Jak przebiega procedura scalenia gruntów rolnych

Nieustannie rozdrabniająca się struktura przestrzenna obszarów wiejskich powoduje, że w wielu przypadkach tereny na wsiach coraz trudniej wykorzystuje się pod produkcję rolną. Przeprowadzanie scaleń i wymiany nieruchomości przez starostę może pomóc stworzyć korzystniejsze warunki zagospodarowania terenu i być zachętą do realizowania nowych inwestycji na nowo ukształtowanych obszarach.

Celem scalenia gruntów rolnych i leśnych na podstawie ustawy scaleniowej jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Proces scalenia ma poprawić strukturę obszarową gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych. Pozwala też racjonalnie ukształtować rozłogi gruntów, a więc optymalnie rozmieścić grunty gospodarstw rolnych w stosunku do gruntów zabudowanych. Scalenie umożliwia wreszcie dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Obydwa postępowania, mimo że służą tym samym celom, są odrębne i nie mogą się nakładać na siebie.

Postępowanie scaleniowe na obszarach rolnych i leśnych jest w całości finansowane ze środków publicznych, więc zainteresowani nim uczestnicy scalenia (m.in. właściciele bądź użytkownicy gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany) nie muszą pokrywać jego kosztów.

Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych w projektowanym obszarze scalenia lub właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalania.

Proces przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej (na obszarach miejskich decyduje o tym ostatecznie rada gminy lub miasta). Starosta w postępowaniu scaleniowym jest więc organem I instancji. Organem wyższego stopnia jest natomiast w sprawach z tego zakresu wojewoda.

Ustawodawca upoważnił organy administracji do orzekania w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek rolników w ramach tzw. uznania administracyjnego. Pozostawił równocześnie tym organom ocenę w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających wszczęcie procedur. To one po wpłynięciu wniosku badają, czy grunty wymagają poprawienia rozłogu albo czy nie nastąpi pogorszenie warunków gospodarowania innych uczestników scalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1988 r., sygn. akt II SA 1264/87; LexPolonica nr 299849).

Scalenie obszarów wiejskich może również zostać uruchomione z urzędu. Odbywa się to jednak pod warunkami określonymi w art. 4 ustawy scaleniowej, a więc po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników. Scalenie z urzędu jest możliwe tylko w przypadkach gdy:

● grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10 proc. projektowanego obszaru scalenia i nie mogą być one racjonalnie zagospodarowane bez scalenia;

● ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone;

● o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania.

Scaleniem są zawsze obejmowane grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. W sumie grunty te tworzą obszar scalenia.

Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela. Odbywa się to pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Oznacza to, że tereny pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy.

Pojęcia gruntu zabudowanego nie można utożsamiać z działką budowlaną o konkretnym numerze i określonej powierzchni. Przez zabudowania należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inne urządzenia dla potrzeb produkcji rolnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 478/2008; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gruntem zabudowanym jest grunt nie tylko wokół zabudowań, ale wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie, dla których przepisy budowlane ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Odległości te, liczone jako minimalne dla obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, przesądzają o zabudowanym charakterze gruntu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 593/2005; www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa scaleniowa przewiduje także możliwość wymiany gruntów pomiędzy rolnikami (art. 5). Postępowanie wymienne jest postępowaniem wnioskowym, przy czym skierowane do właściwego starosty pismo musi być zgodnym wnioskiem wszystkich właścicieli (zarządców, użytkowników) gruntów, które mają być wymieniane. Konieczne jest przy tym podanie uzasadnienia proponowanej zamiany. Ma z niej wynikać, że potrzeba dokonania wymiany ma na celu racjonalne ukształtowania rozłogów posiadanych gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 grudnia 2004 r., sygn,. akt II SA/Wr 277/2003; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymiana taka może więc być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów. W przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa odbywa się to za zgodą Agencji Nieruchomości Rolnych. [Przykład]

Wszczęcie postępowania scaleniowego następuje na podstawie postanowienia starosty, które odczytuje się na zwołanym przez niego zebraniu uczestników scalenia. Postanowienie musi też zostać wywieszone na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Co ważne, z chwilą upływu terminu postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia.

Postanowienie takie powinno zawierać określenie granic i powierzchni obszaru scalania, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie.

Z chwilą wszczęcia postępowania scaleniowego obejmującego lasy i grunty leśne wstrzymuje się wdawanie zezwoleń na wyrąb drzew do czasu zakończenia postępowania, a niezrealizowane zezwolenia tracą moc. Nie dotyczy to cięć sanitarnych. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz pod wykonane albo przewidziane do takiego wykonania urządzenia melioracji wodnych można za zgodą Agencji Nieruchomości Rolnych wydzielić z Zasobu Własności Rolnych Skarbu Państwa, w przypadku zaś ich braku na obszarze scalenia grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice oraz drogi wydziela się z gruntów uczestników scalenia. Grunty wydzielone na te cele przechodzą na własność gminy.

