Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, cz. 2

Na początku drugiej części komentarza do ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów omówiona zostanie istota zaświadczenia potwierdzającego uwłaszczenie. Przypomnijmy: dokument ten jednostki samorządu terytorialnego muszą wysłać beneficjentom do końca 2019 r. Ze względu na liczbę użytkowników wieczystych (2,5 mln) jest to duże wyzwanie dla urzędników. Chociaż ustawa tego wprost nie mówi, to z uzasadnienia do jej projektu wynika, że zaświadczenia będą wystawiane zgodnie z procedurą ustaloną w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w praktyce może zrodzić się wiele problemów.

Ustawodawca przyjął, że co do zasady dokument potwierdzający uwłaszczenie będzie wydawany z urzędu. Procedura z kodeksu postępowania administracyjnego określa zaś regułę odmienną, tzn. że zaświadczenie wystawiane jest zawsze na czyjś wniosek. Poza tym tego typu dokument jest aktem wiedzy, a nie woli organu, nie ma więc charakteru prawotwórczego – nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu prawnego na podstawie posiadanych już danych znajdujących się w ewidencjach czy rejestrach.

Z kolei dokumenty wystawienie na podstawie komentowanej ustawy stwierdzają przekształcenie praw. Przy czym uwłaszczenie nie wynika wprost z danych zapisanych w posiadanych przez samorząd aktach. Co więcej, urzędnik musi zweryfikować, czy w stosunku do danej osoby w ogóle doszło do uwłaszczenia. Czy wystąpiły ku temu przesłanki, np. czy lokal znajduje się w budynku wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne? Poza tym zaświadczenie jest podstawą dokonania wpisu w księgach wieczystych. Ta kwestia również zostanie omówiona w niniejszym komentarzu.

Kolejnym zagadnieniem, którym się zajmiemy, jest procedura dotycząca kwestionowania wysokości opłaty przekształceniowej. W tym kontekście omówione też zostaną zagadnienia wynikające z ostatniej nowelizacji komentowanej regulacji. Chodzi o ustawę z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270). Weszła ona w życie 13 lutego 2019 r. i dotyczy m.in. zmiany stawek użytkowania wieczystego za nieruchomości, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. ©℗

TYDZIEŃ Z KOMENTARZAMI – baza publikacji

Dotychczas w tygodniku Samorząd i Administracja komentowaliśmy ustawy:

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy

• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)

• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym

Przeoczyłeś tygodnik? Znajdziesz go w wydaniach DGP na www.edgp.gazetaprawna.pl

Wykaz skrótów

JST – jednostka (lub jednostki) samorządu terytorialnego

k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).

k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)

nowelizacja z 6 grudnia 2018 r. – ustawa z 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 2540)

nowelizacja z 31 stycznia 2019 r. – ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270)

p.p. – ustawa z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.)

u.g.n. – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.)

u.o.p. – ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.)

u.p.p.u.w.g.c.m. – ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.)

u.p.p.u.w. – ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.)

u.s.n. – ustawa z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5 ze zm.)

 

dr Magdalena Niziołek

radca prawny

Leszek Jaworski

prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

 

Art. 4.1 [Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie]

1. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej „zaświadczeniem”, wydawane przez:

1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;

2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;

3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;

4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

2. Organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej „właściwym organem”, wydaje zaświadczenie:

1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo

2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo

3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

2a. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie 4 miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwanego dalej „cudzoziemcem”, ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.

3. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.

4. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej „opłatą”, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

5. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości.

6. Właściwy organ doręcza zaświadczenie dotychczasowym użytkownikom wieczystym na adresy wskazane w ewidencji gruntów i budynków lub inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję dotyczącą użytkowania wieczystego. Doręczenie zaświadczenia na takie adresy uważa się za dokonane.

7. Właściwy organ przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia jego wydania. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w terminie 7 dni od dnia jego wydania.

komentarz

• Zdaniem J. Langa zaświadczenie to akt przewidziany przepisami prawa wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega. Potwierdza ono określone fakty lub stan prawny1. Zgodnie zaś z art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie to urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Jest więc ono dokumentem urzędowym, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Należy więc uznać za zgodne z prawdą to, co zostało w nim poświadczone przez odpowiedni organ (wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 3/07). Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Co więcej, nie jest w ogóle aktem administracyjnym, lecz czynnością faktyczną, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz wiedzy (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1050/15). Zaświadczenie kwalifikuje się jako dowód w postępowaniu administracyjnym (por. art. 76 par. 1 k.p.a.). Istotę tego dokumentu trafnie wyraził NSA w wyroku z 12 kwietnia 2018 r (sygn. akt II OSK 2527/17). Wskazał on, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków osoby, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a także nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu – na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 par. 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.
• W związku z tym, że zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym nie tylko określone fakty, lecz także stan prawny, mogą powstać wątpliwości na tle odróżnienia go od decyzji deklaratoryjnej, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. R. Kędziora wyjaśniając różnice między tymi czynnościami, stwierdził, że na mocy decyzji organ dokonuje władczego i wiążącego ustalenia istniejących z mocy prawa uprawnień lub obowiązków, tzn. ustala, że w danych okolicznościach dla jej adresata wynikają z mocy ustawy określone uprawnienia lub obowiązki. Takie wiążące ustalenie sytuacji prawnej powinno mieć miejsce z reguły wówczas, gdy okoliczności (przesłanki), z którymi przepis prawa wiąże powstanie określonych skutków prawnych, są niejasne – ich występowanie w konkretnym przypadku budzi wątpliwości, a zwłaszcza wtedy, gdy istnieje co do tego spór. W odróżnieniu od decyzji deklaratoryjnej zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego2. Podobnie wypowiedział się WSA w Opolu w wyroku z 28 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Op 463/16). W orzeczeniu tym wyjaśnił, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, że w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać.
• W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co z kolei umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia dokumentu pierwotnie wydanego (porównaj wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16).

Przebieg postępowania

• W literaturze przyjmuje się, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia składa się z trzech etapów, tj.:

1) wszczęcia postępowania,

2) postępowania wyjaśniającego,

3) zakończenia postępowania – wydanie zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia3.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Wyraźnie o tym mówi także art. 217 par. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Powszechny jest zatem pogląd, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest wszczynane na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu4. Jak zauważa jednak P.M. Przybysz, przepisy szczególne mogą stanowić podstawę do wydania zaświadczenia z urzędu (bez żądania osoby zainteresowanej). Autor ten podaje jako przykład art. 65 ust. 5 nieobowiązującej ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej5. Innym przykładem jest także komentowany art. 4 u.p.p.u.w.g.c.m.6. Jak już wspomniano w niniejszym komentarzu, zaświadczenie stwierdzające przekształcenie może być też wydane na podstawie wniosku właściciela, zgłoszonym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w.g.c.m.

• Stronami postępowania są osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny (porównaj art. 217 par. 2 k.p.a.). Ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 par. 2 pkt 1 k.p.a., a więc gdy urzędowego potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o ten dokument. W sytuacji z art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a., gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, powinien zbadać to w postępowaniu wyjaśniającym. WSA w Warszawie z 25 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 945/17) stwierdził, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 k.p.a., nie wszczyna postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Z tej już tylko przyczyny nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do niego art. 61a k.p.a. Nie można zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia.
• Organ, do którego wpłynęło żądanie, powinien na początku ustalić, czy żądanie pochodzi od osoby mającej zdolność do czynności prawnych i czy jest on organem właściwym do jego rozpatrzenia. Powinien także dokonać analizy formalnej podania oraz zbadać, czy sprawa może zostać załatwiona poprzez wydanie zaświadczenia, czy też wymagane jest rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest data doręczenia żądania właściwemu organowi7. We wniosku zainteresowany musi podać stronę, jej adres i żądanie, złożyć podpis, a także wskazać interes prawny lub przepis prawa, z którego wynika obowiązek wydania zaświadczenia. W razie braków w tym zakresie stosuje się art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1097/098.

Zgodnie z art. 217 par. 3 k.p.a. wydanie zaświadczenia powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia. Komentowany art. 4 u.p.p.u.w.g.c.m. przewiduje inne terminy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, o czym już wcześniej była mowa.

• Termin określony w art. 217 par. 3 k.p.a. zakwalifikować należy jako instrukcyjny. Możliwe jest jego przekroczenie, jeżeli uzasadniają to wymogi postępowania wyjaśniającego. Jego niezachowanie, a nawet wielokrotne przekroczenie, może bowiem wynikać z konieczności podejmowania określonych czynności przez organ9. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1035/13) w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym czasie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki. Nie wlicza się tu opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 par. 2 k.p.a.).
• Zdaniem K. Celińskiej-Grzegorczyk w sytuacji, w której organ nie wyda zaświadczenia w ustawowym terminie, podmiot inicjujący postępowanie może bronić się, składając skargę do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem dopuszczalności skargi będzie skorzystanie z instytucji ponaglenia uregulowanej w art. 37 k.p.a., zaś skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie mogła – po wyczerpaniu trybu ponaglenia – być wniesiona w każdym czasie (art. 53 par. 2b p.p.s.a.)10. W przypadku przewlekłego rozpatrywania sprawy możliwe jest również zastosowanie trybu skargi powszechnej (art. 227 k.p.a.) – w celu zwrócenia uwagi na nieprawidłowe działanie organu bądź konkretnego pracownika11.

W sprawie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Po 59/18). Wyjaśnił, że zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest – zgodnie z art. 52 par. 1 i 2 p.p.s.a. – uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, tj. zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 par. 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie od ponaglenia.

