorca kontroli konstytucyjnej, gdyż przyjęte przez Komisję Wenecką zasady nie są wiążącą Polskę umową międzynarodową. Niemniej TK wskazał, że w wypadku prawa wyborczego minimum powinno stanowić uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym[81]. Zdaniem TK "konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu, w którym nie są dokonywane ważne zmiany w prawie wyborczym (w stosunku do pierwszej czynności kalendarza wyborczego), jest nieusuwalnym co do zasady, normatywnym składnikiem treści art. 2 konstytucji. Oznacza to, że poszczególne nowelizacje prawa wyborczego powinny być konfrontowane przez trybunał z tak pojmowanym standardem konstytucyjnym. Zdaniem TK istotną zmianą w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. W wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. akt K 31/06), Trybunał za najbardziej istotne elementy samorządowego prawa wyborczego uznał sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników wyborów. Dla oceny istotności zmiany znaczenie ma więc to, czy nowo uchwalany przepis oddziałuje przykładowo na reguły oddawania głosów, zasady ustalania wyników głosowania, sposób rozdziału mandatów lub na zasady członkostwa w komisji wyborczej. Ważna jest tu ocena głębokości ingerowania przez nową regulację w istniejący system wyborczy. Im dana zmiana sięga głębiej w przebieg głosownia, tym okres adaptacji do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio dłuższy. Głębokość zmiany w prawie wyborczym musi się przekładać na odpowiednio długi okres adaptacji do niej, na co składają się zarówno wymogi dotyczące wcześniejszego jej uchwalenia, jak i wymogi dotyczące zachowania odpowiedniego vacatio legis dla wejścia w życie ogłoszonych już przepisów."[82]. Mając na uwadze powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego, można bronić tezy, w świetle której zmiana komentowanego przepisu ustawą z 11 lipca 2014 r. nie narusza standardów konstytucyjnych. Nie wiąże się ona bowiem z czynnościami związanym bezpośrednio z aktem wyboru, ale kwestiami dotyczącymi wygaśnięcia mandatu wybranego już wójta. Co ważne, nowelizacja nie wprowadza nowego przypadku związanego z koniecznością wygaszenia mandatu szefowi gminy (miasta), a dotyka kwestii proceduralnych, tj. wskazuje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie - komisarza wyborczego (zmiana w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., z pierwotnie właściwej rady gminy).
●Przepis określa również terminy, w jakich musi zostać podjęta uchwała przez właściwy w sprawie organ stanowiący JST oraz wydane stosowne postanowienie komisarza wyborczego. Zgodnie z przepisem właściwa rada ma na to miesiąc od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku komisarza termin ten jest krótszy i wynosi odpowiednio 14 dni. Uchwała rady gminy (miasta) jest przyjmowana zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym.
●Zarówno uchwałę właściwego organu stanowiącego JST o wygaśnięciu mandatu wójta, jak i stosowne postanowienie komisarza wyborczego w tym zakresie trzeba będzie przekazać w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez właściwą radę wojewodzie i komisarzowi wyborczemu, a przypadku postanowienia komisarza wyborczego - także właściwemu przewodniczącemu rady gminy i wojewodzie. Dodatkowo postanowienie komisarza wyborczego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz jest podawane do publicznej wiadomości w biuletynie informacji publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego. Analogicznie jest w przypadku uchwały rady gminy. W tym ostatnim obowiązek publikacji uchwały rady o wygaśnięciu mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta nie wynika wprost z komentowanego przepisu k.w., ale z art. 13 pkt 8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych[83]. W świetle powołanego przepisu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem obwieszczenia o wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy.
●W doktrynie, jak i w orzecznictwie wątpliwości budzi sam charakter uchwały. Przyjmuje się, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu ma charakter deklaratoryjny. Innym słowy w odróżnieniu od uchwały kształtującej, uchwała ta potwierdza jedynie istniejący stan, zaś same skutki związane z jego wystąpieniem następują od okresu wskazanego w przepisie. Niemniej, jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie, należy wskazać, że w uchwale deklaratoryjnej tkwi także element kształtujący. Zdaniem WSA oznacza to, że organ orzekający autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To, co do tej pory było normowane tylko w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu indywidualnego jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada ocenia i rozstrzyga więc o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu[84]. Zupełnie odmienne stanowisko w związku ze zmianą przepisów ordynacji samorządowej zajął w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny[85]. W ocenie tego sądu ustawodawca wiąże skutki w postaci wygaśnięcia mandatu z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a u.s.g., które zastępuje jedynie uchwałę rady. Zdaniem NSA oznacza to, że uchwała rady (zarządzenie zastępcze wojewody) nie ma charakteru deklaratoryjnego, co także przemawia za tym, że wydając rozstrzygnięcie dotyczące wygaśnięcia mandatu właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Okoliczności te mogą prowadzić do wniosku, że mimo formalnego, krótkotrwałego naruszenia zakazu, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu[86]. W tym miejscu należy opowiedzieć się za jednak za konstytutywnym charakterem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak i postanowienia, jakie będzie wydawane przez komisarza wyborczego w przypadkach określonych w k.w. Oczywiście bezdyskusyjnie uznać należy, że skutki w postaci wygaśnięcia mandatu następują z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę organu stanowiącego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu.
● Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Olsztynie uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta nie jest aktem prawa miejscowego[87]. Oznacza to, że nie podlega ona szczególnemu reżimowi zarówno co do sposobu publikacji (wojewódzki dziennik urzędowy), jak i terminu wejścia w życie, przewidzianych w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[88].
●Mandat wójta wygasa z dniem, w którym upłynął termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady, a w razie wniesienia skargi - z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę bądź postanowienie o odrzuceniu skargi[89].
●Bezskuteczny upływ miesięcznego terminu dla rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu bez względu na przyczyny jego niedotrzymania przez radę gminy powoduje powstanie po stronie wojewody prawa i obowiązku skorzystania z jego uprawnień nadzorczych[90].
●W przypadku gdy właściwa rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn wskazanych w komentowanym wyżej par. 1 art. 492 k.w. w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, wówczas wojewoda powinien stwierdzić wygaśnięcie mandatu zarządzeniem zastępczym.
Zarządzenie zastępcze jako narzędzie nadzoru wojewody służy zapewnieniu zgodności działań organów samorządowych z obowiązującym prawem. Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie prawa jest obecnie podstawową i jedyną przesłanką uzasadniającą ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego poprzez zastosowanie środków nadzorczych. Równocześnie działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności. Organy nadzoru nie zostały więc wyposażone w prawo ciągłego ingerowania w działalność samorządową. Mogą w nią wkraczać tylko w ściśle określonych przypadkach i podejmować tylko takie czynności, które służą realizacji celu nadzoru. Katalog tzw. środków nadzoru jest zamknięty, a uprawnione organy nie mogą swobodnie ich wybierać, gdy dochodzi do naruszenia prawa przez JST. Jeżeli chodzi o uprawnienia nadzorcze wojewody w stosunku do organów czy przedstawicieli JST, to należy wskazać, że w praktyce wojewoda ma dwa narzędzia: rozstrzygnięcie nadzorcze bądź zarządzenie zastępcze. Każde z nich pełni różne role. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na ramy komentarza należy jedynie wyjaśnić, że jest ono środkiem umożliwiającym wojewodzie w ustawowo określonym terminie na eliminowanie z porządku prawnego naruszających bądź niezgodnych z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Przykładowo w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odrębne uregulowanie rozstrzygnięcia nadzorczego i zarządzenia zastępczego oznacza w szczególności, że są to dwa odrębne rodzaje aktów nadzoru, z których każdy ma inny przedmiotowy zakres zastosowania oraz odmienne reguły proceduralne wydania. W tym kontekście sędziowie zwrócili uwagę, że zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W ocenie sądu akt ten ma charakter szczególny, odmienny zwłaszcza wobec klasycznych rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów, a jego istota sprowadza się do zastąpienia stosownego aktu, jaki powinien podjąć właściwy organ gminy, który jednakże pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Innymi słowy zarządzenie zastępcze mające cechy aktu deklaratoryjnego nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie stwierdza zaistnienie takiego stanu prawnego w związku z realizacją pewnego stanu faktycznego, określonego w hipotezie normy prawnej, której dyspozycja skutki takie z owym stanem faktycznym wiąże[91].