W procesie scalenia powinny aktywnie brać udział osoby posiadające nieruchomości na obszarze scalenia. Jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się obowiązkowo z udziałem rady uczestników scalenia. Składa się ona z 3-12 osób. Ciało pełni rolą społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem.

Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu tych uczestników, zwołanym przez starostę. W przypadku niedokonania wyboru przez czas określony przez starostę funkcję rady sprawuje powołany przez niego zespół. W jego skład wchodzą rada sołecka, sołtys oraz przedstawiciel Agencji Nieruchomości Rolnych (jeżeli jest ona uczestnikiem scalenia) oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników. W przypadku gdy postępowaniem scaleniowym objęto grunty więcej niż jednej wsi, w skład zespołu wchodzą sołtysi tych wsi, przedstawiciele rad sołeckich po jednym z każdej wsi, przedstawiciel ANR będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników.

Grunty objęte scaleniem muszą zostać oszacowane. Robi to upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez szefa powiatu komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą:

● wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia,

● przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników,

przedstawiciel Agencji Nieruchomości Rolnych będącej uczestnikiem scalenia,

● przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem,

● przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem,

● rzeczoznawcy - na wniosek komisji.

Zasady szacunku gruntów określają w drodze uchwały uczestnicy scalenia. Gdy jednak szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, starosta może sprzeciwić się rozwiązaniom przyjętym przez pozostałych właścicieli.

W razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunek gruntów jest dokonywany na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Znaczenie ma przy tym położenie gruntów na obszarze scalenia, ich przydatność rolnicza i funkcja terenu wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyniki oszacowania gruntów (oraz lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych) muszą zostać przedstawione na zebraniu zwołanym przez starostę. Następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Jest to czas na dokonanie ewentualnych zastrzeżeń co do dokonanego szacunku. Zebrane uwagi bada komisja, która następnie zapoznaje uczestników z wynikami swoich ustaleń.

Zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Zapada ona większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie problemów z uzyskaniem kworum, może ona zostać

Uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Mogą także zgodzić się na otrzymanie działek o wyższej lub niższej wartości niż posiadali przed scaleniem. W takich sytuacjach stosuje się dopłaty pieniężne.

Przy zamianie jest stosowana zasada, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20 proc. powierzchni gruntów objętych scaleniem. Różnica ta nie może też być jednocześnie większa niż 10 proc. dotychczas posiadanych gruntów w przypadku, gdy charakteryzują się one szczególnie wysoką przydatnością rolniczą lub są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (np. pod budowę).

Za grunty stanowiące współwłasność można z kolei (ale tylko za zgodą współwłaścicieli) wydzielić odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności.

Uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową ustawa scaleniowa uznaje również wartość o różnicy nie przekraczającej 3 proc. W wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne.

Właściciele gruntów muszą pamiętać, że ze scaleniem wiążą się z dodatkowe skutki prawne. Tereny wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy. Ponadto, gdy służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, znosi się je bez odszkodowania.

Stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się na nowo według danych ewidencji gruntów.

Sąd właściwy do prowadzenia ksiąg wieczystych, na wniosek starosty, zapisuje następnie w księdze wieczystej wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego. W razie gdy nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, taki wniosek składa się do istniejącego zbioru dokumentów. Wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności, jak i obciążeń, pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego (chyba że zostały dokonane za zgodą starosty).

Upoważniony przez starostę geodeta wraz z szacunkiem gruntów opracowuje również projekt scalenia. Dokument ten określa proponowane granice wydzielonych gruntów. Przewiduje też zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie. Odbywa się to zgodnie z zasadą, że plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów, a plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia. W drugim przypadku ważne jest, że dotychczasowy właściciel gruntów powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły grunty, na korzystanie w tym okresie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób. W przypadku nieruchomości zabudowanych dotychczasowy właściciel gruntów zabudowanych, do czasu rozbiórki lub przeniesienia zabudowań, powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób.

Projekt scalenia wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia, którzy mogą na piśmie w terminie 14 dni od dnia okazania projektu zgłaszać staroście zastrzeżenia do projektu. Każdorazowe zmiany wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom.

Projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdza go starosta w drodze decyzji, która powinna określać obszar scalenia, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposób rozliczeń, przebieg granicy nieruchomości. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do publicznej wiadomości przez jej odczytanie uczestnikom scalenia na zebraniu, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie położone są scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z upływem 14-dniowego okresu uważa się decyzję za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowi podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych im gruntów. Jest to również tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Decyzja ta nie narusza przy tym praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenoszą się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielane w wyniku scalenia.