• W myśl art. 37 par. 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 par. 1 k.p.a. (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Poznański sąd administracyjny wyjaśnił także, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów akt (decyzja, postanowienie lub inny) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Postępowanie wyjaśniające

• Zgodnie z art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 par. 2 pkt 2, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (par. 1). Przy przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (par. 2). Nie jest ono jednak obligatoryjne. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1518/12), nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 par. 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Powinno się ono zakończyć najpóźniej w ciągu siedmiu dni od wniesienia żądania.
• W literaturze wskazuje się, że przedmiotem badania w postępowaniu wyjaśniającym jest to, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 par. 2, postępowanie będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy zaś idzie o pkt 2, organ musi dodatkowo ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Postępowanie wyjaśniające spełnia pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będącym w posiadaniu organu. Co ważne, organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś kreować nim nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji (porównaj wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/13). Organy nie mogą też w trakcie tego postępowania modyfikować treści dokumentów będących podstawą wystawienia zaświadczenia, z wyjątkiem trybów przewidzianych w art. 11–113 k.p.a.12.

Finał procedury

• Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się:

1) wydaniem zaświadczenia;

2) odmową wydania zaświadczenia lub

3) odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie13.

Wynikające z przepisów działu VII k.p.a. i wskazane wyżej sposoby zakończenia postępowania o wydanie zaświadczenia, a także sama jego istota, wykluczają możliwość zastosowania umorzenia postępowania. I to niezależnie od tego, czy nastąpi to w oparciu o art. 105 par. 1 k.p.a., czy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość postępowania14.

Artykuły 217–220 k.p.a. nie wskazują, jakim wymaganiom formalnym powinny odpowiadać zaświadczenia. Przyjmuje się jednak, że ich treść powinna obejmować przynajmniej: oznaczenie organu, który je wydał, datę wydania, osnowę (określenie stanu prawnego lub okoliczności faktycznych, których istnienie zaświadczenie potwierdza), wskazanie adresata zaświadczenia oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Przy czym to jego treść, a więc nie forma, przesądza o tym, że mamy do czynienia z zaświadczeniem. W związku z tym zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. mogą nosić takie nazwy jak np.: certyfikat, poświadczenie, informacja, świadectwo15. Składniki zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy reguluje odrębnie art. 122f par. 3 k.p.a.16.

• Zaświadczenie można wydać w formie dokumentu elektronicznego tylko na żądanie osoby, która się o nie ubiega. Z art. 217 k.p.a. wynika, że zasadniczą formą pozostaje wobec tego dokument pisemny, a wybór formy elektronicznej należy wyłącznie do osoby żądającej wydania zaświadczenia i jednocześnie określającej jego szczególną formę. Zaświadczenie w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zapewniającym wiarygodność dokumentu i indywidualizującym osobę podpisującą.
• Zaświadczenie służy do potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, posługiwanie się nim w formie dokumentu pisemnego polega na udostępnieniu do wglądu lub w celu sporządzenia kopii. W przypadku żądania wystawienia zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego można je otrzymać za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub jako dokument zapisany na nośniku informatycznym (materiale lub w urządzeniu)17.
• Przepisy k.p.a. nie przewidują środków zaskarżenia wydanego zaświadczenia. W szczególności tego typu dokument nie może być zweryfikowany w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (porównaj wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 435/16, oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 684/17). Żaden przepis k.p.a. natomiast nie wyklucza możliwości wydawania zaświadczenia wielokrotnie – w tej samej sprawie. Wcześniejsze wydanie zaświadczenia potwierdzającego istnienie pewnego stanu rzeczy nie może więc usprawiedliwiać odmowy wydania ponownego zaświadczenia co do tego stanu, niezależnie od tego, czy jego treść miałaby być identyczna czy też odmienna od treści uprzednio wydanego dokumentu. Ponieważ zaświadczenie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu k.p.a., w toku postępowania administracyjnego można przeprowadzić dowód zmierzający do obalenia domniemań prawnych z nim związanych (art. 76 par. 3 k.p.a.). Tego typu dokument można także zakwestionować w drodze skargi powszechnej wnoszonej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a.18.
• Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W literaturze wskazuje się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach:

a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia, jest niewłaściwy w tej sprawie;

b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;

c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego;

d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie dokumentu;

e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub

f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa19.

W kontekście komentowanego art. 4 u.p.p.u.w.g.c.m. organ odmówi wydania zaświadczenia komuś, kto o nie wystąpił, gdy stwierdzi, że z posiadanych danych wynika, iż w danym przypadku nie nastąpiło przewłaszczenie z mocy prawa, bo nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 u.p.p.u.w.g.c.m.

Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Powinno być ono wydane w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, i zawierać elementy zaskarżalnego postanowienia, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Na postanowienie to służy zażalenie w terminie siedmiu dni od jego doręczenia, a wnoszone do organu wyższego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie20. Organem tym w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli postanowienie dotyczyło odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przewłaszczenie się na gruncie Skarbu Państwa, to organem wyższego stopnia jest wojewoda (zobacz art. 4a u.p.p.u.w.g.c.m.).

• WSA w Krakowie w wyroku z 31 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 119/17) stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne, to powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.
• Legitymację do wniesienia zażalenia w trybie art. 219 k.p.a. posiada tylko osoba, która złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia. Inne osoby, choćby były zainteresowane w jakikolwiek sposób tym postępowaniem i wydaniem zaświadczenia, nie mogą szukać ochrony na tej drodze. Innymi słowy, nawet gdyby posiadały interes prawny w wydaniu takiego zaświadczenia (o tej treści), nie są uprawnione do jego złożenia. Takie sytuacje mogą dotyczyć np. współwłaścicieli nieruchomości, których dotyczy zaświadczenie. Organ właściwy do rozpoznania zażalenia w przypadku stwierdzenia braku legitymacji do jego złożenia zobligowany jest do stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Należy przy tym dodać, że brak możliwości kwestionowania odmowy wydania zaświadczenia przez jednostkę, która nie była wnioskodawcą, a posiada interes prawny, nie wyklucza, że może ona wystąpić z własnym wnioskiem z żądaniem tożsamym jak we wcześniejszym wniosku21.
• Na etapie prac legislacyjnych w Sejmie Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych podnosiła wątpliwość, w jaki sposób organ wyższego stopnia załatwia sprawę w trybie zażaleniowym, który uzna za wadliwe postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Czy poprzez wydanie postanowienia, które jedynie uchyli to postanowienie wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też przez wydanie zaświadczenia po uchyleniu postanowienia i umorzeniu postępowania odmawiającego jego wydania22. W doktrynie powszechna jest opinia, że organ wyższego stopnia (czyli m.in. samorządowe kolegium odwoławcze) nie ma uprawnienia do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (zaświadczenia żądanej treści) i podjęcia działania polegającego na wydaniu zaświadczenia. Podkreśla się, że organ ten dysponuje jedynie uprawnieniami kasacyjnymi23. Zdaniem R. Kędziory złożenie zażalenia nie przenosi kompetencji do wydania zaświadczenia na organ rozstrzygający sprawę zażalenia. Według niego wydawanie zaświadczeń czy postanowień w sprawie zaświadczeń są to, z punktu widzenia prawnego, dwa różne zagadnienia. R. Kędziora podkreśla, że przepisy nie przewidują potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie postanowienia. Potwierdzenie takie może przybrać w świetle przepisów k.p.a. tylko formę zaświadczenia. Dlatego w ocenie tego autora należy przyjąć, że organ wyższego stopnia nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń, lecz tylko do rozstrzygania o prawie odmowy lub o obowiązku wydawania zaświadczeń24. Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3441/15) wyraźnie stwierdził, że kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Tak samo stwierdził ten sąd w wyroku z 27 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 443/08), dodając, że organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne, i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Na postanowienia wydane przez organ wyższego stopnia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W literaturze prezentowane są rozbieżne poglądy co do wskazania podstawy tej skargi. A to z tego powodu, że postanowienie jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego. Obok stanowiska, w myśl którego skarga do sądu znajdować będzie oparcie w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. (przysługuje ona na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty), głoszony jest pogląd, w myśl którego podstawą skargi będzie art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a. (przysługuje na czynności z zakresu administracji publicznej, tzw. materialno-techniczne). W literaturze przeważa pogląd, że właściwą podstawą skargi jest art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a.25.

• Zdaniem WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 25 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 862/17), odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156–159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie (takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności.
• Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę w odniesieniu do każdego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 5 u.p.p.u.w.g.c.m.). W związku z tym wątpliwości może budzić charakter prawny zaświadczenia. To ma bowiem potwierdzać przekształcenie. Nie rodzi skutków prawnych, gdyż nie ma cechy konstytutywnej (a deklaratoryjną, czyli stwierdzającą). P. Wancke twierdzi, że skutek zaświadczenia wykracza poza charakter prawny oświadczeń wydawanych na podstawie przepisów k.p.a. Na skutek przekształconego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tworzy ono bowiem nową sytuację prawną, z której wywodzone są uprawnienia zarówno dla Skarbu Państwa, JST oraz dla nowego właściciela nieruchomości gruntowej. Ponadto autor zawraca uwagę, że dane, które organ ma do dyspozycji w swoich aktach, a które wynikają z obowiązku ewidencjonowania nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości (art. 23 ust. 1b u.g.n.), i jednocześnie niebędące jedynie zapisane w u.p.p.u.w.g.c.m., to dane obejmujące: oznaczenie nieruchomości, oznaczenie dotychczasowego użytkownika wieczystego, dane adresowe, wielkość dotychczasowej opłaty rocznej. Natomiast takie dane jak: fakt przekształcenia, okres dwudziestoletni wnoszenia opłaty przekształceniowej, wpis roszczenia w dziale III księgi wieczystej, termin wnoszenia opłaty przekształceniowej, w tym termin jej wnoszenia za 2019 r., wynika bezpośrednio z u.p.p.u.w.g.c.m26. Wobec tego zdaniem P. Wancke za zasadne należy uznać twierdzenie, że zaświadczenie wydawane w trybie u.p.p.u.w.g.c.m. potwierdza fakty niewynikające z dostępnych organowi akt, a opierające się jedynie na u.p.p.u.w.g.c.m. Ponadto w zakresie podstawy wpisu roszczenia o opłatę przekształceniową ma charakter prawotwórczy27.
• Właściwy organ przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej w terminie 14 dni od dnia jego wydania. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca, zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w terminie siedmiu dni od dnia jego wydania (art. 4 ust. 7 u.p.p.u.w.g.c.m.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. sąd dokonuje z urzędu wpisu własności gruntu oraz wpisu roszczenia o opłatę w księgach wieczystych. Zawiadomienie o wpisie sąd doręcza na adres wskazany w zaświadczeniu. Doręczenie zawiadomienia na taki adres uważa się za dokonane. Za dokonanie wpisów w księdze wieczystej nie uiszcza się opłat sądowych (zobacz komentarz do art. 5 u.p.p.u.w.g.c.m.).

