Burmistrz nie może zawrzeć umowy cywilnoprawnej z prywatnym inwestorem

Kompetencje burmistrza gminy określają art. 30 - 31 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy należy do nich m.in. przygotowanie projektów uchwał rady gminy czy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei art. 31 tej ustawy wskazuje, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Mogłoby się wydawać, że we wskazanych przepisach prawa znajdują się wystarczające argumenty do potwierdzenia kompetencji burmistrza w zakresie zawierania umów cywilnoprawnych. Jednakże w art. 18 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy czytamy, iż to do zadań zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. A zatem jakiekolwiek czynności burmistrza w tym zakresie mogą nie wywoływać skutków prawnych. Rada gminy jest w takim zakresie niezależna od organu wykonawczego, co skutkuje tym, że formalnie burmistrz nie ma żadnego instrumentu prawnego kształtującego rozstrzygnięcie organu uchwałodawczego w przedmiotowym zakresie. Należy więc postawić pytanie o zasadność uczestnictwa burmistrza jako organu gminy w stosunku obligacyjnym, kiedy jedynym podmiotem składającym oświadczenie woli wraz ze stosownym zobowiązaniem miałby być inwestor. Brak zobowiązania gminy, a jeżeli nawet pojawiłoby się, powinno być ujęte jako pozycja wydatkowa w uchwale budżetowej gminy zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że taka umowa byłaby sprzeczna z normami zawartymi w przepisach księgi III kodeksu cywilnego ("Zobowiązania") przewidzianymi dla stosunków obligacyjnych (równość stron). Natomiast jakiekolwiek relacje burmistrz gminy - inwestor określałyby ewentualne zobowiązania wyłącznie po jednej stronie, tzn. po stronie inwestora. Należy również uwzględnić niewątpliwie uprzywilejowaną pozycję burmistrza, na którą nie ma nawet wpływu to, że w tym przypadku to nie burmistrz, ale rada gminy podejmuje kluczowe dla inwestora rozstrzygnięcie (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). W powyższej sytuacji można byłoby z łatwością zaprezentować argumenty do podważenia takiej umowy, choćby powołując się na zasady współżycia społecznego określone w art. 5 kodeksu cywilnego. Zbieżne stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w wyroku z 25 maja 2011 r., II CSK 528/2010.

Należy również zwrócić uwagę na ewentualną kwestię odpowiedzialności karnej w związku z możliwością popełnienia przestępstwa definiowanego przepisami ustawy karnej. Każdorazowa ocena będzie jednak uzależniona od zbadania konkretnych okoliczności faktycznych oraz oceny zachowania burmistrza lub osób mu podległych i pozostających pod jego kierownictwem. Tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której organ powołany do ścigania przestępstw w związku z zawarciem umowy, a w szczególności gdy treść umowy wskazuje na to, iż strony już w chwili jej zawarcia przewidywały wprowadzenie korzystnych dla inwestora zapisów, poweźmie podejrzenie co do możliwości popełnienia przestępstwa. Należy wszak pamiętać, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) to na burmistrzu jako organie wykonawczym gminy spoczywa ciężar przygotowania projektu studium. Powyższe może rodzić pytania o transparentność procedury, mimo, że kluczowym elementem ma się stać rozstrzygnięcie innego organu władzy samorządowej, formalnie niezależnego od burmistrza. Mogą pojawić się również inne pytania dotyczące ewentualnych nacisków na radę gminy czy też ingerencję burmistrza w kompetencje innego organu władzy publicznej.

Zestawienie tego rodzaju informacji może w pewnych sytuacjach budzić wątpliwości organów ścigania. W grę może wchodzić postępowanie co do przestępstw zdefiniowanych w rozdziale XXIX kodeksu karnego (k.k.) - Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego. W art. 230 par. 1 k.k. ustawodawca spenalizował przestępstwo płatnej protekcji. W art. 228 par. 1 k.k. przewidział odpowiedzialność karną za przestępstwo łapownictwa biernego, natomiast w art. 231 k.k. ustanowił sankcje karne za popełnienie przestępstwa polegającego na nadużyciu uprawnień lub przekroczeniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (przestępstwo urzędnicze).

Należy zatem uznać, że hipotetyczna umowa burmistrza z prywatnym inwestorem nie wydaje się do zrealizowania. Taki wniosek determinuje analiza przepisów prawa cywilnego, karnego i administracyjnego.

@RY1@i02/2011/241/i02.2011.241.088000600.802.jpg@RY2@

Andrzej Złoch, adwokat

ES

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Ustawa z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.).