●Należy przy tym pamiętać, że akty nadzoru nie mogą wkraczać w prawo gminy do ich zaskarżania, wobec czego nadzór nie może swoimi działaniami niweczyć prawa gminy do dostępu do sądu[92]. Sytuacje, w jakich wojewoda może wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, określa w głównej mierze w odniesieniu do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast komentowany przepis k.w.
●W praktyce, wraz z upływem terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn określonych w komentowanym przepisie k.w., wojewoda powinien wezwać właściwą radę gminy (miasta) do podjęcia odpowiedniego aktu prawnego w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu 30-dniowego terminu na podjęcie odpowiednich działań przez wezwany do określonego zachowania organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
●Do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina. Stosownie do art. 98a u.s.g. skargę na zarządzenie zastępcze może również złożyć osoba (np. wójt), której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze[93]. W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że interes prawny danego podmiotu powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa i niezależnie od tego, czy będzie to przepis prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, ma to być norma, która świadczy o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Interes prawny musi więc być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny[94]. W przypadku art. 98a u.s.g., jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, chodzi o taki interes, który da się ustalić jako interes o wymienionych powyżej cechach. Zdaniem sądu dopiero wówczas można powiedzieć, że jest on interesem prawnym danego podmiotu. Niezależnie od powyższego w omawianym przypadku sąd zwrócił uwagę, że unormowanie zawarte w art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 u.s.g. stanowi instrument ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowana uchwała wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyznaczając tym samym zakres podmiotowy zastosowania tej instytucji. W konsekwencji zdaniem sędziów sam fakt przynależenia do określonej wspólnoty samorządowej i co się z tym wiąże - czynne prawo wyborcze nie stanowi jeszcze o istnieniu po stronie wyborcy interesu prawnego w ewentualnych postępowaniach sądowych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów piastujących funkcje w demokratycznie wybranych organach władzy, w tym przypadku samorządowej. W tego typu przypadkach nie chodzi o indywidualny interes prawny członka wspólnoty samorządowej - gminy, lecz o interes faktyczny, upatrywany w chęci zapewnienia pełnienia funkcji burmistrza przez dotychczasową osobę[95]. Co ważne, zaskarżając zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta, zainteresowany złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie ma obowiązku wzywania wojewody do usunięcia naruszenie prawa, do którego doszło poprzez stwierdzenie zaistnienia przyczyny uzasadniającej pozbawienie mandatu. Jedynym ograniczeniem jest złożenie skargi we właściwym, tzn. 30-dniowym terminie[96].
●Rozważając znaczenie i skutki prawne, jakie wywołuje zarządzenie zastępcze, nie można zapominać, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "bezskuteczny upływ terminu" (30-dniowego, który jest wyznaczany radzie gminy na podjęcie uchwały) wywołało w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one tego, czy zadośćuczynienie omawianym regulacjom, a zarazem umożliwienie wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego wywołuje jedynie całkowita bezczynność rady gminy, czy też podjęcie przez radę - w odpowiedzi na wezwanie wojewody - uchwały o treści niezgodnej z oczekiwaniami organu nadzoru. Próbując udzielić odpowiedzi na postawione wyżej pytanie w pierwszej kolejności należy ponownie zaznaczyć, że omawiane zarządzenie zastępcze ma charakter deklaratoryjny. Zdaniem P. Chmielnickiego mimo deklaratoryjnego charakteru wskazanych wyżej aktów nie oznacza to, że zarówno wojewoda, który w określonych sytuacjach jest zobowiązany wydać zarządzenie zastępcze, jak i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który w przypadku zajścia ustawowych przesłanek powinien podjąć stosowną uchwałę, nie ma praw do suwerennego ustalania, a zarazem oceniania przesłanek skutkujących bądź też nie wygaśnięciem mandatu. W praktyce nie jest również wykluczona sytuacja, w której organ nadzoru może w wyniku dokonania własnej oceny dojść do przeciwnych wniosków w danej sprawie niż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie decydując się na podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu[97]. Zdaniem tego autora "jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o treści przeciwnej w stosunku do intencji (wezwania) organu nadzoru, to dla pozbawienia danej osoby prawa do sprawowania urzędu nie wystarczy samo tylko przekonanie wojewody, że rada jest w błędzie, ale trzeba jeszcze ową błędną uchwałę rady pozbawić mocy, tj. stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem w trybie art. 91 ust. 1 (rozstrzygnięciem nadzorczym)"[98].
Na innym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010 r.[99]. Po pierwsze uznał on, że rada gminy, po otrzymaniu wezwania do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, jest władna: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Nie posiada natomiast właściwości do podjęcia uchwały o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta, ponieważ nie ma przepisu powszechnie obowiązującego, który by ją umocowywał do takiego działania. Po drugie, zdaniem sądu w powołanym orzeczeniu pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" należy rozumieć zarówno sytuację, kiedy rada gminy w ogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g. Po trzecie, zdaniem sądu art. 98a u.s.g. uprawnia wojewodę do podjęcia zarządzenia zastępczego wbrew stanowisku rady gminy, a więc także w sytuacji, gdy rada podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta czy też o niestwierdzeniu wygaśnięcia takiego mandatu.
●Przepisy nie określają, w jakim terminie powinno być skierowane do organu gminy samo wezwanie. Wychodząc jednak z założenia, zgodnie z którym wojewoda sprawuje nadzór na działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia kryterium legalności, należy uznać, że wezwanie wojewody skierowane do właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinno być wystosowane niezwłocznie po upływie terminów przewidzianych dla podjęcia właściwych czynności przez radę gminy (miasta). Podobnie też niezwłocznie po bezskutecznym upływnie terminu powinno być wydane samo zarządzenie zastępcze. Należy jednak zwrócić uwagę, że działanie niezwłoczne nie jest równoznaczne z działaniem natychmiastowym. W tym przypadku jest to chociażby niemożliwe z uwagi na ustawowo określony obowiązek wojewody (poprzedzający wydanie zarządzenia zastępczego) - powiadomienia właściwego ministra. Jak słusznie podniesiono w orzecznictwie, instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień wójta, burmistrza czy prezydenta miasta[100]. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że wydanie zarządzenia zastępczego nie zostało ograniczone żadnym terminem. Okoliczność ta w ocenie NSA nawet w kontekście obiektywnej przewlekłości prowadzonego postępowania nadzorczego nie uzasadnia uznania zarządzenia jako wydanego z naruszeniem prawa[101].
●Mimo formalnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy nie zawiadomiono ministra właściwego do spraw administracji publicznej o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, okoliczność ta nie powinna skutkować nieważnością tego aktu. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. W jego ocenie powiadomienie właściwego ministra ma charakter czynności materialno-technicznej, o charakterze informacyjnym. W praktyce oznacza to, że nie jest obwarowane żadnym terminem, jak również nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Ewentualne naruszenie tego wymogu nie wiąże się z sankcjami[102]. W innym orzeczeniu wojewódzki sąd administracyjny podkreślił jednak, że wojewoda, korzystając ze swojego uprawnienia do wydawania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez wójta, ma obowiązek poinformować ministra spraw wewnętrznych i administracji o swoim zamiarze. Jeśli przesyła wiadomość ministrowi, że odstępuje od wydania przedmiotowego zarządzenia, to nie może następnie stwierdzić ponownie wygaśnięcia mandatu. W ten sposób nie wyczerpuje bowiem przesłanki poinformowania ministra o jego wydaniu[103].