Art. 4a. [Wojewoda jako organ wyższego stopnia]

Organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest wojewoda.

komentarz

• Przepis ten wprowadzony został nowelizacją z 6 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że zgodnie z art. 4a u.p.p.u.w.g.c.m. wojewoda będzie organem wyższego stopnia w sprawach, w których beneficjent przekształcenia gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa zakwestionuje rozstrzygnięcia właściwego organu zawarte w decyzji ustalającej okres wnoszenia i wysokość opłaty za przekształcenie. Wskazano, że przepis ten został skorelowany z przepisami u.p.p.u.w. Ustawodawcy chodzi o art. 3 ust. 1a u.p.p.u.w. Warto dodać, że regulacja ta została dodana do u.p.p.u.w. nowelizacją z 2009 r. Było to spowodowane licznymi wątpliwości, jakie pojawiły się w związku ze stosowaniem art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w. w zakresie ustalania organów właściwych do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanych przez organy w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Wątpliwości dotyczyły ustalenia właściwego organu odwoławczego od decyzji starosty. W tej kwestii wyłoniły się dwie linie orzecznictwa. Część sądów uważała, że organem odwoławczym jest wojewoda, zaś inne wskazywały na samorządowe kolegium odwoławcze. Ostatecznie ten spór przesądziła ww. nowelizacja u.p.p.u.w.28.

Chociaż uzasadnienie o tym nie wspomina, ustawodawca wprowadził art. 4a, by zapobiec podobnym wątpliwościom. Wojewoda będzie wobec tego organem odwoławczym od decyzji ustalającej okres wnoszenia i wysokość opłaty za przekształcenie wydanej odnośnie gruntu Skarbu Państwa przez:

– starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu);

– dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa;

– dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego;

– dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Art. 5. [Wpisy z urzędu w księgach wieczystych]

1. Sąd dokonuje z urzędu wpisu własności gruntu oraz wpisu roszczenia o opłatę w księgach wieczystych. Zawiadomienie o wpisie sąd doręcza na adres wskazany w zaświadczeniu. Doręczenie zawiadomienia na taki adres uważa się za dokonane. Za dokonanie wpisów w księdze wieczystej nie uiszcza się opłat sądowych.

2. W przypadku przekształcenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu związanego z odrębną własnością lokalu wpisu roszczenia o opłatę, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej.

3. Wyodrębniając własność lokalu po dniu 1 stycznia 2019 r. w budynku położonym na gruncie objętym przekształceniem, w odniesieniu do którego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej ujawniono przekształcenie i roszczenie o opłatę, sąd z urzędu ujawni w księdze wieczystej prowadzonej dla tego lokalu roszczenie o opłatę.

4. Sąd z urzędu wykreśli roszczenie o opłatę z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, w przypadku gdy w dziale II tej księgi ujawnione zostaną wyłącznie udziały w nieruchomości wspólnej, jako prawa związane z własnością lokali.

komentarz

• Zgodnie z art. 27 u.g.n. oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej, który ma w tym wypadku charakter konstytutywny. Oznacza to, że w sytuacji niezachowania przesłanki wpisu czynność prawna mająca na celu oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste czy przeniesienie tego prawa nie wywołuje zamierzonego skutku. Natomiast wpis własności gruntu oraz wpis roszczenia o opłatę w księgach wieczystych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., ma charakter deklaratoryjny, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Wpisy deklaratoryjne w księgach wieczystych ujawniają jedynie stan prawny, nie mają charakteru prawotwórczego.
• Z art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. wynika, że wpis własności gruntu i wpis roszczenia o opłatę w księgach wieczystych dokonywany jest przez sąd z urzędu. Co do zasady wpisy w postępowaniu wieczystoksięgowym są dokonywane na wniosek. Sąd dokonuje wpisu jedynie na wniosek i w granicach wniosku, chyba że przepis szczególny przewiduje dokonanie wpisu z urzędu (art. 6268 par. 1 k.p.c.). Przy czym wpisy dokonywane z urzędu są rzadkie i wprost muszą wynikać z ustawowego upoważnienia. Przykłady wpisów z urzędu można znaleźć w u.k.w.h., a także w k.p.c.
• O wpisie z urzędu jest mowa w art. 27 ust. 2 u.k.w.h. w powiązaniu z ust. 1 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd dokona z urzędu sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych w tej bazie lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster nieruchomości.
• Z kolei art. 36 ust. 3 u.k.w.h. w zw. ust. 1 tego artykułu stanowi, że w sytuacji gdy sąd otrzyma zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta, z urzędu dokonuje wpisu ostrzeżenia, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zawiadomienie o wpisie ostrzeżenia zawiera pouczenie o obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie prawa własności w terminie miesiąca od daty doręczenia zawiadomienia. Jeżeli zaś ograniczenie możności rozporządzenia nieruchomością lub prawami rzeczowymi na nieruchomości, które przestało być wiążące, jest nadal wpisane w księdze wieczystej, wykreślenie jego może nastąpić z urzędu.

Zgodnie z k.p.c. sąd dokonuje wpisu z urzędu (w postępowaniu wieczystoksięgowym) jako ostrzeżenia, gdy dostrzeże niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W razie stwierdzenia, że dla tej samej nieruchomości albo ograniczonego prawa rzeczowego prowadzi się dwie lub więcej ksiąg wieczystych, ujawniających odmienny stan prawny, wpisu ostrzeżenia dokonuje we wszystkich księgach wieczystych założonych dla tej nieruchomości (art. 62613 par. 1 k.p.c.).

Sąd może też dokonać sprostowania usterek wpisu, ale tylko takich, które nie wywołują niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, chodzi np. oczywiste pomyłki dotyczące numeru działki w księdze wieczystej (art. 62613 par. 2 k.p.c.).

• Z urzędu sąd wykreśla też wzmiankę o wniosku o wpis – niezwłocznie po dokonaniu wpisu, po uprawomocnieniu postanowienia o odmowie dokonania wpisu lub o odrzuceniu wniosku albo po umorzeniu postępowania albo po uprawomocnieniu się zarządzenia o zwrocie wniosku (art. 6267 par. 3 k.p.c.). Z kolei niezwłocznie po wniesieniu apelacji sąd z urzędu wpisuje o niej wzmiankę (art. 62611 par. 1 k.p.c.). Z urzędu wpisywana jest również wzmianka o skardze kasacyjnej lub skardze nadzwyczajnej – po przedstawieniu przez zainteresowanego zawiadomienia o wniesieniu takiej skargi (art. 62611 par. 1 k.p.c.). W razie wniesienia skargi na wpis w księdze wieczystej dokonany przez referendarza w odpowiednim dziale księgi wieczystej zamieszcza się informację o niej. Zaś wzmianka o skardze złożonej za pośrednictwem systemu teleinformatycznego umieszczana jest automatycznie z chwilą, gdy wniosek znajdzie się w systemie. Wzmiankę o skardze wykreśla się z urzędu po jej rozpoznaniu (art. 6267 par. 4 w zw. z par. 2 k.p.c.).
• W art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. w sposób odmienny do art. 62612 k.p.c. uregulowano także sposób doręczania przez sąd wieczystoksięgowy zawiadomienia o dokonanym przez niego wpisie w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 62612 k.p.c. osoba, na rzecz której w księdze wieczystej jest wpisane prawo lub roszczenie, jej przedstawiciel albo pełnomocnik do doręczeń ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia sądu prowadzącego księgę wieczystą o każdej zmianie adresu lub wskazania adresu do doręczeń. Osoba zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie niebędącym członkiem Unii Europejskiej jest obowiązana wskazać pełnomocnika do doręczeń w Rzeczypospolitej Polskiej (par. 1). Paragraf 1 stosuje się też odpowiednio do spadkobierców lub innych następców prawnych osoby, na rzecz której jest wpisane prawo w księdze wieczystej (par. 2). W razie zaniedbania obowiązku, o którym mowa w par. 1 i 2, pismo sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sądowi znany (par. 3). Tymczasem w art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. postanowiono, że zawiadomienie o wpisie sąd doręcza pod adres wskazany w zaświadczeniu, o którym mowa w przepisach u.p.p.u.w.g.c.m. Doręczenie zawiadomienia pod taki adres uważa się za dokonane.
• Komentatorzy zauważają, że u.p.p.u.w.g.c.m. dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zatem skutek prawny w postaci przekształcenia dotyczy nieruchomości gruntowej. Tymczasem ustawodawca wskazuje w art. 5 ust. 2, że wpisów w księdze wieczystej – w przypadku przekształcenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu związanego z odrębną własnością lokalu – dokonuje się w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej29. W uzasadnieniu projektu u.p.p.u.w.g.c.m. czytamy, że takie działanie ma na celu wyeliminowanie wątpliwości co do rodzaju księgi, w której nastąpią wpisy.
• Artykuł 5 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. został zmieniony nowelizacją z 6 grudnia 2018 r. Poprzednio art. 5 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. brzmiał następująco: „W przypadku przekształcenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu związanego z odrębną własnością lokalu wpisów, o których mowa w ust. 1, dokonuje się w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej. Wyodrębniając własność lokalu po dniu 1 stycznia 2019 r. w budynku położonym na gruncie objętym przekształceniem, sąd z urzędu ujawni w księdze wieczystej prowadzonej dla tego lokalu roszczenie o opłatę. W przypadku ujawnienia roszczenia o opłatę w odniesieniu do wszystkich udziałów we współwłasności gruntu sąd z urzędu dokonuje wykreślenia roszczenia o opłatę z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej”.
• Artykuł 5 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. sprzed nowelizacji posługiwał się ogólnym pojęciem wpisu, co mogło skłaniać do błędnego wniosku, że w przypadku przekształcenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu związanego z odrębną własnością lokalu ustawodawca nakłada obowiązek dokonywania wpisów z urzędu, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., czyli także wpisu własności, ale w odniesieniu do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej. W konsekwencji prowadziłoby to do wniosku, że nie ma podstawy do dokonywania z urzędu wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla zabudowanej nieruchomości gruntowej, z której lokal został wyodrębniony, w której to księdze wieczystej ujawniony jest w dziale II udział związany z własnością lokalu. Artykuł 5 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. w nowym brzmieniu wyraźnie wskazuje, że wpisu roszczenia o opłatę dokonuje się w księdze lokalowej30.
• Z kolei w art. 5 ust. 3 u.p.p.u.w.g.c.m. po nowelizacji wskazano, że sąd będzie z urzędu dokonywał wpisu roszczenia o opłatę w księdze wieczystej zakładanej dla lokalu, jeżeli wpis przekształcenia i roszczenia został ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej. W ust. 4 art. 5 uściślono zaś, że sąd z urzędu wykreśli roszczenie o opłatę z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, gdy w dziale II tej księgi (gruntowej) zostaną ujawnione wyłącznie udziały w nieruchomości wspólnej – jako prawa związane z własnością lokali. W księdze tej nie będzie ujawnionego już udziału właściciela gruntu niebędącego właścicielem odrębnych własności lokalu, którego to udziału dotyczyło ujawnione w księdze roszczenie (roszczenia o opłatę ujawnione będą wówczas w księgach wieczystych wyodrębnionych lokali)31.