Ostateczna decyzja o scaleniu gruntów stanowi podstawę do wprowadzenia wszystkich uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych im gruntów w trybie określonym w ustawie scaleniowej. Wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez starostę, a za datę objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania. Data ta jest skuteczna także w stosunku do uczestników scalenia niebiorących udziału w zebraniu.

Uczestnikowi scalenia, który nie objął w posiadanie nowo wydzielonych gruntów przysługuje roszczenie na podstawie 222 par. 1 kodeksu cywilnego przeciwko uczestnikowi scalenia niewydającemu mu tych gruntów (wyrok Sądu Najwyższego z 22 czerwca 1989 r., sygn. akt II CR 236/89; LexPolonica nr 296518). Zgodnie z nim właściciel może skutecznie żądać od osoby, która włada faktycznie jego nieruchomością, żeby mu ją wydał.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymiany gruntów bezwzględnie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, które mają być objęte wymianą. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, czy właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, czy Skarb Państwa. Artykuł 5 wspomnianej ustawy stanowi o zgodzie właściciela i wskazuje dodatkowo, że jeżeli nieruchomość należy do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to stosowne oświadczenie w imieniu Skarbu Państwa wyraża Agencja. (...) Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, wykonując uprawnienia właściciela, korzysta z takich samych uprawnień jak każdy inny właściciel w postępowaniu wymiennym (...) Tak jak bez zgody skarżącego nie można dokonać wymiany jego gruntów, tak bez zgody agencji nie można dokonać wymiany gruntów powierzonych agencji -wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. II OSK 750/08.

I. Wszczęcie postępowania scaleniowego w drodze postanowienia starosty

II. Wybór rady uczestników scalenia

III. Określenie zasad szacunku gruntów w drodze uchwały uczestników scalenia

IV. Powołanie komisji opiniująco-doradczej

V. Szacowanie gruntów przez geodetę-projektanta scalenia

VI. Wyrażenie zgody na szacunek przez uczestników scalenia w formie uchwały

VII. Prace scaleniowe (geodezyjne)

VIII. Przedstawienie uczestnikom projektu scalenia na gruncie

IX. Zatwierdzenie projektu scalenia na zebraniu uczestników

X. Ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt scalenia

*opracowano na podstawie informacji powiatu bocheńskiego http://www.powiat.bochnia.pl

podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

W razie niepodjęcia uchwały w takim trybie, szacunek może zatwierdzić starosta. Najpierw musi jednak rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia, zasięgnąć opinii rzeczoznawców oraz wprowadzić ewentualne zmiany. Na takie postanowienie służy zażalenie.

● wytyczenie w terenie przebiegu nowych granic nieruchomości oraz trwała stabilizacja punktów granicznych,

● zmniejszanie ilości działek ewidencyjnych w poszczególnych gospodarstwach,

● zmniejszenie odległości działek od siedliska,

● zapewnienie każdej poscaleniowej działce dostępu do drogi publicznej,

● zmniejszenie do koniecznego minimum liczby działek o nieregularnych kształtach,

● korekta przebiegu oraz poprawa parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych niezbędnych do ułatwienia zagospodarowania gruntów,

● przystosowanie gruntów nowo wydzielonych działek do podjęcia na nich racjonalnych prac agrotechnicznych, w tym także likwidacja zbędnych miedz i dróg oraz roboty rekultywacyjne umożliwiające ich uprawę mechaniczną,

● dostosowanie granic działek do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg transportu rolnego oraz rzeźby terenu,

● ewentualne dostosowanie struktury użytkowania gruntów i zróżnicowania gleb w gospodarstwie do obranego kierunku produkcji,

● wydzielenie właściwie zlokalizowanych gruntów na cele zabudowy siedliskowej,

● wydzielenie i zabezpieczenie niezbędnych gruntów na obiekty infrastruktury technicznej i społecznej w ramach postępowania scaleniowego (bez procedur wywłaszczeniowych),

● właściwe kształtowanie przestrzenne gruntów przewidywanych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa (poza celami infrastrukturalnymi),

● znoszenie zbędnych służebności gruntowych,

● nieodpłatne znoszenie w postępowaniu scaleniowym współwłasności nieruchomości rolnych położonych na obszarze scalenia na zgodny wniosek ich współwłaścicieli,

● nieodpłatny podział wspólnoty gruntowej za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie,

● wydzielanie gruntów zamiennych we wsiach, w których posiadają działki siedliskowe lub w pobliżu granic tych wsi,

● aktywne włączanie społeczności lokalnej w zagadnienia kształtowania warunków przestrzennych umożliwiających trwały rozwój danego obszaru.

Źródło: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

● na których znajdują się zakłady górnicze i przemysłowe oraz prowadzona jest eksploatacja kopalin;

● na których znajdują się zabytki historyczne, architektoniczne i rezerwaty przyrody;

● użytkowane na cele gospodarki rybackiej;

● przeznaczone na cele specjalne.

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Ustawa z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. 2003 r. nr 178, poz. 1749 z późn. zm.).