●Zarządzenia zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
●Nie wymaga rozstrzygnięcia rady bądź komisarza wygaśnięcia mandatu wójta na skutek odwołania w drodze referendum albo aktu o odwołaniu wydanego przez prezesa Rady Ministrów w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.
§ 1. Od uchwały rady gminy albo postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1-6, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.
§ 2. Sąd administracyjny rozpatruje skargę, o której mowa w § 1, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni.
§ 3. Wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1.
●Przepis przyznaje zainteresowanemu wójtowi prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę właściwej rady bądź postanowienie komisarza wyborczego, stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Określa również termin, w jakim skarga może być wniesiona. Siedmiodniowy termin na wniesienie skargi jest terminem prawa materialnego. W praktyce oznacza to, że wniesienie skargi po jego upływie nie wywoła skutków prawnych. Poza określeniem terminu do wniesienia skargi przepis określa również termin, w jakim wojewódzki sąd administracyjny powinien rozpoznać skargę oraz termin, w ciągu którego ewentualnie istnieje możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. W obu przypadkach terminy te wynoszą 14 dni. Niemniej ich przekroczenie rodzi zupełnie inne konsekwencje prawne. W praktyce oznacza to, że przekroczenie terminu do rozpoznania skargi na uchwalę organu stanowiącego rady gminy bądź postanowienie komisarza wyborczego nie powoduje utraty kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w sprawie skargi. Uznać zatem należy, że termin ten jest terminem instrukcyjnym. Odmienne konsekwencje spowoduje przekroczenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Termin wskazany w przepisie jest terminem prawa materialnego. Jego niedotrzymanie spowoduje odrzucenie skargi. Z uwagi na to, że komentowany przepis nie określa, w jaki sposób liczyć termin na złożenie skargi kasacyjnej, należy uznać, że zaczyna on biec od dnia, w którym zainteresowany wniesieniem skargi kasacyjnej otrzymał wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem.
●Wniesienie skargi następuje za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Rozwiązanie to w założeniu umożliwia temu organowi kontrolę własnego rozstrzygnięcia, w tym ewentualną jego zmianę przed skierowaniem sprawy do sądu.
● Samo postępowanie przed sądem administracyjnym przebiega według zasad prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[104]. Oznacza to, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Środkiem wzruszenia zarządzenia zastępczego jest skarga, która musi spełniać określone wymogi formalne. Powinna więc ona, tak jak każde pismo procesowe, zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowana, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz
- oznaczenie rodzaju pisma;
- osnowę wniosku lub oświadczenia;
- podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
- wymienienie załączników.
Po wpłynięciu skargi do sądu przewodniczący wydziału niezwłocznie dokonuje wstępnego jej badania, czyli ustala, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Ten etap wstępnego badania skargi kończy się nadaniem jej dalszego biegu, np. skierowaniem na rozprawę. Po zamknięciu rozprawy wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok. Jeżeli wniesiona skarga została oddalona, sąd nie ma obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia z urzędu. W celu uzyskania uzasadnienia niezbędne jest wystąpienie z odpowiednim wnioskiem. Gdy sąd uchyla wydane w sprawie zarządzenie zastępcze, uzasadnienie zostanie sporządzone z urzędu. Tak jak zostało wyjaśnione, od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem, niezadowolona z rozstrzygnięcia strona może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do jej wniesienia niezbędne jest skorzystanie z pomocy radcy prawnego bądź adwokata. W przeciwnym razie z uwagi na tzw. przymus adwokacko-radcowski skarga zostanie odrzucona. Wydany przez NSA wyrok jest ostateczny i nie podlega dalszemu zaskarżeniu.
●Postępowanie związane z rozpoznaniem wniesionej skargi stosownie do art. 6 k.w., zgodnie z którym wszelkie pisma oraz postępowanie sądowe i administracyjne w sprawach wyborczych są wolne od opłat administracyjnych i kosztów sądowych, jest z wolne od opłat. W orzecznictwie przyjmuje się, że sprawa zainicjowana wniesieniem skargi na uchwałę właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest kwalifikowana jako sprawa mieszcząca się w zakresie sprawy wyborczych. W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostaje w ścisłym związku z wyborami, gdyż może doprowadzić do wyeliminowania ze składu organów stanowiących samorządu terytorialnego osób wybranych w powszechnych wyborach. Wskazał również, że od wyniku postępowania związanego ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu zależy konieczność przeprowadzenia wyborów uzupełniających. W konsekwencji, zadaniem sądu wykładania systemowa prowadzi do wniosku, że sprawa ze skargi wójta bądź odpowiednio radnego na uchwałę rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu jest sprawą wyborczą i postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w tej sprawie jest wolne od opłat sądowych[105].
Dział IX. Przepisy karne
§ 1. Kto, w związku z wyborami, prowadzi agitację wyborczą:
1) na terenie urzędów administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego bądź sądów,
2) na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie,
3) na terenie jednostek wojskowych lub innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub oddziałów obrony cywilnej bądź skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych,
4) w lokalu wyborczym lub na terenie budynku, w którym lokal się znajduje
- podlega karze grzywny.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto prowadzi agitację wyborczą na terenie szkół wobec uczniów.
●Kampania wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz na wójtów rozpoczyna się z dniem ogłoszenia rozporządzenia prezesa Rady Ministrów o zarządzeniu wyborów i kończy na 24 godziny przed dniem wyborów. W czasie jej trwania prowadzi się agitację wyborczą na zasadach, w formach, w czasie i miejscach określonych w k.w. Zgodnie z art. 108 k.w. zabrania się prowadzenia agitacji wyborczej:
1) na terenie urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów;
2) na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie;
3) na terenie jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych ministrowi obrony narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej, a także skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (par. 1). Zabroniona jest agitacja wyborcza na terenie szkół wobec uczniów (par. 2). Artykuł 494 k.w. ma prawie identyczne brzmienie jak art. 108 k.w. Różnica występuje tylko w treści pkt 1 w art. 108 k.w. W przepisie tym jest mowa o zakazie prowadzenia kampanii wyborczej "na terenie urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów", podczas gdy w art. 494 par. 1 pkt 1 k.w. mówi się o "siedzibach urzędów administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego bądź sądów". Należy zauważyć, że pojęcie ".teren" ma szerszy zakres niż pojęcie "siedziby". W tym pierwszym przypadku chodzi o część powierzchni ziemi należącej do określonego urzędu, w drugim zaś chodzi o konkretne miejsce, gdzie znajduje się urząd bądź sąd. W istocie będzie to budynek urzędu lub sądu. Jeżeli dany urząd ma kilka budynków usytuowanych w różnych miejscach, prowadzenie agitacji w każdym z nich jest zabronione pod groźbą kary grzywny[106].
●Za prowadzenie niedozwolonej agitacji wyborczej na terenie urzędów administracji rządowej lub samorządowej, na terenie sądów, zakładów pracy, jednostek wojskowych i innych jednostek wymienionych w art. 494 k.w. należy uznać rozsyłanie do pracowników tych instytucji lub osób skoszarowanych e-maili ze skrzynek służbowych na skrzynki służbowe z treściami objętymi pojęciem agitacji wyborczej. Za prowadzenie niedozwolonej agitacji należy też uznać wyrażanie przez piastunów organów państwowych i pracowników tych instytucji lub osoby skoszarowane poparcia dla określonych kandydatów, komitetów wyborczych lub programów partii politycznych podczas oficjalnych (tzn. objętych planem normalnej aktywności danej instytucji związanej z realizacją jej zadań) zebrań, narad, posiedzeń i innych form zgromadzeń służbowych. Urzędnicy, sędziowie, żołnierze na służbie itp. nie powinni prezentować poglądów politycznych, udzielać poparcia kandydatom itp. zarówno w sposób werbalny, jak i poprzez noszenie znaczków na odzieży wierzchniej. Działania takie należy uznać za prowadzenie niedozwolonej agitacji[107].