Należy podkreślić, że zarówno ust. 2 art. 5 u.p.p.u.w.g.c.m., jak i ust. 3 tego artykułu odnosić się może także do deweloperów, jeśli dokonali wyodrębnienia lokali mieszkalnych w danym budynku.

Art. 6. [Wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia]

1. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.

2. Do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty, opłata wnoszona jest w wysokości wskazanej w zaświadczeniu. Ustalona w postępowaniu wysokość opłaty obowiązuje od dnia przekształcenia.

3. Właściwy organ zawiadamia wnioskodawcę o:

1) zaliczeniu na poczet przyszłych opłat nadwyżki wniesionej opłaty – w przypadku nadpłaty;

2) dopłacie do opłaty odpowiadającej różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a nową wysokością opłaty – w przypadku niedopłaty.

4. W przypadku wydania decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty właściwy organ przekazuje decyzję do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę.

komentarz

• Z art. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. wynika, że właściciel nieruchomości niezgadzający się z wysokością opłaty i okresem jej wnoszenia wskazanymi w zaświadczeniu ma prawo złożenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia zaświadczenia wniosku do właściwego organu o ustalenie w drodze decyzji wysokości lub okresu wnoszenia opłat za przekształcenie. Do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji obowiązywać go będzie dotychczasowa opłata określona w zaświadczeniu. Złożenie wniosku o ustalenie opłaty przekształceniowej w drodze decyzji nie powoduje zawieszenia obowiązku uiszczania opłaty. W takiej sytuacji to decyzja administracyjna ostatecznie rozstrzygnie o wysokości opłaty. Jeśli będzie inna, zachodzić będzie konieczność rozliczenia ewentualnej nadpłaty lub niedopłaty (bo nowa wysokość obowiązywać będzie od dnia przekształcenia).
• W przypadku konieczności potwierdzenia braku obowiązku wnoszenia opłaty (art. 6 ust 4 u.p.p.u.w.g.c.m.) właściwy organ wydaje decyzję, a następnie przekazuje ją do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę.
• W literaturze zastanawiano się, jakich sytuacji może dotyczyć decyzja, o której mowa w art. 6 ust. 4 u.p.p.u.w.g.c.m. Uważa się, że raczej nie dotyczy to przypadku, w którym właściciel albo spłacił wszystkie opłaty, do których być obowiązany, albo uiścił opłatę jednorazowo. Wówczas organ obowiązany byłby do potwierdzenia tego faktu przez wydanie z urzędu w terminie 30 dni zaświadczenia o wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej.

Potwierdzanie decyzją braku obowiązku wnoszenia opłaty może natomiast dotyczyć podmiotów ustawowo zwolnionych z obowiązku wnoszenia opłaty wymienionych w art. 8 u.p.p.u.w.g.c.m., tj.:

1) parków narodowych w rozumieniu art. 8 u.o.p.;

2) osób fizycznych lub ich spadkobierców oraz spółdzielni mieszkaniowych, w przypadku gdy:

wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego,

użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie:

– art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99),

– innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed 5 grudnia 1990 r.

• Brak obowiązku wnoszenia opłaty w wyżej wymienionych przypadkach nie może jednak wynikać z zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa, ponieważ art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi, że w zaświadczeniu nie wskazuje się beneficjenta przekształcenia32.
• Termin dwumiesięczny, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., jest obliczany zgodnie z art. 57 par. 3 k.p.a. To oznacza, że kończy się wraz z upływem dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim jego dniu. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy33 lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (art. 57 par. 4 k.p.a.).

Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:

– wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;

– nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu p.p.;

– złożone w polskim urzędzie konsularnym;

– złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;

– złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;

– złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego (art. 57 par. 5 k.p.a.).

Z przepisów u.p.p.u.w.g.c.m. nie wynika, by wniosek właściciela nieruchomości o wydanie decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., musiał być złożony na jakimś szczególnym formularzu. Wystarczy, że zgłosi swoje żądanie na piśmie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia. Zbędne jest przy tym dołączanie do wniosku jakichkolwiek dokumentów. Powstaje pytanie, czy wniosek może dotyczyć jednocześnie wyznaczenia wysokości i okresu wnoszenia opłaty? Artykuł 6 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. pomiędzy określeniem „wyznaczenia wysokości” a określeniem „okresu wnoszenia opłaty” zawiera słowo „lub”, które stanowi funktor alternatywy nierozłącznej. Ten rodzaj alternatywy oznacza, że wniosek może dotyczyć tylko „wyznaczenia wysokości”, tylko „okresu wnoszenia opłaty” lub też obu tych kwestii naraz. Gdyby ustawodawca chciał, by wniosek dotyczył tylko jednej z wyżej wymienionych kwestii, zawarłby pomiędzy nimi słowo „albo”, które stanowi funktor alternatywy rozłącznej34.

• Problemem, jaki się wyłania w związku z treścią nie tylko art. 6, ale i wielu przepisów u.p.p.u.w.g.c.m., jest kwestia tego, co należy rozumieć przez określenie „właściwy organ”, bowiem ustawa nie wskazuje, które organy i w jakich sprawach są właściwe. Tymczasem w u.p.p.u.w. wskazanie takie zawarto w art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. Zgodnie z nim decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje:

– starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne;

– wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji chyba należałoby przyjąć, że przez „właściwy organ” na gruncie u.p.p.u.w.g.c.m. należy rozumieć organy wymienione w art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. Niemniej jednak brak wyraźnego wskazania w u.p.p.u.w.g.c.m. jest niedopatrzeniem ustawodawcy. Ten mankament dziwi, tym bardziej że ustawodawca wskazał w art. 3 u.p.p.u.w.g.c.m., że organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest wojewoda.

• Należy podkreślić, że chociaż ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, to już rozliczenie nadpłaty lub niedopłaty, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.p.p.u.w.g.c.m., następuje w formie zawiadomienia organu, który wydał decyzję. Obowiązkowe elementy takiego zawiadomienie ani jego forma nie zostały określone. Ustawodawca nie określił też, w jakim terminie – z uwagi na konieczność zachowania zawiadomienia dla celów dowodowych – powinno ono mieć formę pisemną lub elektroniczną, jeśli z akt postępowania administracyjnego wynika, że strona wnioskowała o doręczanie korespondencji w takiej formie. Z art. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. nie wynika, w jakim terminie – w przypadku zawiadomienia wnioskodawcy przez właściwy organ o zaistnieniu niedopłaty – wnioskodawca ma uiścić dopłatę do opłaty odpowiadającej różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a nową wysokością opłaty.

Art. 7. [Ustalenie wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia]

1. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę.

2. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.

3. W przypadku, gdy w dniu przekształcenia obowiązywałaby opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona za pierwszy lub drugi rok od aktualizacji, zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o gospodarce nieruchomościami”, wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trzecim roku od aktualizacji.

4. W przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r.

5. Opłatę wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Na wniosek złożony nie później niż 14 dni przed dniem upływu terminu płatności właściwy organ może rozłożyć opłatę na raty lub ustalić inny termin jej wniesienia, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego.

6. Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia.

6a. Właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646, 1479, 1629, 1633 i 2212), z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres:

1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1% albo

2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo

3) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo

4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

6b. Właściciel gruntu będący przedsiębiorcą w okresie pozostałym do wnoszenia opłaty w każdym czasie, z uwzględnieniem art. 14, może złożyć nowe oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty stosownie do ust. 6 albo 6a, z uwzględnieniem dotychczas wniesionych opłat. Właściwy organ wydaje zaświadczenie potwierdzające wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty w terminie 30 dni od dnia złożenia nowego oświadczenia. Do zaświadczenia potwierdzającego wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2.

7. Właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.

8. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji.

