Jak sporządzić wniosek o dofinansowanie projektu ze środków UE

Polityka rozwoju to powiązane ze sobą działania podejmowane i realizowane w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju. Ma ona na celu także zapewnienie spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenie konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej.

Oprócz Rady Ministrów politykę rozwoju prowadzą samorząd województwa, powiatowy oraz gminny. Zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi określa specjalna ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie stosuje się jej do programów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego (z wyłączeniem przepisów rozdziałów 1, 2 i 7).

Zgodnie z przepisami ustawy o polityce rozwoju programy są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju. Określają ponadto działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji, który stanowi element programu. Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu.

Są nimi programy operacyjne oraz programy rozwoju. Istotne jest to, że określa on m.in.:

● sposób monitorowania i oceny stopnia osiągania celu głównego i celów szczegółowych;

● podstawowe założenia systemu realizacji,

● plan finansowy, w tym źródła finansowania realizacji programu, kwotę środków przeznaczonych na finansowanie realizacji programu i jej podział między poszczególne priorytety, informację o wysokości współfinansowania na poziomie programu i priorytetów.

Projekt regionalnego programu operacyjnego przewiduje dofinansowanie pochodzące z budżetu państwa. Przygotowuje go i uzgadnia zarząd województwa we współpracy z ministrem rozwoju regionalnego. Przed skierowaniem do przyjęcia przez Komisję Europejską zarząd województwa przyjmuje projekt regionalnego programu operacyjnego w drodze uchwały. Do kompetencji ministra rozwoju regionalnego, który wykonuje zadania państwa członkowskiego, należy prowadzenie negocjacji regionalnych programów operacyjnych z Komisją Europejską w uzgodnieniu oraz przy udziale przedstawiciela instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym. Następnie Komisja Europejska wydaje decyzję o jego przyjęciu. Potem regionalny program operacyjny jest przekazywany przez ministra rozwoju regionalnego do wiadomości członkom Rady Ministrów. Analogiczna procedura obowiązuje przy zmianie regionalnych programów operacyjnych.

Obowiązujące przepisy przewidują, że Rada Ministrów na wniosek ministra rozwoju regionalnego określa w drodze uchwały zakres i warunki dofinansowania programu opracowanego przez zarząd województwa środkami pochodzącymi z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych. Na postawie tej uchwały minister rozwoju regionalnego zawiera z zarządem województwa kontrakt wojewódzki. W praktyce jest to umowa o dofinansowanie programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawierana przez ministra rozwoju regionalnego z zarządem województwa w zakresie i na warunkach określonych przez Radę Ministrów

Celem zawarcia kontraktu jest realizacja programów lub przedsięwzięć wymagających dofinansowania ze środków krajowych budżetu państwa. Jego zapisy mają bardzo istotne znaczenie dla przyszłych beneficjentów pomocy. Dlatego zgodnie z przepisami powinien on określać co najmniej:

● kwotę dofinansowania programu opracowanego przez zarząd województwa środkami pochodzącymi z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych;

● warunki przekazywania środków;

● sposób wykonywania przez ministra spraw rozwoju regionalnego nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków;

● zakres i tryb sprawozdawczości z realizacji kontraktu;

● sposób wykonywania przez ministra spraw rozwoju regionalnego kontroli i monitoringu nad realizacją kontraktu wojewódzkiego.

Dla podmiotów starających się o dofinansowanie niezwykle istotne są ustalenia kontraktu w zakresie parametrów kwotowych. Kontrakt wojewódzki określa bowiem kwotę:

● dofinansowania części zadań realizowanych przez samorząd wojewódzki w ramach krajowego programu operacyjnego;

● wkładu własnego jednostek samorządu terytorialnego w ramach realizacji regionalnego programu operacyjnego.

Zadania ministra rozwoju regionalnego określone w kontrakcie wojewódzkim, w szczególności dotyczące nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków, mogą zostać przekazane właściwemu miejscowo wojewodzie na zasadach określonych w odrębnym porozumieniu.

W ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane nie tylko projekty indywidualne i systemowe, ale także te wyłonione w trybie konkursu.

W celu wyłonienia beneficjentów dofinansowania w tym trybie instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub wdrażająca ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej.

Ogłoszenie internetowe musi zawierać informacje obejmujące:

● rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu;

● rodzaj podmiotów, które mogą się ubiegać o dofinansowanie;

● kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów;

● poziom dofinansowania projektów, tj. określenie poziomu dofinansowania projektu jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem,

● maksymalną kwotę dofinansowania projektu, o ile kwota taka została ustalona;

● kryteria wyboru projektów;

● termin rozstrzygnięcia konkursu;

● wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

● termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu;

● wzór umowy o dofinansowanie projektu;

● informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego.

W dniu ogłoszenia konkursu instytucja, która go organizuje, zamieszcza w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym informację o konkursie. Ogłoszenie musi zawierać co najmniej trzy elementy wymienione w ogłoszeniu internetowym, tj. rodzaj projektów podlegających dofinansowania i podmiotów, które mogą się ubiegać o dofinansowanie, oraz kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W ogłoszeniu papierowym musi zostać też wskazany adres strony internetowej, na której zamieszczono ogłoszenie o konkursie.

Do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy konieczność zmiany wynika ze zobowiązań międzynarodowych lub przepisów innych ustaw.

Zasadniczo procedura konkursowa składa się z dwóch etapów: oceny formalnej i merytorycznej. Jeżeli projekt przejdzie pomyślnie oba etapy, zawierana jest umowa o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z ustawą podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub wdrażającą. Umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego w odniesieniu do projektu:

● który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz

● którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Podstawą udzielenia dofinansowania może być też decyzja. W tym ostatnim przypadku chodzi o sytuacje, gdy instytucja zarządzająca lub pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem środków. Wówczas podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu lub decyzja podjęta przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą zgodnie z przyjętym systemem realizacji dla danego programu operacyjnego. W przypadku gdy instytucją zarządzającą lub pośredniczącą jest samorząd województwa, decyzja podejmowana jest w formie uchwały zarządu województwa.

Zarówno umowa, jak i decyzja będąca podstawą przyznania środków określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

Konkurs w tym przypadku jest bardzo specyficzną i wymagającą procedurą. Wnioskodawcy często nie dostosowują się do wszystkich jego wymogów, zwłaszcza formalnych, co skutkuje negatywną oceną, często już na etapie oceny formalnej. Ustawodawca zagwarantował wnioskodawcom możliwość kwestionowania tej oceny. Trzeba jednak pamiętać, że jest to bardzo specyficzna, ale szybka ścieżka zaskarżenia. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu informacji o jego ocenie może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego. W informacji musi też wskazać termin, w jakim trzeba wnieść środek odwoławczy, sposób jego wniesienia oraz gdzie należy go wnieść. Najczęstszymi środkami są protest i odwołanie.

Po wniesieniu środka odwoławczego rozpatruje go komisja odwoławcza. W rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Oznacza to, że skład komisji musi być różny od tego, który dokonywał oceny formalnej czy merytorycznej projektu.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na problem, z jakim mogą się spotkać wnioskodawcy niezadowoleni z przebiegu procedury konkursowej. Środek odwoławczy można wnieść tylko od negatywnej oceny. W praktyce może się zdarzyć, że projekt wnioskodawcy przejdzie pozytywnie przez procedurę konkursową, ale ostatecznie trafi na listę rezerwową z uwagi na wyczerpanie środków. Efekt jest w tym przypadku taki sam jak przy negatywnej ocenie projektu. Powstał więc problem, czy w takiej sytuacji wnioskodawca ma prawo zakwestionować konkurs.