●Określona za czyny przewidziane w art. 494 par. 1 i 2 grzywna to kwota do 5 tys. zł, zgodnie z art. 1 par. 1 k. wykr.
§ 1. Kto, w związku z wyborami:
1) umieszcza plakaty i hasła wyborcze na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych bez zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia,
2) przy ustawianiu własnych urządzeń ogłoszeniowych w celu prowadzenia kampanii wyborczej narusza obowiązujące przepisy porządkowe,
3) umieszcza plakaty i hasła wyborcze w taki sposób, że nie można ich usunąć bez powodowania szkód,
4) (utracił moc)
5) (utracił moc)
- podlega karze grzywny.
§ 2. Tej samej karze podlega:
1) pełnomocnik wyborczy, który w terminie 30 dni po dniu wyborów nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii;
2) osoba będąca redaktorem w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, która dopuszcza do niewykonania obowiązku umieszczenia w informacjach, komunikatach, apelach i hasłach wyborczych, ogłaszanych w prasie drukowanej na koszt komitetów wyborczych wskazania przez kogo są opłacane i od kogo pochodzą.
●Przepis określa trzy typy wykroczeń związanych z prowadzaną kampanią wyborczą, które w zależności od okoliczności mogą być popełnione wyłącznie umyślnie bądź nieumyślnie, są ścigane z urzędu lub z oskarżenia publicznego, zagrożone karą grzywny od 50 zł do 5000 zł (art. 24 par. 1 k.w.). W przypadku skazania za popełnienie wykroczenia opisanego w par. 1, a więc za prowadzenie agitacji wyborczej niezgodnie z k.w., orzeka się dodatkowo przepadek przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia wykroczenia lub nawiązkę w wysokości do 1500 zł. Sprawcą tego przestępstwa może być każda osoba. Komentowany par. 2 pkt 1 przewiduje wykroczenie indywidualne z zaniechania, polegające na nieusunięciu w terminie wszystkich środków komunikacji wyborczej. Zgodnie z literalną wykładnią przepisu sprawcą tego wykroczenia może być tylko pełnomocnik wyborczy. Z kolei par. 2 pkt 2 wprowadza karalność za wykroczenie osoby prowadzącej obsługę w mediach (prasa i media elektroniczne), w przypadku publikowania materiałów wyborczych bez wyraźnego oznaczenia do jakiego komitetu wyborczego one należą.
Kto, w związku z wyborami, nie umieszcza w materiałach wyborczych wyraźnego oznaczenia komitetu wyborczego od którego pochodzą
- podlega karze grzywny.
●Prowadzenie kampanii wyborczej jest ze swej istoty jawne. K.w. nakłada na podmioty prowadzące kampanię wyborczą obowiązek oznaczenia materiałów wyborczych w sposób identyfikujący, od kogo pochodzą. Obowiązek identyfikowania (oznaczania) materiałów wyborczych rodzi dwojakiego rodzaju skutki. Z jednej strony podlegają ochronie prawnej, np. w zakresie praw autorskich. Z drugiej zaś strony brak oznaczenia rodzi odpowiedzialność karną[108].
●Przez materiały wyborcze należy rozumieć wszelkie formy agitacji wyborczej, tj. plakaty, broszury, hasła, informacje, komunikaty, audycje, wywiady itp.[109].
●Określona za czyny przewidziane w art. 496 k.w. grzywna to kwota do 5 tys. zł.
●Zobacz komentarz do art. 109 k.w.
§ 1. Kto, w związku z wyborami, zbiera podpisy osób popierających zgłoszenie listy kandydatów lub kandydata, stosując jakąkolwiek formę nacisków zmierzających do uzyskania podpisów
- podlega grzywnie od 1 000 do 10 000 złotych.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto zbiera podpisy osób popierających zgłoszenie listy kandydatów lub kandydata na terenie jednostek wojskowych lub innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo oddziałów obrony cywilnej lub skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
§ 3. Kto udziela lub przyjmuje korzyść finansową lub osobistą w zamian za zbieranie lub złożenie podpisu pod zgłoszeniem listy kandydatów lub kandydata
- podlega grzywnie od 10 000 do 50 000 złotych.
●Komentowany przepis w par. 1 sankcjonuje zabronione zachowanie polegające na stosowaniu nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów poparcia, a jednocześnie chroni swobodę udzielania poparcia przez wyborcę.Przewidziana komentowany przepisem ochrona jest tym bardziej uzasadniona, gdyż zgodnie z przepisami k.w. każdy wyborca może udzielić pisemnego poparcia więcej niż jednej liście kandydatów i więcej niż jednemu kandydatowi[110]. Z kolei par. 2 komentowanego przepisu penalizuje zbieranie podpisów na terenie jednostek wojskowych, zaś par. 3 przewiduje wysoką grzywnę za dopuszczenie się tzw. korupcji wyborczej, czyli złożenie podpisu na liście popierającej kandydata w zamian za korzyść finansową lub osobistą, np. gotówkę czy awans zawodowy w pracy.
Kto, w związku z wyborami, w okresie od zakończenia kampanii wyborczej aż do zakończenia głosowania prowadzi agitację wyborczą
- podlega karze grzywny.
●Naruszenia ciszy wyborczej nie stanowią propagujące programy ugrupowań czy kandydatów plakaty, ulotki, reklamy itp. znajdujące się w przestrzeni publicznej w dniu wyborów, ale umieszczone w niej przed tym dniem. W okresie ciszy wyborczej nie mogą pojawiać się nowe tego rodzaju plakaty, ulotki, reklamy itp. Za taką formę ich pojawiania się można uznać plakaty, ulotki, reklamy itp. umieszczone na pojazdach lub innych przemieszczających się urządzeniach[111].
●O naruszeniu ciszy wyborczej w internecie należy mówić w sytuacji, gdy w jej okresie wprowadzono do sieci treści stanowiące agitację na rzecz konkretnego kandydata czy komitetu wyborczego. Nie ma więc potrzeb zamykania stron internetowych zachęcających do głosowania na rzecz konkretnego kandydata czy komitetu wyborczego na okres ciszy wyborczej. Wystarczy, że strona nie będzie aktualizowana poprzez dodawanie nowych treści stanowiących agitację wyborczą[112].
Grzywna za czyny przewidziane w art. 498 k.w. wynosi do 5 tys. zł.
Kto, w związku z wyborami, bez pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego prowadzi agitację wyborczą
- podlega karze grzywny albo aresztu.
●Komentowany przepis sankcjonuje prowadzenie agitacji wyborczej bez zgody pełnomocnika wyborczego danego komitetu. Zgodnie bowiem z przepisami k.w. każdy wyborca może prowadzić agitację wyborczą wyłącznie po uzyskaniu pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego[113]. Popełnienie tego wykroczenia zagrożone jest karą grzywny od 50 zł do 5000 zł albo karą aresztu w wymiarze od 5 do 30 dni.
Kto, w związku z wyborami w okresie od zakończenia kampanii wyborczej aż do zakończenia głosowania, podaje do publicznej wiadomości wyniki przedwyborczych badań (sondaży) opinii publicznej dotyczących przewidywanych zachowań wyborczych lub przewidywanych wyników wyborów, lub wyniki sondaży wyborczych przeprowadzanych w dniu głosowania
- podlega grzywnie od 500 000 do 1 000 000 złotych.