9. Po wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej właściwy organ wydaje z urzędu, w terminie 30 dni od dnia wniesienia opłat albo opłaty jednorazowej, zaświadczenie o wniesieniu opłat albo opłaty jednorazowej, które właściciel gruntu załącza do wniosku o wykreślenie w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę.

10. Od wniosku o wykreślenie wpisu, o którym mowa w art. 4 ust. 5, pobiera się opłatę stałą w wysokości:

1) 250 zł – w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej;

2) 75 zł – w pozostałych przypadkach.

komentarz

• Z tytułu przekształcenia praw rzeczowych ex lege nowy właściciel gruntu ponosi opłatę na rzecz dotychczasowego właściciela. Podobnie jak opłata roczna ciążąca na użytkowniku wieczystym, opłata z tytułu przekształcenia praw rzeczowych ma charakter cywilnoprawny. Jest ona ekwiwalentem pieniężnym za nabyte ex lege prawo własności35. W u.p.p.u.w.g.c.m. przyjęto zasadę odpłatności, która zapewni dochody na poziomie porównywalnym do dotychczasowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ustalanej na zasadach określonych w u.p.p.u.w. Jednak by uprościć procedury ustalania odpłatności, w tym wyeliminowanie konieczności sporządzania i ponoszenia kosztów jednostkowych wycen na potrzeby przekształcenia, nie odwołano się wprost do zasady określonej w dotychczasowych przepisach o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w tym do art. 69 u.g.n. Oznacza to, że przekształcenie następuje z mocy prawa, bez wyrażania woli obu stron na zmianę praw do nieruchomości (jak ma to miejsce w przypadku umów cywilnoprawnych). Jednocześnie przyjęto oparcie systemu odpłatności za przekształcenie na dotychczasowym systemie opłat rocznych. W taki sposób, by sumaryczna kwota, która wpłynie za przekształcenie danej nieruchomości, nie odbiegała od średniej kwoty, którą podmioty publiczne uzyskiwały przy zastosowaniu zasady określonej w art. 69 u.s.g. Zdaniem ustawodawcy to rozwiązanie ma być najmniej obciążające finansowo beneficjentów ustawy, a równocześnie przy uwzględnieniu faktu, że w ostatnich latach w oczekiwaniu na projektowane przekształcenie ex lege samorządy dokonywały aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, ma zapewnić właścicielom gruntów dochody na poziomie porównywalnym do dotychczasowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ustalanej na zasadach określonych w przepisach u.p.p.u.w.36.

 

W wysokości opłaty rocznej

• Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. – o czym pisaliśmy wcześniej – wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W literaturze wskazuje się, że opłata ta stanowi wynagrodzenie uiszczane właścicielowi przez każdoczesnego użytkownika wieczystego za możliwość korzystania z gruntu (w tym jego zabudowy) z wyłączeniem innych osób. Ma ona charakter świadczenia okresowego – i – jak nazwa wskazuje, należna jest za rok z góry. Niemniej jednak zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza ją przez czas trwania swego prawa. Jest on zobowiązany do tego od daty wpisu tego prawa do księgi wieczystej do daty jego wykreślenia (niezależnie od tego, czy korzysta on z gruntu)37. Zgodnie z art. 71 ust. 4 u.s.g. opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Nie pobiera się jej za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Opłata ta jest ustalana według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 1 u.s.g.). Zaś w myśl art. 72 ust. 3 wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana [tabela].

Tabela. Stawki procentowe opłaty rocznej

*) Stawkę wprowadziła ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

• Wskazać należy, że nowelizacja z 31 stycznia 2019 r. do katalogu stawek wprowadziła stawkę (1 proc. ceny) dla nieruchomości gruntowych, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele (dotychczas zgodnie z 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. była ona ukształtowana na poziomie 3 proc.)38. Stawka ta ma obowiązywać niezależnie o tego, czy dana nieruchomość oddana jest na cel mieszkaniowy. Z ww. zmianą związana jest regulacja przejściowa zawarta w art. 3 nowelizacji z 31 stycznia 2019 r. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej za nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b u.g.n., przyjmuje się stawkę procentową w wysokości 1 proc. ceny nieruchomości gruntowej. W ust. 2 przewiduje się umorzenie postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia dotyczących wskazanych powyżej nieruchomości, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe. W myśl art. 3 ust. 3 nowelizacji z 31 stycznia 2019 r. w przypadku gdy po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej39 obowiązywała stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego niezgodna z art. 72 w ust. 3 pkt 3b u.g.n. (1 proc. ceny), właściwy organ, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, ustala tę stawkę zgodnie z tym przepisem. Ponadto w tym przepisie nałożono na właściwy organ obowiązek powiadomienia na piśmie użytkowników wieczystych o wysokości nowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej od 2019 r.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.g.n., jeżeli wysokość stawek procentowych opłat rocznych jest uzależniona od określonego w umowie celu, a powstaje zbieg celów, to przyjmuje się, że decyduje ten, który określony jest w umowie jako podstawowy. To on wyznacza stawkę procentową opłaty rocznej40.

Cena nieruchomości, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.g.n., jest ustalana stosownie do art. 67 u.g.n. Oznacza to, że cena ta jest albo:

– zawarta w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste,

– ustalona w drodze przetargu,

– ustalona arbitralnie przez właściciela gruntu, jednak w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości (gdy sprzedaż następuje w trybie bezprzetargowym),

– ustalona w wyniku rokowań z nabywcą (które mogą nastąpić w razie niepowodzenia dwóch kolejnych przetargów)41.

• Cena obrazuje faktyczną wartość nieruchomości na rynku. Natomiast wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi zgodnie z art. 149–159 u.g.n. Przy czym przepisy te różnicują rodzaje wartości nieruchomości – jednak tylko jedna z nich, wartość rynkowa, to szacunkowa kwota możliwie najbardziej zbliżona do ceny, jaką można uzyskać za daną nieruchomość w transakcji zawieranej na warunkach rynkowych (wartość rynkowa określana jest dla nieruchomości, które mogą być przedmiotem rynkowego obrotu)42.
• Zasadniczo wielkość opłaty przekształceniowej równa będzie opłacie rocznej za 2018 r. Sytuacja ta dotyczy wszystkich tych przypadków, w których dotychczasowy sposób użytkowania jest zgodny z celem, a w konsekwencji i ze stawką procentową oraz tych lokali, których oddanie do użytkowania nastąpiło do 31 grudnia 2018 r. Zdarzyć się jednak mogą sytuacje, w których nieruchomość gruntowa pozostająca w użytkowaniu wieczystym zostanie zabudowana na cele mieszkaniowe niezgodnie z wytycznymi, na jakie użytkowanie wieczyste było ustanowione. W takim wypadku, jeśli przed 1 stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty nie dokonał zmiany celu, na jaki jest oddana nieruchomość w użytkowanie wieczyste, to opłata przekształceniowa będzie wyliczana od stawki procentowej innej niż 1 proc.43.

Aktualizacja

• Artykuł 7 ust. 3 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi, że w przypadku gdy w dniu przekształcenia obowiązywałaby opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona za pierwszy lub drugi rok od aktualizacji, zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n., wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trzecim roku od aktualizacji. W literaturze wskazuje się, że przez pojęcie „aktualizacji” należy rozumieć zmianę wysokości opłaty rocznej, wywołaną zmianą wartości rynkowej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (znaczenie materialne wynikające z art. 77 ust. 1 u.g.n.). Zaś w znaczeniu formalnym aktualizacja to zespół czynności procesowych zmierzających do ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej, począwszy od dokonanego przez właściciela wypowiedzenia, a skończywszy na prawomocnym orzeczeniu samorządowego kolegium odwoławczego lub sądu. Zatem wszystko to, co jest przedmiotem regulacji art. 78–81 u.g.n.44. Podsumowując: aktualizowanie opłaty jest procesem ustalającym jej nową wysokości w związku ze zmianą wartości nieruchomości. Stawka procentowa pozostaje niezmieniona, a jedynie wysokość opłaty się zmienia, gdyż określony procent stawki liczony jest od innej wartości nieruchomości45.
• Zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n., w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji46. Przepis ten przewiduje zastosowanie swego rodzaju „opłaty przejściowej”, polegającej na stopniowym dochodzeniu do pełnej opłaty rocznej wynikającej z dokonanej aktualizacji poprzez jej wnoszenie w zmniejszonej wysokości w pierwszych latach (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 21 września 2016 r., sygn. akt VI ACa 1013/15).

Artykuł 77 ust. 2a u.g.n. wzbudzał wiele kontrowersji. Wątpliwość rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z 28 lutego 2013 r. (sygn. akt III CZP 110/12). Zdaniem SN art. 77 ust. 2a u.g.n. reguluje wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w trzech kolejnych latach od aktualizacji. Skoro w pierwszym roku użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej, w trzecim zaś roku opłata jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji, to na wysokość opłaty w drugim i trzecim roku składa się połowa z nadwyżki ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty. Pozostała do zapłaty kwota nowej opłaty rocznej (nadwyżka) jest rozkładana na dwie równe części, które powiększają w kolejnych dwóch latach kwotę opłaty wniesionej w poprzednim roku. W drugim roku od aktualizacji opłata roczna stanowi sumę kwoty wniesionej w pierwszym roku i kwoty odpowiadającej połowie nadwyżki. W trzecim roku opłata roczna stanowi sumę kwoty wniesionej w drugim roku oraz drugiej połowy nadwyżki. W ten sposób w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji. Oznacza to, że art. 77 ust. 2a zdanie trzecie u.g.n. jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, gdyż potwierdza to, co wynika ze zdania drugiego. Sąd Najwyższy wskazał także przykład, jak zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n. obliczyć opłatę przejściową. Skorzystajmy z niego na gruncie art. 7 ust. 3 u.p.p.u.w.g.c.m. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy w dniu przekształcenia obowiązywałaby opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona za pierwszy lub drugi rok od aktualizacji, w myśl art. 77 ust. 2a u.g.n., wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trzecim roku od aktualizacji [przykład].