Korzystnej dla wnioskodawców interpretacji dokonał w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Sąd zauważył, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny projektu. Jednak NSA uznał, że przez pozytywną ocenę projektu, uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny. Negatywna ocena oznacza zarówno, że wyniki konkursu nie pozwalają na skierowanie projektu do dalszego etapu oceny, jak również gdy nie doszło do dofinansowania. Jak podkreślił NSA, celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych. W związku z tym, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Można ująć to co najwyżej jako ocenę pozytywną z negatywnym skutkiem dla strony. W ocenie NSA za taką wykładnią przemawia także dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu. W regulaminach konkursów, które ustanawiają indywidualne kryteria, można jednak wyróżnić zasadniczo dwa etapy: etap wyboru projektu (ocena formalna, strategiczna, merytoryczna, wykonalności wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia zasadniczego etapu ocen projektu (wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., II GSK 371/10, niepublikowany).

Podsumowując, NSA uznał, że prawo do wniesienia protestu, a następnie zaskarżenia do sądu administracyjnego przysługuje także w sytuacj, gdy projekt wnioskodawcy trafił na listę rezerwową z uwagi na wyczerpanie środków.

Po rozpatrzeniu środka odwoławczego wnioskodawca uzyskuje pisemną informację o jej wynikach. W sytuacji wyczerpania środków odwoławczych i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Procedura odwoławcza nie wstrzymuje jednak zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Niemniej jednak z orzecznictwa NSA wynika, że w wielu sprawach sądy orzekają na korzyść niezadowolonych wnioskodawców.

Przykładowo w jednym z orzeczeń NSA odniósł się do sytuacji, gdy w instrukcji wypełniania załączników nie określono ściśle (na zasadzie zamkniętego katalogu) rodzaju dokumentów potwierdzających fakt finansowania projektu ze źródeł zewnętrznych. W ocenie NSA wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Nawet przy sformalizowanej procedurze ubiegania się o dofinansowanie w ramach programów unijnych znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie mechanicznie (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II GSK 907/09, niepublikowany).

Regionalny program operacyjny jest ogłaszany przez instytucję zarządzającą w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto minister rozwoju regionalnego ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o:

● podjęciu przez Komisję Europejską decyzji zatwierdzającej regionalny program operacyjny lub jego zmiany;

● terminie, od którego regionalny program operacyjny lub jego zmiany będą stosowane.

od dnia zawarcia porozumienia ma minister rozwoju regionalnego ma przekazanie zarządowi województwa jego kopii.

każdego roku zarząd województwa przekazuje sejmikowi województwa, informację o realizacji regionalnego programu operacyjnego w roku poprzednim.

Projekty programów podlegają konsultacjom z jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi.

to osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu.

to właściwy minister, minister do spraw rozwoju regionalnego lub w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.

to organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której została powierzona w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego.

to podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów; instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu przepisów UE.

to umowa o dofinansowanie programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawierana przez ministra do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa w zakresie i na warunkach określonych przez Radę Ministrów.

Skarga na negatywny wynik procedury odwoławczej jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji (zwykły termin to 30 dni).

Skargę wnosi się bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (w zwykłym trybie skargę składa się za pośrednictwem organu).

Skarga musi spełniać zwykłe wymogi przewidziane w procedurze sądowoadministracyjnej, dodatkowo należy do niej dołączyć kompletną dokumentację w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji z postępowania odwoławczego.

Skarga podlega opłacie sądowej: 200 zł od skargi do WSA i 100 zł od skargi kasacyjnej do NSA.

Sąd I i II instancji rozstrzyga sprawę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Wnioskodawca, a także właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca mogą wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wydatek jest kwalifikowalny, jeżeli:

● został poniesiony w ramach projektu realizowanego z odpowiedniego funduszu strukturalnego;

● jest niezbędny dla realizacji projektu;

● jest racjonalny;

● jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania;

● jest spójny z obowiązującymi przepisami.

Projekt to przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą.

System realizacji to zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów.

System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie.

Aleksandra Tarka

aleksandra.tarka@infor.pl

Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 z późn. zm.)