●Pomimo że sondaże wyborcze nie agitują na rzecz określonego kandydata lub listy kandydatów, to jednak ustawodawca uznał, że ich wpływ na zachowanie wyborców jest na tyle duży, że nie mogą one być publikowane w okresie ciszy wyborczej. Naruszenie tego zakazu stanowi przestępstwo. Podmiotem tego przestępstwa jest osoba, która decyduje o podaniu do publicznej wiadomości wyników badań. Będzie nim np. redaktor naczelny gazety, w której takie sondaże opublikowano, a także osoba decydująca o umieszczeniu określonych treści na stronach internetowych[114].
●Warunkiem karalności nie jest samo przeprowadzenie badań lub sondaży, nawet w dniu głosowania, lecz fakt podania ich do publicznej wiadomości. Przykładowo nie popełnia przestępstwa ten, kto przeprowadza sondaż wyborczy w dniu głosowania, lecz ten, kto ten sondaż w okresie ciszy wyborczej opublikuje[115].
●Dla zaistnienia przestępstwa istotny jest nie moment przeprowadzenia badań czy moment ich wydrukowania, lecz moment podania do publicznej wiadomości. Przykładowo, jeżeli gazeta została wydrukowana przed zakończeniem kampanii wyborczej, a rozpowszechniana jest już po zakończeniu kampanii, to tego typu zachowanie podlega art. 500 k.w. Nie narusza art. 500 k.w. takie zachowanie, gdy gazeta ma datę późniejszą (z okresu ciszy wyborczej), lecz faktycznie upowszechniana jest wcześniej, tj. w trakcie trwania kampanii. Decydującym momentem jest moment podania do publicznej wiadomości, czyli moment, w którym można się z publikacją zapoznać. Fakt, że gazeta jest sprzedawana przez kilka dni, również w okresie ciszy wyborczej, jest już dla istoty przestępstwa bez znaczenia[116].
●Podanie do wiadomości publicznej oznacza, że dotyczy to ogółu ludzi, tzn. jest przeznaczone i dostępne dla wszystkich. Adresatem jest nieograniczony krąg osób. Poczynione uwagi należy odnieść także do internetu. W tym kontekście nie stanowi przestępstwa publikacja sondażu, jeżeli jest on dostępny tylko dla określonego, zamkniętego kręgu osób, np. dla kierownika określonej partii politycznej lub określonego organu władzy państwowej[117].
Kto, w związku z wyborami, prowadząc agitację wyborczą na rzecz komitetów wyborczych lub kandydata albo kandydatów organizuje loterie fantowe lub innego rodzaju gry losowe albo konkursy, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych
- podlega grzywnie od 5000 do 50 000 złotych.
●Przepis penalizuje niedozwolony sposób prowadzenia agitacji wyborczej i pozyskiwania sympatii wyborców poprzez przekupywanie ich nagrodami i wygranymi w loteriach fantowych, konkursach i grach losowych. Sprawcą tego wykroczenia może być każdy pod warunkiem, że wygranymi w prowadzonych konkursach lub loteriach są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych[118].
Kto, w związku z wyborami, podaje lub dostarcza, w ramach prowadzonej agitacji wyborczej, napoje alkoholowe nieodpłatnie lub po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania, nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia
- podlega grzywnie od 5000 do 50 000 złotych.
●Istota tego przestępstwa polega na zakazie wspierania kampanii wyborczej poprzez podawanie alkoholu lub dostarczanie go nieodpłatnie bądź po cenach zaniżonych. Przez podawanie alkoholu należy rozumieć miejsce, w którym alkohol podawany jest do bezpośredniej konsumpcji. Natomiast dostarczanie alkoholu oznacza dostarczanie go do miejsc sprzedaży lub podawania, Alkohol dostarcza się w naczyniach zamkniętych, z oznaczeniem nazwy producenta, rodzaju i ilości napoju oraz jego mocy. Warunkiem odpowiedzialności karnej jest wykazanie związku pomiędzy podawaniem lub dostarczaniem alkoholu a wyborami[119].
Kto, w związku z wyborami przekazuje środki finansowe lub wartości niepieniężne jednego komitetu na rzecz innego komitetu wyborczego
- podlega karze grzywny od 1 000 do 10 000 złotych.
●Komentowany przepis wprowadza odpowiedzialność w przypadku złamania kodeksowego zakazu przekazywania środków finansowych i wartości niepieniężnych przez jeden komitet wyborczy na rzecz innego komitetu wyborczego. Jest to wynik określenia przez przepisy k.w. ścisłych i precyzyjnych zasad związanych z finansowaniem wyborów. Można wskazać na następujące zasady, w świetle których:
- środki finansowe komitetu wyborczego mogą pochodzić wyłącznie ze źródeł wyraźnie określonych przez ustawę,
- wydatki ponoszone przez komitety wyborcze są pokrywane z ich źródeł własnych,
- środki pozyskane przez komitet wyborczy mogą być jedynie wydatkowane na cele związane z wyborami[120].
Kto, w związku z wyborami organizuje zbiórki publiczne na cele kampanii wyborczej
- podlega grzywnie od 1000 do 100 000 złotych.
●Przepis ten zabrania przeprowadzania przez komitet wyborczy zbiórek publicznych, nawet za zezwoleniem władz. Jeżeli zbiórka publiczna jest organizowana na cele kampanii wyborczej w związku z wyborami, to takie działanie wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 504 k.w. Odpowiedzialności karnej podlega ten, kto organizuje tę zbiórkę. Przez organizowanie należy rozumieć wszelkie czynności organizatorskie zmierzające do przeprowadzenia zbiórki publicznej. Będą więc nimi określone przygotowania techniczne i osobowe. Strona podmiotowa przestępstwa polega więc na umyślności w formie zamiaru bezpośredniego[121].
§ 1. Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, który w związku z wyborami nie dopełnia obowiązku gromadzenia środków finansowych na rachunku bankowym
- podlega karze grzywny.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto nie wprowadza zastrzeżenia do umowy rachunku bankowego zawartej przez niego w imieniu komitetu wyborczego o wymaganym ustawą sposobie dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego oraz dopuszczalnym źródle pozyskiwania środków finansowych przez komitet wyborczy, a także o dopuszczalnym terminie dokonywania wpłat.
●Przepis penalizuje zachowanie polegające na złamaniu nakazu gromadzenia środków finansowych komitetu wyborczego na jednym rachunku bankowym oraz zachowanie związane z zaniechaniem wprowadzenia zastrzeżeń do umowy o prowadzeniu rachunku bankowego co do sposobu dokonywania na tym rachunku operacji bankowych. W pierwszym przypadku odpowiedzialności podlega pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, w drugim osoba (osoby) działająca w imieniu komitetu wyborczego, która zawiera taką umowę rachunku bankowego. Popełnienie tego wykroczenia zagrożone jest karą grzywny od 50 zł do 5000 zł.
Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, który w związku z wyborami nie dopełnia obowiązku prowadzenia, umieszczania na stronie internetowej lub uaktualniania rejestru zaciągniętych kredytów lub rejestru wpłat osób fizycznych - podlega karze grzywny.
●Komentowany przepis penalizuje zachowanie pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego, który na stronie internetowej komitetu zaniechał umieszczenia bądź zaktualizowania odpowiednio: rejestru zaciągniętych kredytów lub rejestru wpłat od osób fizycznych. Popełnienie tego wykroczenia zagrożone jest karą grzywny od 50 zł do 5000 zł.