Przykład

Wysokość opłaty przekształceniowej w przypadku aktualizacji

Gmina skutecznie wypowiedziała wysokości opłaty i zaoferowano jej nową wysokość w 2017 r. Dotychczasowa opłata roczna wynosiła 400 zł, a opłata roczna ustalona w wyniku aktualizacji wynosi 1000 zł.

W takim przypadku opłata roczna za 2018 r. (pierwszy rok od aktualizacji) = opłata dotychczasowa × 2 = 400 zł × 2 = 800 zł. Powstała nadwyżka = opłata roczna ustalona w wyniku aktualizacji (wartość nieruchomości gruntowej × stawka procentowa) – opłata roczna za 2016 r. = 1000 zł – 800 zł = 200 zł.

Opłata roczna za 2019 r. (drugi rok od aktualizacji) = opłata roczna za 2017 r. + 1/2 nadwyżki = 200 zł + (200 zł/2) = 800 zł + 100 zł = 900 zł.

Opłata roczna za 2020 r. (trzeci rok od aktualizacji) = opłata roczna za 2018 r. + 1/2 nadwyżki = 900 zł + 100 zł = 1000 zł.

Opłata przekształceniowa wynosi 1000 zł, czyli jest równa opłacie rocznej z trzeciego roku od aktualizacji (pomimo, iż ta obowiązywałaby dopiero w 2020 roku).

• Zgodnie z art. 4 nowelizacji z 31 stycznia 2019 r., jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania te, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy47, umarza się (ust. 2). W senackim projekcie nowelizacji z 31 stycznia 2019 r. nie było wskazanej regulacji. Pojawiła się ona w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie. Nie wiadomo, jakie było ratio legis tego rozwiązania. Nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu projektu nowelizacji z 31 stycznia 2019 r.48.

Zbycie użytkowania wieczystego

• W przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od 1 stycznia 2019 r. Jeśli więc w 2018 r. doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na nowego użytkownika wieczystego, to ten status nabywa on nie z chwilą sporządzenia umowy notarialnej, lecz z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej przez sąd wieczystoksięgowy. Nowy użytkownik wieczysty nie jest zobowiązany do płacenia opłaty rocznej za 2018 rok, nawet gdyby wpis do księgi wieczystej nastąpił przed terminem płatności, tj. 31 marca 2018 r. Tę opłatę ponosi stary użytkownik wieczysty (zbywca). Nowy użytkownik wieczysty musi ponieść opłatę roczną dopiero do 31 marca 2019 r. Skoro 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa stanie się on właścicielem nabytego prawa użytkowania wieczystego to opłata roczna za 2019 r. zastąpiona zostanie opłatą przekształceniową49.
• Analogicznie jak opłatę roczną opłatę przekształceniową wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku. Termin ten należy traktować jako termin zapłaty, decydujący również w kwestii określenia daty wymagalności roszczenia właściciela z tego tytułu, co następuje z dniem 1 kwietnia. Wobec tego roszczenie o zapłatę opłaty rocznej staje się zatem wymagalne 1 kwietnia każdego roku bez uprzedniego wezwania50. Na wniosek złożony nie później niż 14 dni przed dniem upływu terminu płatności właściwy organ może rozłożyć opłatę przekształceniową na raty lub ustalić inny termin jej wniesienia, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. To rozwiązanie jest także identyczne, tak ja to odnoszące się do opłaty rocznej. Należy zauważyć, że organ nie może ustalić innego terminu zapłaty bez wniosku beneficjenta, a wniosek ten powinien zawierać propozycję innego terminu (odpowiednią do jego możliwości).
• Wniosek obejmować może także propozycję rozłożenia płatności na raty (wraz z propozycją wysokości rat i terminów ich opłacenia). W interesie właściciela leży uzasadnienie składanych propozycji, gdyż przesunięcie terminu ma charakter fakultatywny, więc jego wniosek nie musi zostać uwzględniony. Ponieważ przesuwanie terminów wnoszenia rocznych opłat nie leży co do zasady w interesie organu gruntu, to powinien on przychylać się tylko do należycie uzasadnionych wniosków. W literaturze wskazuje się, że nie jest właściwe pozytywne rozpatrywanie wszystkich złożonych wniosków bez analizowania ich zasadności. Przepis nie wskazuje co prawda, jakie są przesłanki uznawania, że wniosek jest zasadny, jednakże wydaje się, że przesunięcie terminu płatności ma na celu ewentualną pomoc w przypadku trudnej sytuacji właściciela i umożliwienie mu dokonania zapłaty, której nie mógłby dokonać w terminie z powodu swojej sytuacji (albo przynajmniej nie mógłby jej dokonać w całości lub wiązałoby się to dla niego ze znacznymi utrudnieniami). Podkreśla się, że decyzje dotyczące przesunięcia terminu zapłaty nie powinny być subiektywne. Powinny one być podejmowane w oparciu o pewne zasady, stosowane jednakowo wobec wszystkich wnioskodawców51.
• Zgodnie z przepisem przejściowym u.p.p.u.w.g.c.m., tj. art. 20 ust. 1, opłatę należną za rok 2019 wnosi się w terminie do 29 lutego 2020 r. Przyjęcie tego terminu jest związane z tym, że przez okres 12 miesięcy będą wydawane zaświadczenia, a dokumenty te potwierdzają obowiązek płatności. Nie jest więc możliwe wniesienie opłaty za 2019 rok w terminie do 31 marca, gdyż w tym dniu może jeszcze nie być wydane zaświadczenie.
• Jako zasadę przyjęto, że opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m.). Ustawodawca wprowadził także przepisy umożliwiające jednorazowe wywiązanie się z obowiązku wniesienia opłaty. Projektodawca wyjaśnił, dlaczego przyjęto taki okres uiszczania tej daniny. Na podstawie analizy wysokości opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, które wpływały do gmin na terenie całego kraju w latach 2011–2014, określono średni poziom tej opłaty – wynosiła ona 20 proc. wartości rynkowej gruntu. A w niektórych gminach, które udzielały wysokich bonifikat, było to nawet 10–15 proc. Przyjmując tę średnią, zaproponowano minimalną długość okresu płatności za ustawowe przekształcenie na poziomie 20 lat. Opłata roczna za grunt oddany na cel mieszkaniowy wynosi 1 proc. ceny gruntu, co po 20 latach płatności i zapewnieniu waloryzacji pozwoli osiągnąć poziom dotychczas pobieranych przez gminy wynagrodzeń za przekształcenia praw do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Ponadto uznano, że oparcie systemu odpłatności za przekształcenie o ograniczoną w czasie cykliczną odpłatność na poziomie dotychczasowych opłat rocznych nie zaburzy stabilności finansowej samorządów i Skarbu Państwa i to nawet po zakończeniu okresu płatności (po 20 latach), bądź przy skorzystaniu przez dużą grupę beneficjentów ustawy z możliwości płatności jednorazowej. Według projektodawców ustawy dochody z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nie stanowią znaczącej pozycji w budżetach samorządów. Z treści dostępnych na stronach internetowych BIP uchwał budżetowych za 2015 r. ośmiu miast wojewódzkich (Warszawy, Białegostoku, Gdańska, Zielonej Góry, Bydgoszczy, Lublina, Krakowa i Opola) wynikało np., że łączny udział dochodów z opłat za zarząd, użytkowanie i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w dochodach budżetowych tych miast kształtował się na poziomie około 1 proc. Wyjątek stanowiła Warszawa, dla której udział ten przekracza 3 proc.
• Na etapie projektu wskazywano, że ustanowienie dwudziestoletniego okresu, w którym współwłaściciele będą zobowiązani do ponoszenia opłat rocznych nie uwzględnia szeregu istotnych czynników różnicujących sytuacje poszczególnych zobowiązanych. Dla zachowania odpowiedniego poziomu obciążania opłatami konieczne jest bowiem uwzględnienie m.in. okresu pozostałego do upływu terminu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz odpowiednio zwaloryzowanej:

– kwoty uiszczonej z tytułu pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego,

– sumy opłat rocznych uiszczonych do 1 stycznia 2017 r.52.

Podnoszono, że na skutek przemian ustrojowych i rynkowych zdarzało się, że były wznoszone budynki wielorodzinne na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste pierwotnie na inny cel. Może więc się zdarzyć, że ustawą objęte zostaną udziały w użytkowaniu wieczystym, które wygasa wcześniej niż 20 lat. Czy w tej sytuacji opłata przekształceniowa ma również być wnoszona przez 20 lat? Tej kwestii u.p.p.u.w.g.c.m. nie rozstrzyga53.

