Zamiast specustaw, warto pisać dobre prawo

Zamiast mnożyć kolejne akty prawa, należy się zająć jego upraszczaniem i ujednoliceniem. Niestety próżno szukać takiego podejścia na Wiejskiej, czego efekty mogliśmy zauważyć podczas powodzi. Mimo zaawansowanych planów przez 13 lat nie udało się wybudować nowych wałów (np. na Kozanowie we Wrocławiu czy w okolicach warszawskiego zoo), zbiorników retencyjnych (w Raciborzu) czy polderów, które uchroniłyby ludzi przed zalaniem. Dziś władze samorządowe i centralne zgodnie wskazują na dwie największe przeszkody: problemy z wykupem gruntów i protesty ekologów. A przecież mogły one być już dawno temu usunięte, wystarczyło przyjrzeć się trzem ustawom.

Takim aktem prawnym jest ustawa o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997, która określa zasady wywłaszczenia nieruchomości pod tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne lub dla których została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (patrz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 6 pkt. 4 ustawy jako cel publiczny określa m.in.: "budowę oraz utrzymywanie [...] zbiorników i innych urządzeń wodnych służących [...] regulacji przepływów i ochronie przed powodzią". Niestety zapisany w tej ustawie tryb wywłaszczeń jest skomplikowany i długotrwały, więc nie sprawdza się w rzeczywistości.

Stąd dla dróg, których budowa jest również celem publicznym, 10 kwietnia 2003 roku Sejm przyjął ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwaną popularnie "specustawą drogową". Jej największym osiągnięciem jest wypracowanie w ciągu ostatnich 7 lat trybu wywłaszczeń, który z jednej strony umożliwia szybkie przeprowadzenie postępowania, a jednocześnie chroni interesy właścicieli gruntów. Nic więc dziwnego, że w przepisach odrębnych dotyczących budowy lotnisk, kolei, i obiektów na Euro 2012 przyjęto rozwiązania wzorowane na tej ustawie.

Jednak dziś, gdy w dyskursie politycznym pojawia się temat kolejnej specustawy, należy zadać sobie pytanie, ile ich jeszcze potrzebujemy? Jak długo rozwój przestrzenny i infrastrukturalny kraju ma się na nich opierać? Zwłaszcza że oddzielnej ustawy dla budowy linii energetycznych już domagają się energetycy. Najrozsądniejsze byłoby wpisanie wypracowanych już rozwiązań do ustawy o gospodarce nieruchomościami i zlikwidowanie spec ustaw. Budowa wszystkich wymienionych powyżej obiektów, a poza tym: szkół, szpitali, sądów, urządzeń do przesyłu wody, gazu i innych wymienionych w art. 4, jest celem publicznym. Choć na razie nie zawsze odczuwamy ich brak w skali kraju, często uniemożliwia on rozwój poszczególnym gminom. Czy znów obudzimy się dopiero, gdy przyjdzie katastrofa i problem będzie dotyczył całego państwa?

Praktyka uchwalania kolejnych specustaw niesie ze sobą szereg negatywnych skutków. Decyzje z nich wynikające nie mają ustalonej hierarchii ważności. Na przykład art. 1 pkt 1 oraz art. 11i pkt. 2 specustawy drogowej doprowadziły do konfliktu pomiędzy decyzjami o realizacji inwestycji drogowej i miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Jeszcze większe problemy pojawią się, gdy wskutek niedopatrzenia urzędniczego tej samej nieruchomości dotyczyć będą dwie decyzje lokalizacyjne. Mnożenie aktów prawnych zawsze prowadzi do ich niezgodności.

Dlatego idealnym rozwiązaniem byłoby z powrotem podporządkowanie całego rozwoju przestrzennego kraju ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pokrycie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego terenów zalewowych uniemożliwiłoby ich zasiedlanie, ponieważ mpzp musi być uzgodniony z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Niestety ponawiane w ostatnich latach przez Centrum im. Adama Smitha wraz z Krajową Izbą Urbanistów apele o jej uproszczenie znajdują niewielki odzew. Uczyniono w tym kierunku kilka kroków, jak choćby ostatnio wyjmując tereny należące do PKP spod kategorii "terenów zamkniętych". Brakuje natomiast rozwiązań systemowych.

Uczyniono już wiele, by utrudnić procesy planowania przestrzennego. Największe szkody przyniosła uchwalona 3 października 2008 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Powołuje ona do życia główną i regionalne dyrekcje ochrony środowiska oraz wprowadza decyzję środowiskową. W założeniu miała dostosować nasze prawodawstwo do standardów Unii Europejskiej oraz usystematyzować i uprościć procedury uzgodnień z organizacjami ekologicznymi. Niestety w obecnym kształcie przynosi efekty odwrotne od zamierzonych.

Choć sprawiły to przykre okoliczności, dobrze że posłowie chcą się zająć tym ważnym dla rozwoju kraju tematem. Szkoda jednak, że znów proponują nam rozwiązania chwilowe, które wprowadzają więcej chaosu niż pożytku. Jeśli jest wola polityczna, warto ją wykorzystać do reform, które przyniosą korzyści w wieloletniej perspektywie. Na tym polega stanowienie dobrego prawa.

Anna Wieczorek, Maciej Zieliński

Autorzy są ekspertami Centrum im. Adama Smitha