Kto, w związku z wyborami:
1) pozyskuje korzyści majątkowe na rzecz komitetu wyborczego lub wydatkuje środki finansowe komitetu wyborczego na cele inne niż związane z wyborami,
2) pozyskuje korzyści majątkowe na rzecz komitetu wyborczego lub wydatkuje środki finansowe komitetu wyborczego przed dniem, od którego zezwala na to ustawa,
3) pozyskuje korzyści majątkowe na rzecz komitetu wyborczego po dniu wyborów,
4) wydatkuje środki finansowe komitetu wyborczego po dniu złożenia sprawozdania finansowego,
5) wydatkuje środki finansowe komitetu wyborczego z naruszeniem limitów wydatków określonych dla komitetów wyborczych,
6) udziela komitetowi wyborczemu organizacji albo komitetowi wyborczemu wyborców lub przyjmuje w imieniu tych komitetów korzyść majątkową pochodzącą z innego źródła niż od obywatela polskiego mającego miejsce stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
7) udziela komitetowi wyborczemu partii politycznej albo koalicyjnemu komitetowi wyborczemu lub przyjmuje w imieniu tych komitetów korzyść majątkową z innego źródła niż z funduszu wyborczego partii politycznej tworzącej komitet wyborczy partii politycznej lub z funduszów wyborczych partii politycznych tworzących koalicyjny komitet wyborczy,
8) nie będąc obywatelem polskim mającym miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, dokonuje czynności skutkującej zmniejszeniem wartości zobowiązań komitetu wyborczego
- podlega grzywnie od 1000 do 100 000 złotych.
●Podmiotem przestępstw określonych w art. 506 k.w. może być każda osoba, niekoniecznie pełnomocnik finansowy, spełniająca którąkolwiek z dyspozycji wskazanych w tym przepisie. Można tylko założyć, że krąg podmiotów pozyskujących korzyści majątkowe teoretycznie będzie znacznie szerszy niż wydatkujących te korzyści. W tym drugim przypadku bowiem wydatkować środki będzie mogła w zasadzie tylko osoba, która ma do tego uprawnienia[122].
Kto, w związku z wyborami, przekazuje komitetowi wyborczemu lub przyjmuje w jego imieniu wartości niepieniężne inne niż nieodpłatne usługi polegające na rozpowszechnianiu plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fizyczne
- podlega grzywnie od 1 000 do 100 000 złotych.
●Komentowany przepis wprowadza odpowiedzialność za złamanie zakazu przekazywania i przyjmowania niedozwolonych wartości niepieniężnych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepisy k.w. umożliwiają komitetom wyborczym przyjmowanie wartości niepieniężnych jedynie w formie nieodpłatnego rozpowszechniania przez osoby fizyczne plakatów i ulotek wyborczych. Przekazywanie i przyjmowanie nieodpłatnie innych usług i wartości jest niedozwolone[123].
§ 1. Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, który w związku z wyborami nie dopełnia w terminie obowiązku przekazania przez komitet wyborczy na rzecz organizacji pożytku publicznego osiągniętej przez komitet wyborczy nadwyżki pozyskanych środków finansowych nad poniesionymi wydatkami
- podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto nie dopuszcza do wykonania lub utrudnia dopełnienie obowiązku przekazania przez komitet wyborczy na rzecz organizacji pożytku publicznego nadwyżki pozyskanych środków finansowych nad poniesionymi wydatkami, o którym mowa w § 1.
§ 3. Jeżeli osoba, o której mowa w § 2, działa nieumyślnie
- podlega grzywnie.
●Sprawcą przestępstwa określonego w art. 508 par. 1 k.w. może być wyłącznie pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego. Odpowiedzialność karna nie jest zależna od tego, czy pełnomocnik wiedział o obowiązku przekazania nadwyżki środków finansowych, czy też nie dopełnił go z innych przyczyn. Odpowiedzialność rodzi tu sam fakt zaniechania. Przekazaniu podlega każda nadwyżka, bez względu na jej wysokość. Przestępstwo, o którym mowa w art. 508 par. 2 k.w., popełni ten, kto nie dopuszcza do wykonania lub utrudnia dopełnienie obowiązku przekazania przez komitet wyborczy na rzecz organizacji pożytku publicznego nadwyżki pozyskanych środków finansowych nad poniesionymi wydatkami. Przestępstwo to może popełnić każdy, z wyjątkiem pełnomocnika finansowego, bowiem jego zakres odpowiedzialności określony został w par. 1 tego przepisu. Jest to przestępstwo umyślne, które można popełnić w obu postaciach zamiaru. Przestępstwo to może być popełnione zarówno przez działanie, jak i zaniechanie[124].
●Zobacz komentarz do art. 138 k.w. i art. 515 k.w.
§ 1. Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, który w związku z wyborami nie dopełnia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie komisarzowi wyborczemu albo Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdania finansowego o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze albo podaje w tym sprawozdaniu nieprawdziwe dane
- podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto nie dopuszcza do wykonania lub utrudnia dopełnienie obowiązku sporządzenia i przedłożenia komisarzowi wyborczemu albo Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdania finansowego, o którym mowa w § 1.
§ 3. Jeżeli osoba, o której mowa w § 2, działa nieumyślnie
- podlega grzywnie.
●Komentowany przepis penalizuje zachowanie polegające na niesporządzeniu i nieprzedłożeniu w terminie sprawozdania finansowego z wyborów.
Przedmiotem ochrony karnej jest nakaz sporządzenia i przedłożenia w terminie sprawozdania finansowego z wyborów[125]. Sprawcą przestępstwa określonego w par. 1 może być wyłącznie pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego. Z kolei sprawcą występku z par. 2 może być każdy, kto swoim zachowaniem, umyślnym lub nieumyślnym, nie dopuszcza do sporządzenia sprawozdania finansowego opartego na prawdziwych danych i przekazania go w terminie organowi wyborczemu lub utrudnia jego sporządzenie i przedłożenie. W przypadku działania nieumyślnego sprawca występku określonego w par. 2 podlega grzywnie.
§ 1. Kto, w związku z wyborami, nie dopuszcza do wykonywania lub utrudnia dopełnienie przez biegłego rewidenta obowiązków przy sporządzaniu opinii lub raportu dotyczącego sprawozdania finansowego
- podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
§ 2. Jeżeli osoba, o której mowa w § 1, działa nieumyślnie
- podlega grzywnie.
●Niedopuszczenie to nic innego jak udaremnienie, a więc całkowite uniemożliwienie biegłemu rewidentowi sporządzenia opinii lub raportu dotyczącego sprawozdania finansowego. Utrudnianie oznacza natomiast stwarzanie przeszkód, zakłócanie przebiegu sporządzania opinii lub raportu, co jednak nie uniemożliwia osiągnięcia celu. Niedopuszczenie lub utrudnianie może przybrać postać zarówno działania, jak i zaniechania[126].
●Niedopuszczenie do wykonania obowiązków może polegać na nieudostępnianiu dokumentów finansowych, niezbędnych do sporządzenia opinii. Utrudnianie może polegać na odmowie udzielenia wyjaśnień lub wprowadzaniu w błąd swoimi wyjaśnieniami. Podmiotem przestępstwa może być każdy, w tym także pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego[127].
Kto pobiera od udzielającego pełnomocnictwa do głosowania opłatę za głosowanie w jego imieniu
- podlega karze grzywny.
●Przepis stoi na straży ochrony uczciwości wyborów oraz głosowania przez pełnomocnika. Przepis penalizuje podejmowanie się pełnomocnictwa wyborczego za opłatą[128].
Kto udziela pełnomocnictwa do głosowania w zamian za jakąkolwiek korzyść majątkową lub osobistą
- podlega karze aresztu albo grzywny.
●Korzyść majątkowa obejmuje zarówno pieniądze, jak i każdą inną formę zapłaty mającą majątkowy wymiar[129].