Wydłużony system płatności

• Prawo własności, które przedsiębiorcy, spółdzielnie mieszkaniowe oraz deweloperzy uzyskają w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, może być kwalifikowane jako pomoc publiczna. Aby nie narażać ich na zwrot równowartości pomocy publicznej w przypadku przekroczenia limitu de minimis (limitu pomocy publicznej, która może zostać przedsiębiorcy zgodnie z prawem udzielona), wprowadzono do u.p.p.u.w.g.c.m. ust. 6a (nowelizacją z 6 grudnia 2018 r). Zgodnie z nim przedsiębiorcy (spółdzielnie) mogą wybrać dłuższe okresy wnoszenia opłat przekształceniowych, aby ich suma zrównoważyła wartość rynkową nieruchomości. Aby z takiego systemu skorzystać, trzeba złożyć specjalne oświadczenie w ciągu trzech miesięcy od dnia przekształcenia. Tyle że w przypadku gdy np. spółdzielnia mieszkaniowa wybierze wydłużony model wnoszenia opłat przekształceniowych, ale korzystać będzie z bonifikat (których wysokość może sięgać nawet ponad 95 proc.), to i tak problem przekroczenia limitu de minimis może wystąpić.
• Konieczność zwrotu pomocy publicznej (liczonej jako wartość prawa własności nieruchomości) budzi niezrozumienie wśród przedsiębiorców i spółdzielni także z tego powodu, że już wcześniej, nabywając prawo użytkowania wieczystego, musieli oni za nie zapłacić (rynkowa wartość takiego prawa wynosi nawet 80 proc. prawa własności)54.
• W ust. 6a ustawodawca wprowadził dla przedsiębiorców wybór systemu płatności za przekształcenie – albo 20 opłat rocznych, albo wnoszenie opłaty przez okres od 33 do 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, w zależności od wysokości stawki procentowej opłaty rocznej, albo przez okres, w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest wyższa niż 3 proc. Przepisy te mają pozwolić beneficjentom przekształcenia, którzy mogliby zostać objęci rygorem pomocy publicznej, na dostosowanie systemu płatności do aktualnej kondycji finansowej, planów inwestycyjnych wobec nieruchomości podlegającej przekształceniu lub innych okoliczności występujących u danego podmiotu. Kolejny nabywca będący przedsiębiorcą będzie mógł kontynuować płatność przez dłuższy okres w celu uniknięcia obowiązku dopłaty wynikającej z przekroczenia limitu pomocy de minimis55.
• W związku z przekształceniem do księgi wieczystej automatycznie zostanie wprowadzony zapis o wpisie roszczenia o zapłatę opłaty przekształceniowej. Jednak nie jest przy tym jasne, czy ujawnieniu w księdze podlegać będzie także długość okresu pozostałego do spłaty, czy tylko sam obowiązek zapłaty. W związku z możliwością rozłożenia opłat przez przedsiębiorcę (ale już nie przez osobę fizyczną) na okres dłuższy niż 20 lat pojawia się pytanie, jak określić czas spłaty kupującego mieszkanie od dewelopera będącego osobą fizyczną. Tu możliwe są dwa rozwiązania. Jeżeli deweloper rozłożył okres spłaty np. na 99 lat, osoba fizyczna nabywająca taką nieruchomość np. w drugim roku okresu spłaty będzie zobowiązana ponosić opłatę przez pozostałe 97 lat. Ewentualnie okres ten ulegnie odpowiedniemu zmniejszeniu, czyli w podanym przykładzie pozostanie 18 lat. Ustawodawca nie zawarł jednak postanowień określających automatyczne skrócenie okresu wnoszenia opłaty w przypadku, gdy nabywcą jest osoba fizyczna. Zgodnie z główną intencją przedstawioną w uzasadnieniu do ustawy taka zmiana powinna nastąpić. Niestety, takie rozwiązanie nie jest w przepisach jasno sprecyzowane. Osoba fizyczna kupująca lokal mieszkalny z okresem opłaty wynoszącym 99 lat nie może być zatem pewna, że ulegnie on skorygowaniu do lat 20. Rozbieżność w tym przypadku to aż 79 lat! Ponadto rozwiązania przewidziane w nowelizacji tylko częściowo rozwikłały problem pomocy publicznej. W dalszym ciągu nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których nawet po upływie 99, 50 czy 33 lat przedsiębiorca będzie zmuszony do dodatkowej dopłaty z tytułu przekroczenia dozwolonego poziomu pomocy de minimis. Szczególnie w sytuacji, w której prowadzi wiele inwestycji objętych przekształceniem. Przekroczenie limitu 200 tys. euro w skali kraju będzie bardzo łatwe. Dlatego też w lepszej sytuacji znajdą się przedsiębiorcy zakładający spółki celowe do danych inwestycji56.

W ustępie 6b (także prowadzonym przez nowelizację z 6 grudnia 2018 r.) umożliwiono złożenie nowego oświadczenia w każdym momencie wnoszenia opłaty, z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Tym samym nawet w kilka lat po przekształceniu, uwzględniając zmiany w sytuacji finansowej, przedsiębiorca będzie mógł wybrać inny sposób płatności niż ten, który został przyznany bezpośrednio po przekształceniu. Ta zmiana wydaje się być słuszną, choć niejednokrotnie będziemy mieć do czynienia z sytuacją, gdy dotychczasowe prawo użytkowania wieczystego ustanowione na 99 lat będzie przekształcone w prawo własności z obowiązkiem ponoszenia opłaty przekształceniowej przez 99 lat. Warto tu także wskazać, że ustawodawca pomija fakt, iż od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dnia jego przekształcenia zwykle upłynął już jakiś okres pozostawania użytkownikiem wieczystym i ponoszenia z tego tytułu opłat. Tymczasem opłata przekształceniowa będzie mogła zostać rozłożona na 99 lat, licząc od dnia przekształcenia. W efekcie beneficjent przekształcenia poniesie większą opłatę niż to wynika z pierwotnej umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego57.

Opłata jednorazowa

• Ustęp 7 mówi, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Na gruncie treści tego przepisu wskazać należy, że obowiązek wnoszenia opłaty przekształceniowej rozpoczął się 1 stycznia 2019 r. Trwać będzie 20 lat, czyli do końca 2039 r. W związku z tym właściciel, który zamierza w 2020 r. spłacić jednorazowo zobowiązanie, będzie musiał pomnożyć obowiązującą w 2020 r. opłatę przez 19, bo przez tyle lat, do 2039 r. trwałby okres ponoszenia opłaty przekształceniowej, gdyby właściciel nie skorzystał z możliwości jednorazowej spłaty. Przepisy u.p.p.u.w.g.c.m. nie określają treści zgłoszenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej. Wzór określiło Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju58.
• W myśl ust. 8 właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia zamiar jednorazowego jej wniesienia. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością tej opłaty, może złożyć do właściwego organu – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia informacji – wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji. W praktyce mogą się pojawić wątpliwości, czy przed wydaniem zaświadczenia o przekształceniu prawa do gruntu beneficjent może zgłosić zamiar jednorazowego jej wniesienia. Kwestię tę wyjaśniło Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju59 [ramka]. ©℗

Chronologia zdarzeń według MIR

Zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym przekształcenie prawa do gruntu, więc dopiero wydanie takiego dokumentu przez organ pozwala jednoznacznie stwierdzić, że dana nieruchomość podlega przekształceniu. Bez tego nie ma pewności co do obowiązku zapłaty za przekształcenie, ponieważ ustawa określa konkretne warunki, które muszą spełniać grunty, w stosunku do których prawa uległy przekształceniu we własność. Jeżeli organ wyda zaświadczenie, a tym samym potwierdzi, że grunt uległ przekształceniu, wówczas osoba będąca dotychczasowym użytkownikiem jest zobowiązana do wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych. Zaświadczenie oprócz potwierdzenia przekształcenia zawiera informacje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty. W treści zaświadczenia znajdziemy także informację o tym, że można na piśmie zgłosić zamiar wniesienia opłaty jednorazowej. Po otrzymaniu zgłoszenia organ ma 14 dni na poinformowanie beneficjenta, na jakie konto należy wnieść opłatę, ile wynosi opłata jednorazowa i udzieli bonifikaty od tej opłaty, jeżeli obowiązuje uchwała w tym zakresie. Bonifikata od opłaty jest udzielana przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co oznacza, że nie można jej udzielić sobie samodzielnie.

Z przyjętej w ustawie chronologii wynika, że opłata przekształceniowa jednorazowa może zostać uiszczona dopiero po otrzymaniu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i po zgłoszeniu na piśmie zamiaru jej wniesienia. Dopiero bowiem po wydaniu tego dokumentu jest pewność, że opłata jest należna, jaka jest jej wysokość oraz w jakim terminie i na jakie konto należy wnieść tę opłatę, a także umożliwia organowi udzielenie bonifikaty.

Wniesienie opłaty przed wydaniem zaświadczenia nie jest jednak wykluczone, ale w takim przypadku nie ma pewności, czy grunt się przekształcił, jaką kwotę wnieść i na jakie konto. Najlepiej zatem w takich przypadkach wcześniej skonsultować decyzję o wniesieniu opłaty jednorazowej przed wydaniem zaświadczenia z urzędem gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości. Jeżeli organ dopuści taką praktykę, można też zapytać, czy w przypadku wcześniejszego wniesienia opłaty jednorazowej złoży oświadczenie o odstąpieniu od dokonywania przez sąd wpisu roszczenia o opłatę w księdze wieczystej. ©℗

Przypisy

[1] J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi”, Warszawa 2010, s. 89–90.

[2] R. Kędziora, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis 2017, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 2.

[3] L. Klat-Wertelecka, „Zaświadczenie w prawie administracyjnym”, Warszawa 2001, s. 70–71.

[4] Porównaj np.: Z.R. Kmiecik, „Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym”, Lublin 2002, s. 22 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis 2017, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 4.

[5] P.M. Przybysz, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany”, LEX 2019, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 2.

[6] Od zaświadczeń wydawanych w trybie k.p.a. należy także odróżnić zaświadczenia wydawane z urzędu na podstawie aktów szczególnych, np. art. 5 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 362) stanowi, że podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie i rybołówstwie. Formę, treść i sposób postępowania w sprawie wydawania tego zaświadczenia określa rozporządzenie Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. z 2018 r. poz. 350). Porównaj: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, „Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego”, LEX 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 5.

[7] K. Miśtal, „Problematyka wydawania zaświadczeń w świetle przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego”, Wiedza Prawnicza 2009, nr 2, s. 17.

[8] M. Jaśkowska, op. cit., teza 3.

[9] K. Klonowski, [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), K. Klonowski, A. Golęba, T. Kiełkowski, M. Romańska, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, LEX 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 5.

[10] K. Celińska-Grzegorczyk [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Celińska-Grzegorczyk, M. Cherka, M. Dyl, F. Elżanowski, K. Glibowski, P. Gołaszewski, A. Kraczkowski, J. Malanowski, J. Piecha, W. Sawczyn, R. Stankiewicz, P. Wajda, K. Wąsowski, K. Wojciechowska, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 10.

[11] Ibidem, teza 11.

[12] K. Klonowski, op. cit., komentarz do art. 218 k.p.a., teza 2.

