Jakie są skutki przeznaczenia gruntu pod inwestycje publiczne

W obecnych czasach coraz więcej inwestycji realizowanych jest na podstawie tzw. specustaw (Euro 2012, drogowa, lotniskowa, kolejowa, gazowa, powodziowa). Zasadą jest przy tym, że im pilniejsza potrzeba realizacji inwestycji, tym większa skłonność państwa do wprowadzania regulacji przewidujących szczególne zasady związane z ich wykonaniem.

Oczywiście państwo nie ma w powyższym zakresie dowolności i musi pilnie baczyć, aby wprowadzane przepisy nie były nieproporcjonalne. Innymi słowy, konieczne jest każdorazowe badanie aby środki stosowane w celu realizacji inwestycji nie były bardziej uciążliwe dla obywateli z punktu widzenia ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności aniżeli korzyści wynikające z samej realizacji inwestycji. Naruszenie owej zasady proporcjonalności stwarzałoby bowiem olbrzymie ryzyko uznania regulacji za niekonstytucyjną. Przy czym już teraz niektóre rozwiązania przyjęte w specustawach budzą w tym względzie uzasadnione wątpliwości.

Jeżeli chodzi o inwestycje związane z finałowym turniejem Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (EURO 2012), to zdecydowana większość inwestycji (zwanych przedsięwzięciami Euro) realizowana jest na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - specustawa drogowa, co umożliwia obecnie ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 - specustawa Euro 2012 (art. 1 ust. 4). Specustawa Euro 2012 umożliwia także realizowanie inwestycji na podstawie ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego - specustawa lotniskowa. Pewna część przedsięwzięć Euro realizowana jest natomiast wprost na podstawie przepisów specustawy Euro 2012, która również zawiera przepisy dotyczące zasad realizowania inwestycji.

Specustawa Euro 2012 przewiduje rozwiązania dotyczące realizacji inwestycji bardzo zbliżone do specustawy drogowej z tą istotną różnicą, że decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro powoduje wprawdzie wywłaszczenie nieruchomości, jednakże nie zawiera w sobie jednoczesnego pozwolenia na budowę - konieczne jest osobne uzyskanie tego typu decyzji. Tymczasem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawana na podstawie specustawy drogowej ma nie tylko skutki wywłaszczające, ale stanowi również pozwolenie na budowę. Już na podstawie powyższego porównania widać, dlaczego specustawa drogowa preferowana jest przy realizacji przedsięwzięć Euro 2012 - postępowanie prowadzone na jej podstawie jest dużo szybsze, gdyż decyzja ma bardziej kompleksowy charakter.

Oczywiście realizacja każdej inwestycji celu publicznego zlokalizowanego na gruntach nie będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego powoduje bardzo istotne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a nawet pozbawienie prawa własności (wywłaszczenie). Jeżeli bowiem inwestycja ma objąć w całości nieruchomości stanowiące własność prywatną, to samo wymienienie tych nieruchomości w odpowiedniej decyzji (wydanej na podstawie specustawy Euro 2012 lub specustawy drogowej) powoduje, że z chwilą w której decyzja stanie się ostateczna, nieruchomości te przechodzą na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem następuje wywłaszczenie.

Wywłaszczenie pociąga za sobą natomiast konieczność wydania nieruchomości przy uprzednim opróżnieniu posadowionych na niej budynków i lokali. Przy czym decyzja wywłaszczeniowa wskazuje termin, w którym należy wydać nieruchomość. W przypadku specustawy drogowej jest to termin 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 16 ust. 1). Rzecz jasna nie dotyczy to przypadku, w którym decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - wówczas wydanie nieruchomości powinno nastąpić niezwłocznie (art. 17 ust. 3 pkt. 2).

Znamienne jest przy tym, iż możliwości obrony przed wywłaszczeniem są niezwykle ograniczone i sprowadzają się w zasadzie do konieczności wykazania, że danego typu inwestycja w ogóle nie może być realizowana na podstawie specustawy. Co więcej, przy wywłaszczeniach dokonywanych w ramach specustawy bardzo ograniczone są także możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Rzadko bowiem bywa tak, aby inwestycja nie została rozpoczęta w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia albo cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od tej daty.

Wywłaszczenie skutkuje wygaśnięciem użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości np. użytkowania i służebności. Przyjmuje się także, iż wywłaszczenie jest sposobem pierwotnego nabycia nieruchomości, a zatem nieruchomość wolna jest od wszelkich praw obligacyjnych ją obciążających. Oznacza to, że wywłaszczenie powoduje wygaśnięcie wszelkich umów użyczenia, najmu i dzierżawy.

Oczywiście, zgodnie z konstytucyjną zasadą wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Wszystkie specustawy przewidują zatem takie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, ustalane na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Mechanizm jest przy tym taki, że ustalenie odszkodowania następuje w osobnej decyzji - innej niż decyzja dotycząca realizacji inwestycji, zaś postępowanie w przedmiocie odszkodowania wszczynane jest z urzędu.

Odszkodowanie przewidziane w specustawach charakteryzuje się tym, iż w pewnych sytuacjach możliwe jest zwiększenie jego wysokości. Powiększenie odszkodowania możliwe jest w przypadku szybszego, niż określone w decyzji, wydania nieruchomości (w specustawie drogowej powiększenie odszkodowania o 5 proc. wartości nieruchomości) oraz w sytuacji, w której wywłaszczenie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny (w specustawie drogowej powiększenie odszkodowania o 10 tys. zł).

Jeżeli wywłaszczeniu podlega tylko części nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel może domagać się nabycia od niego także pozostałej części nieruchomości. Co istotne, ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości nie dotyczą wyłącznie przypadków wywłaszczenia. Jeżeli bowiem nieruchomość stanowiąca już własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została uprzednio wydzierżawiona, wynajęta lub użyczona, to wydanie decyzji będącej podstawą realizacji inwestycji, nie powoduje w prawdzie zmiany właściciela, ale stanowi podstawę do wypowiedzenia umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym (art. 19 ust. 2 specustawy drogowej).

Możliwe jest jednak dochodzenie w takim wypadku odszkodowania za straty poniesione na skutek rozwiązania umowy, jednakże odbywa się to na drodze postępowania przed sądami powszechnymi, a nie na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że osoba domagająca się odszkodowania zobowiązana będzie do wykazania wysokości szkody, a także związku przyczynowego pomiędzy rozwiązaniem umowy, a wystąpieniem szkody. Doświadczenie uczy, iż przeprowadzenie takiego dowodu nie jest proste i bardzo często dokonywane jest przez stronę wadliwie.

Mechanizmy prawne przyjęte we wszystkich specustawach są do siebie bardzo zbliżone, a różnice dotyczą wyłącznie szczegółów. Każda specustawa umożliwia stosunkowo "łatwą" i szybką ingerencję w prawo własności prywatnej, co powinno skutkować wyjątkową ostrożnością przy stosowaniu tego typu regulacji.

@RY1@i02/2010/218/i02.2010.218.210.008a.001.jpg@RY2@

Michał Sowiński, partner Kancelarii Nowosielski Gotkowicz i partnerzy Adwokaci i Radcy Prawni z Gdańska

Michał Sowiński

partner Kancelarii Nowosielski Gotkowicz i partnerzy Adwokaci i Radcy Prawni z Gdańska

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.)

Ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 26, poz. 133 ze zm.)

Ustawa z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2009, nr 42, poz. 340)