●Określona za czyny przewidziane w art. 512 grzywna to kwota do 5000 zł, zgodnie z art. 1 par. 1 k. wykr., a kara aresztu trwać może od 5 do 30 dni, zgodnie z art. 19 k. wykr.
Wyborca, który więcej niż jeden raz uczestniczył w głosowaniu w tych samych wyborach
- podlega karze grzywny.
●Sankcja ta wiąże się z naruszeniem zasady jednokrotnego głosowania w tych samych wyborach, określonej w art. 3 k.w.
Za ten czyn grozi grzywna do 5000 zł.
§ 1. Kto bez uprawnienia otwiera pakiet wyborczy lub zaklejoną kopertę zwrotną
podlega karze grzywny.
§ 2. Tej samej karze podlega, kto bez uprawnienia niszczy pakiet wyborczy lub zaklejoną kopertę zwrotną.
●Komentowany przepis penalizuje zachowania polegające na naruszeniu kompletności i nienaruszalności określonych w nim dokumentów wyborczych. Popełnienie tego wykroczenia zagrożone jest karą grzywny od 50 zł do 5000 zł.
Kto dokonuje wydatków na kampanię wyborczą prowadzoną w formach i na zasadach właściwych dla reklamy w wysokości przekraczającej limit określony w art. 136
- podlega grzywnie.
●Określona za czyny przewidziane w art. 514 k.w. grzywna, zgodnie z art. 516 k.w. wymierzana jest nie w oparciu o k. wykr., a w oparciu o k.k.[130].
●Zobacz komentarz do art. 136 k.w.
§ 1. W przypadku skazania za wykroczenie określone w art. 495 § 1 sąd orzeka przepadek przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia wykroczenia, lub nawiązkę w wysokości do 1500 złotych.
§ 2. W przypadku skazania za przestępstwa określone w art. 501, art. 504, art. 506 oraz art. 508 § 1 lub wykroczenia sąd orzeka przepadek przedmiotów stanowiących przedmiot przestępstwa lub wykroczenia.
§ 3. Przepadek przedmiotów, o którym mowa w § 1 i 2, orzeka się, chociażby przedmioty te nie były własnością sprawcy.
§ 4. Jeżeli orzeczenie przepadku przedmiotów, o których mowa w § 2, nie jest możliwe, sąd orzeka obowiązek uiszczenia kwoty pieniężnej stanowiącej ich równowartość.
●Przepadek przedmiotów oznacza ich przejście na własność Skarbu Państwa. Artykuł 515 par. 1 k.w. określa przepadek przedmiotów podobnie jak art. 30 par. 1 k.wykr. W myśl tego ostatniego przepisu przepadek przedmiotów obejmuje narzędzia lub inne przedmioty, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia wykroczenia, a jeżeli przepis szczególny tak stanowi - także przedmioty pochodzące bezpośrednio lub pośrednio z wykroczenia. Kodeks wyborczy nie określa w art. 515 par. 2, jak należy rozumieć przedmiot przestępstwa. Na podstawie art. 44 k.k. można pojęciem tym objąć przedmioty pochodzące bezpośrednio z przestępstwa, przedmioty, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia przestępstwa, oraz przedmioty, których wytwarzanie, posiadanie, obrót lub przewóz objęte są zakazem[131].
Do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 499, art. 503, art. 505, art. 511-513a, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
●Komentowany przepis w zakresie w nim uregulowanym w sprawach proceduralnych podlega przepisom kodeksu postępowania w sprawach o wykroczeniach. W pozostałych przypadkach określonych w k.w. w tym dziale zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania karnego[132].
[Wzór]
Na podstawie art. 492 par. 2 w zw. z art. 492 par. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.) uchwala się, co następuje:
Stwierdza się wygaśnięcie mandatu wójta Karola Nowaka z powodu odmowy złożenia ślubowania.
Jeden egzemplarz niniejszej uchwały należy doręczyć niezwłocznie panu Karolowi Nowakowi wraz z pouczeniem o prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Zobowiązuje się przewodniczącego rady gminy do przekazania uchwały Wojewodzie Podlaskiemu i Komisarzowi Wyborczemu w Łomży.
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Przewodniczący Rady
Juliusz Kowalski
Pan Karol Nowak został wybrany wójtem gminy Góra w wyborach samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania o następującej treści: "Obejmując urząd wójta (burmistrza, prezydenta) gminy (miasta), uroczyście ślubuję, że dochowam wierności prawu, a powierzony mi urząd sprawować będę tylko dla dobra publicznego i pomyślności mieszkańców gminy (miasta)". Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg.". W celu złożenia przez wójta ślubowania komisarz wyborczy zwołuje sesję rady na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów wójtów na obszarze kraju. Na sesji rady gminy zwołanej w celu złożenia ślubowania Karol Nowak odmówił złożenia ślubowania. Mając powyższe na względzie, niezbędne jest podjęcie przez Radę przedmiotowej uchwały.
/data/
Przypisy
[1] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym", Warszawa 2008, wersja elektroniczna.
[2] T. Płonka, Ł. Ciszewski, "Oświadczenia majątkowe bez tajemnic", Gazeta Samorządu i Administracji, Infor, Poradniki, nr 13, s. 9-10 [za:] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych z wykazaniem mankamentów prawnych" [w:] "Korupcja i antykorupcja - wybrane zagadnienia", część I, s. 90, dostęp: www.cba.gov.pl.
[3] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne...".
[4] Ibidem.
[5] Dz.U. nr 34, poz. 282.
[6] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne...".
[7] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych...", s. 96.
[8] Por. art. 24i u.s.g.
[9] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne...".
[10] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych...", s. 102.
[11] Ibidem, s. 103.
[13] S. Płażek, [w:] K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, K. Wlaźlak, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, komentarz do art. 24h u.s.g., wersja elektroniczna.
[14] Sygn. akt II SA/Wa 211/05, LEX nr 186623.
[15] Sygn. akt II OSK 1255/05, LEX nr 196485. Przeciw temu poglądowi opowiedziała się A. Rzetecka-Gil w glosie do tego wyroku, Samorząd Terytorialny 2008/9, s. 78 i n. Natomiast stanowisko NSA podziela S. Płażek, [w:] K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, K. Wlaźlak, op.cit., komentarz do art. 24h u.s.g., wersja elektroniczna.
[16] A. Szewc, T. Szewc, "Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta", Warszawa 2006, Lex, wersja elektroniczna.
[17] SN w uchwale z 4 lutego 1993 r. (sygn. akt III AZP 40/92, OSNCP 1993/ 9/146) stwierdził, że zrzeczenie się mandatu powinno być złożone bezpośrednio na sesji rady, jej przewodniczącemu, w biurze rady lub przekazane przez pocztę. Przekazanie w inny sposób tego oświadczenia, w szczególności przez publikację w środkach masowego przekazu, może mieć charakter demonstracji postawy politycznej i nie wyrażać jednoznacznie woli zrzeczenia się mandatu. Wprawdzie orzeczenie to wydane zostało w stosunku do radnych, ale może mieć także zastosowanie do zrzeczenia się urzędu przez wójta.
[18] R. Budzisz [w:] K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, K. Wlaźlak, op.cit., komentarz do art. 28d u.s.g.
[19] A. Kisielewicz [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, "Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz", Warszawa 2010, s. 59.
[20] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r., sygn. akt K8/07 OTK-A 2007/3/26.
[21] T.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 925 ze zm.
[22] A. Szewc, T. Szewc, op. cit.
[23] Art. 544 par. 1 k.p.c.
[24] Dz.U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.
[25] Wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 713/09, Legalis numer 222924.
[26] B. Banaszak, "Czynne i bierne prawo wyborcze w Polsce", Monitor Prawniczy 2013/23, s. 1244.