[13] R. Kędziora, op. cit.., komentarz do art. 219 k.p.a., teza 1.

[14] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do art. 218 k.p.a., teza 3.

[15] K. Zalasińska [w:] M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska (red.), A. Jakubowski, F. Elżanowski, G. Rząsa, J. Malanowski, K. Glibowski, K. Wojciechowska, K. Wąsowski, K. Zalasińska, M. Cherka, M. Dyl, M. Jabłoński, P. Wajda, R. Stankiewicz, Ł. Wyszomirski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 13.

[16] R. Kędziora, op. cit., komentarz do art. 217 k.p.a., teza 7.

[17] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do art. 217 k.p.a, teza 7.

[18] R. Kędziora, op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a, teza 2.

[19] A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. t. II, Komentarz do art. 104–269”, LEX 2010, wersja elektroniczna, komentarz do art. 219 k.p.a., teza 2.

[20] M. Jaśkowska, op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a., tezy 5 i 6.

[21] K. Klonowski, , op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a., teza 3.

[22] Pismo Krystyny Sieniawskiej, przewodniczącej Krajowej Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z 16 lipca 2018 r., znak: SKO.KRSK0/51115/2018, dostęp: www.sejm.gov.pl.

[23] Porównaj np.: A. Korzeniowska, „Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym”, LEX 2002, wersja elektroniczna; L. Klat-Wertelecka, op. cit., s. 94; K. Klonowski, op. cit., teza 3

[24] R. Kędziora, op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a., teza 5.

[25] Zobacz, K. Celińska- Grzegorczyk, op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a., teza 6; K. Klonowski, op. cit., teza 3; B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do art. 219 k.p.a, teza 4.

[26] P. Wancke, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz”, Legalis 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 4 u.p.p.u.w.g.c.m., teza II.6.

[27] Ibidem, teza II.7.

[28] A. Grabowska-Toś, P. Wancke, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz”, Legalis 2016, wersja elektroniczna, komentarz do art. 3 u.p.p.u.w., teza 2.

[29] P. Wancke, op. cit., komentarz do art. 5 u.p.p.u.w.g.c.m., teza I.2.

[30] Ibidem

[31] Ibidem

[32] K. Niekrasz-Gierejko, „Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od 1.1.2019 r.”, „Nieruchomości” 2018, nr 12, s. 7.

[33] Dniami uznanymi ustawowo za wolne od pracy są dni wolne od pracy wymienione w art. 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 90).

[34] A. Malinowski (red.), „Logika dla prawników”, Warszawa 2017, s. 80 i nast. Dlatego błędnie twierdzi w tej kwestii P. Wancke. Zdaniem tego autora: „Sformułowanie ustawodawcy zawarte w przepisie pozwala przyjąć, że nie jest możliwe złożenie wniosku o jednoczesne wyznaczenie wysokości i okresu wnoszenia opłaty”. P. Wancke, op. cit., komentarz do art. 6 u.p.p.u.w.g.c.m., teza I.

[35] E. Klat-Górska, „Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne”, LEX 2019, wersja elektroniczna.

[36] Z uzasadnienia projektu u.p.p.u.w.g.c.m.

[37] Ł. Dziamski, „Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia proceduralne”, LEX 2013, wersja elektroniczna.

[38] Omawiana zmiana wynika z dodanego art. 72 ust. 3 pkt 3b u.g.n. Nie wynikała ona z pierwotnej wersji projektu nowelizacji z 31 stycznia 2019 r. Jego autorem jest Senat RP. Dlatego w uzasadnieniu do projektu nie odniesiono się do tej kwestii. Zmiana została wprowadzona w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie. Jak tłumaczył wiceminister inwestycji i rozwoju, Artur Soboń: „Jeżeli garaż nie jest związany z działalnością gospodarczą, a jest związany z funkcją mieszkaniową, nie ma podstaw do tego, żeby różnicować stawkę, a taka sytuacja często występowała. Od lat występuje stawka trzyprocentowa”. Wskazał także, że stawka 1 proc. będzie obowiązywała niezależnie od tego czy dojdzie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na własność, dostęp: http://orka.sejm.gov.pl/Zapisy8.nsf/wgskrnr/INF-259

[39] Przepisy nowelizacji z 31 stycznia 2019 r. weszły w życie 13 lutego 2019 r.

[40] Ł. Dziamski, op. cit.

[41] E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany”, LEX 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 72 u.g.n., teza 1.

[42] Ibidem, komentarz do art. 67 u.g.n., teza 1.

[43] P. Wancke, op. cit., komentarz do art. 7 u.p.p.u.w.g.c.m., tezy II.1 i II.2.

[44] E. Snakowska-Estorninho, „Rozbieżności w zakresie wykładni i stosowania art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami – aktualizacja przejściowa opłaty za użytkowanie wieczyste”, „Nieruchomości” 2013, nr 4, s. 4.

[45] J. Jaworski, „Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste oraz pierwokup ustawowy”, Legalis 2013, wersja elektroniczna.

[46] Ustęp 2a w art. 77 u.g.n. został dodany ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110). Od początku obowiązywania wzbudzał wiele wątpliwości, a przede wszystkim zdanie drugi i trzecie art. 77 ust. 2a u.g.n. W literaturze wskazuje się, że ze zdania drugiego zdaje się wynikać, że w pierwszym roku po aktualizacji użytkownik wieczysty opłaca opłatę w wysokości dwukrotności opłaty dotychczasowej, a w drugim i trzecim roku po aktualizacji – w wysokości dwukrotności opłaty dotychczasowej powiększonej o połowę nadwyżki pomiędzy nową a starą opłatą. Ze zdania trzeciego natomiast wynika, że opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji. Zatem nie wiadomo, czy w trzecim roku po aktualizacji użytkownik wieczysty ma zapłacić opłatę w wysokości wynikającej ze zdania drugiego omawianego przepisu, czy w wysokości wynikającej ze zdania trzeciego. Nie wiadomo również, co ma się stać z różnicą między wysokością nowej i starej opłaty rocznej, przypadającą na drugi i ewentualnie także trzeci rok po aktualizacji. Czy użytkownik wieczysty ma w ogóle nie opłacać tej kwoty? Czy też intencją ustawodawcy było, aby np. w drugim roku po aktualizacji użytkownik wieczysty opłacił kwotę równą podwójnej opłacie dotychczasowej powiększoną o połowę nadwyżki z pierwszego roku i całą nadwyżkę z drugiego (czyli więcej niż wynosi nowa wysokość opłaty rocznej) – wtedy największy jego wysiłek finansowy związany z aktualizacją opłaty rocznej kumulowałby się w drugim roku po aktualizacji opłaty rocznej. Powstaje także pytanie, jak to się ma do ostatniego zdania omawianego przepisu, z którego wynika, iż opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji? (E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., komentarz do art. 77 u.g.n., teza 4). Więcej na ten temat, zobacz: M. Wolanin, „Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego – po nowelizacji z 9.10.2011 r.”, „Nieruchomości” 2011, nr 11, s. 14–19; J. Jaworski, „Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste, cz. I – aktualizacja przejściowa tzw. progresywna”, „Nieruchomości” 2012, nr 12, s. 4–9; E. Snakowska-Estorninho, „Rozbieżności w zakresie wykładni i stosowania art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami...”, op. cit., s. 4–6.

[47] Czyli 13 lutego 2019 r.

[48] Podczas posiedzenia sejmowych komisji infrastruktury oraz komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej 29 stycznia 2019 r. Artur Soboń, wiceminister inwestycji i rozwoju stwierdził, że „aktualizacje miały miejsce nawet w końcówce roku, nawet w zupełnej końcówce roku, czyli w końcówce grudnia, mogło dojść do sytuacji, w której ktoś w sprawie tej samej nieruchomości ma skutecznie doręczoną informację o aktualizacji opłaty, a ktoś nie. Osoby te znalazłyby się w sytuacji, w której nastąpiłaby nierówność.”, dostęp:www.sejm.gov.pl

[49] P. Wancke, op. cit., teza IV.

[50] E. Klat-Górska [w:] E. Klat- Górska, L. Klat-Wertelecka, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, LEX 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 71 u.g.n., teza

[51] E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., komentarz do art. 71 u.g.n., teza 6.

[52] Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z 16 września 2016 r. dotycząca projektu u.p.p.u.w.g.c.m., dostęp: www.rcl.gov.pl.

[53] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m., zgłoszone przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych pismem z 15 września 2016 r., dostęp: www.rcl.gov.pl. Analogiczne zarzuty sformułował Urząd Miejski we Wrocławiu w piśmie z 12 września 2016 r., dostęp:www.rcl.gov.pl.

[54] W. Gwóźdź, B. Ławnicka, Z. Jóźwiak, „Im bliżej końca użytkowania wieczystego, tym większe zamieszanie”, Tygodnik Gazety Prawnej z 28 grudnia 2018 r. (DGP nr 251), s. C12.

[55] Opinia Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 11 grudnia 2018 r. do ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (druk nr 1047), dostęp: www.senat.gov.pl . Więcej na tan temat, zobacz, Z. Jóźwiak, „Uwłaszczenie: przepisy gotowe, pożar ugaszono”, tygodnik Firma i Prawo z 11 grudnia 2018 r. (DGP nr 240), s. 3–4; L. Jaworski, „Użytkowanie wieczyste w pytaniach i odpowiedziach. Własność gruntu także dla przedsiębiorców”, dodatek do tygodnika Firma i Prawo z 12 lutego 2019 r. (DGP nr 30), s. D1–D7.

[56] P. Staniszewski, A. Szczudło, „Zagrożenia, które czekają na deweloperów”, Gazeta Prawna z 3 stycznia 2019 r. (DGP nr 2), s. B7.

[57] P. Wancke, op. cit., teza VI.3.

[58] https://www.miir.gov.pl/strony/zadania/gospodarka-nieruchomosciami/przeksztalcenie

[59] Ibidem