[27] Zobacz postanowienie SN z 21 sierpnia 2012 r., sygn. IV KK 59/2012, LexisNexis nr 4135031.
[28] A. Szewc, T. Szewc, op. cit.
[29] A. Kisielewicz [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 598.
[30] A. Szewc, T. Szewc, op. cit.
[31] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", komentarz do art. 27 u.s.g., Warszawa 2012, wersja elektroniczna.
[32] B. Dolnicki, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, red. B. Dolnicki, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", komentarz do art. 27 u.s.g., Warszawa 2010, wersja elektroniczna.
[33] Wyjaśnienia PKW z 25 listopada 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez komisarzy wyborczych, ZPOW-703-1443/14, dostęp WWW.pkw.gov.pl.
[34] Zobacz wyrok NSA z 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1088/94, LexPolonica nr 2580132.
[35] Zobacz wyrok NSA z 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1088/94, LEX nr 24498.
[36] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, op. cit.
[37] Zobacz wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2764/01, OSS 2002/2/47.).
[38] A. Skoczylas [w:] J. Dominowska, R. Hauser, K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, W. Piątek, A. Skoczylas, W. Sawczyn, Ł. Złakowski, red. R. Hauser i Z. Niewiadomski, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, Legalis, komentarz do art. 27 u.s.g., wersja elektroniczna.
[39] Zobacz wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 84/10, Legalis).
[40] Zobacz wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 74/09, Legalis oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., III SA/Kr 84/10, Legalis.
[41] A. Skoczylas [w:] J. Dominowska, R. Hauser, K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, W. Piątek, A. Skoczylas, W. Sawczyn, Ł. Złakowski, red. R. Hauser i Z. Niewiadomski, op.cit., komentarz do art. 27 u.s.g., wersja elektroniczna.
[42] A. Kisielewicz [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 599.
[43] Art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
[44] Art. 9 ustawy antykorupcyjnej.
[45] A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[46] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne...".
[47] A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[48] Art. 1 par. 1 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.).
[49] A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[50] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych z wykazaniem mankamentów prawnych" [w:] "Korupcja i antykorupcja - wybrane zagadnienia", część I, s. 217, dostęp: www.cba.gov.pl.
[51] T.j. Dz.U. z 1991 r. nr 46, poz. 203 ze zm.
[52] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych ...", s. 217-218.
[53] A. Wierzbica, "Ograniczenia antykorupcyjne ..., wersja elektroniczna.
[54] Dz.U. nr 88, poz. 983 ze zm.
[55] A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[56] T.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.
[57] T.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1203 ze zm.
[58] A. Wierzbica, "Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych...", s. 206.
[59] A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[60] T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.
[61] Dz.U. nr 273, poz. 2711 ze zm.
[62] B. Banaszak, "Kodeks wyborczy. Komentarz", Warszawa 2014, wersja elektroniczna, komentarz do art. 492 k.w.
[63] Zob. wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK 1998/4/50; wyrok z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK 1999/7/163; wyrok z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt SK 19/03, OTK-A 2004/11/poz. 118.
[64] Sygn. akt K 51/12, OTK Seria A 2014/1/4.
[65] Wnioskodawcą był rzecznik praw obywatelskich.
[66] Prezydent RP 3 grudnia 2014 r. powołał nowy skład PKW. W jej skład wszedł sędzia Wojciech Hermeliński, który przez członków Komisji został wybrany przewodniczącym PKW.
[67] A. Kisielewicz [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 604.
[68] A. Szewc, T. Szewc, op.cit., wersja elektroniczna.
[69] Ibidem.
[70] Ibidem.
[71] T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.
[72] R. Budzisz [w:] K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, K. Wlaźlak, op.cit., komentarz do art. 28d u.s.g. Więcej na temat tej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta zobacz w: A. Szewc, T. Szewc, op.cit.
[73] Ibidem, s. 604.
[74] Zob. komentarz do art. 390 k.w.
[75] Nowelizacja została dokonana ustawą z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 217, poz. 1281).
[76] Omawiana regulacja ma pełne zastosowanie do sytuacji skutkujących wygaśnięciem mandatu w stosunku do radych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów miast wybranych w zbliżających się wyborach samorządowych. W przypadku wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast i radnych wszystkich szczebli wybranych w poprzedniej kadencji - organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu była rada gminy.
[77] http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/4227.htm.
[78] Ustawa z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1072).
[79] Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).
[80] Sentencja wyroku opublikowana w M.P. nr 72, poz. 917, zaś wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny jest w: OTK ZU 2009/9A poz. 138.
[81] Ibidem.
[82] Ibidem.
[83] Ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, (Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.).
[84] Wyrok z 11 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/RZ 339/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[85] Zmiany w zakresie skutków prawnych uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wprowadziła ustawa z 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008. Na jej podstawie ustawodawca przesądził, że wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę organu stanowiącego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Rozwiązania w tym zakresie zarówno w stosunku do uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, jak i postanowienia komisarza wyborczego powielił k.w.
[86] Wyrok z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/2012 www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[87] Wyrok z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 751/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[88] Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.
[89] Por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/2012 www.orzeczenia.nsa.gov.pl
[90] Wyrok WSA w Kielcach z 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 506/2009 www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[91] Wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 229/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[92] Por. wyrok Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 683/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[93] Zgodnie z art. 98a ust. 3 u.s.g. do zarządzeń zastępczych wydawanych przez wojewodę stosuje się odpowiednio przepis art. 98 u.s.g dotyczący zasad procedowania z rozstrzygnięciami nadzorczymi, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. To ostatnie zastrzeżenie to skutek wykonania wyroku TK z 17 lipca 2007 r. sygn. akt P. 19/2004, Dz.U. z 2007 r. nr 138, poz. 974. W wyroku tym TK orzekł o niezgodności z konstytucją art. 98a ust. 3 u.s.g. "w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu".
[94] Por. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[95] Wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1257/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[96] Postanowienie WSA w Olsztynie z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 60/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[97] Więcej zob. P. Chmielnicki komentarz do art. 98a u.s.g. [w:] K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Chmielnicki, P. Dobosz, D. Dąbek, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, K. Wlaźlak, op. cit.
[98] Ibidem.
[99] Sygn. akt II OSK 1544/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[100] Zob. wyrok WSA w Kielcach z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 777/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 803/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[101] Wyrok z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 49/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[102] Wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 441/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[103] Wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1580/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[104] Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
[105] Postanowienie z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1382/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[106] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 504-505.
[107] B. Banaszak, op.cit., s. 690.
[108] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 510.
[109] Ibidem.
[110] Zob. komentarz do art. 209 i art. 265 k.w.
[111] B. Banaszak, op.cit., s. 696.
[112] Ibidem, s. 696.
[113] zobacz więcej komentarz do art. 106 k.w.
[114] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 516.
[115] Ibidem, s. 516.
[116] Ibidem, s. 517-518.
[117] Ibidem, s. 518.
[118] Zob. więcej komentarz do art. 108 k.w.
[119] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 518 i 519.
[120] Zob. więcej komentarze do art. 126, art. 129, art. 131 i art. 132 k.w.
[121] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 521.
[122] Ibidem, s. 528.
[123] Zob. więcej komentarz do art. 132 k.w.
[124] Por. B. Banaszak, op.cit., s. 704.
[125] Zob. więcej komentarz do art. 142 k.w.
[126] Por. B. Banaszak, op.cit., s. 705.
[127] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 535.
[128] Zob. więcej komentarz do art. 60 k.w.
[129] B. Dauter [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, op.cit., s. 536.
[130] Por. B. Banaszak, op.cit., s. 708.
[131] Ibidem, s. 709.
[132] Ustawa z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 395 zezm.)., ustawa z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89, poz. 555 ze zm.).
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu