Rada gminy nie może wprowadzać kar administracyjnych

Wprowadzenie dodatkowej opłaty za nieodebranie dziecka z przedszkola po umówionym terminie istotnie narusza prawo.

Rada gminy Granowo, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 z późn.zm.) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę Granowo. Zgodnie z nią usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Za świadczenia przedszkola wykraczające poza pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej wychowania przedszkolnego rada ustaliła dzienne opłaty za godziny pobytu dzieci w przedszkolu, wskazując, że opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Dodatkowo radni uregulowali kwestię rozliczenia odpłatności za świadczenia, wskazując m.in., że w przypadku nieodbierania dziecka w określonych godzinach, zgodnych z podpisaną pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) umową, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu będzie wynosić 10 zł.

Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda wielkopolski stwierdził nieważność uchwały, uznając, iż narusza ona w sposób istotny art. 14 ust. 5 ustawy z o systemie oświaty w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz par. 134 i 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru wprowadzenie stałej opłaty w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku nieodebrania dziecka poza zadeklarowany czas, a nieprzekraczający godzin otwarcia przedszkola, oraz czas wykraczający poza ustalone godziny pracy przedszkola jest niezgodne z prawem, gdyż wprowadza dodatkową opłatę mającą charakter swoistej kary administracyjnej za nieodebranie dziecka w określonych godzinach. Za niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wojewoda uznał również ustalenie odpłatności za pozostawanie dziecka w przedszkolu w zakresie przekraczającym 5 godzin dziennie, poprzez brak jasnego określenia świadczeń, za jakie pobierana jest opłata. W ocenie organu nadzorczego pobranie opłaty byłoby możliwe jedynie w przypadku ustalenia w uchwale świadczeń dodatkowych realizowanych ponad podstawę programową. Co więcej, sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja przemawiająca za jej wprowadzeniem powinna być racjonalna i stosownie uzasadniona. W przedmiotowej sprawie warunki powyższe nie zostały spełnione, co przesądziło o konieczności uchylenia przedmiotowej uchwały. Sprawa trafiła ostatecznie do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu w obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Dodatkowo podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Ta opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. WSA podkreślił przy tym, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi się zajmować sprawami obywatela. Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Zdaniem sędziów wojewoda trafnie wskazał, że wprowadzenie stałej opłaty w wysokości 10 zł, z tytułu nieodebrania dziecka w określonych godzinach, zgodnych z podpisaną pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) umową, nie spełnia powyższego wymogu. Zdaniem sądu opłata ta ma bowiem charakter kary administracyjnej, wprowadzając tym samym konieczność poniesienia obciążenia finansowego niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta, czy też nie z dodatkowych świadczeń oferowanych przez przedszkole. W konsekwencji w ocenie sądu analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, niemających podstawy w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając takie przepisy, rada gminy przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie.

@RY1@i02/2011/198/i02.2011.198.207000800.802.jpg@RY2@

Jarosław Król, prawnik z Kancelarii Adwokackiej Małecki & Rychłowski sp. j.

Analizowane orzeczenie jest trafne. Znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty uprawniają gminy do pobierania opłat od rodziców za uczęszczanie dziecka do przedszkola dopiero po pięciu godzinach ich pobytu w placówce. W tym czasie są realizowane zajęcia wynikające z podstawy programowej. Zmiana przepisów miała sprawić, że gminy nie będą naliczać ryczałtu za pobyt dziecka w przedszkolu, ale ustalą stawki godzinowe. W praktyce okazało się, że przepisy są wciąż na tyle nieprecyzyjne, że nowe uchwały w dalszym ciągu są kwestionowane przez organy nadzoru. Przykładem tego są np. próby karania rodziców za spóźnianie się z odbieraniem dzieci. W ostatnim czasie gminy znalazły jednak sposób na obchodzenie tych przepisów. Dodatkowe opłaty za nieterminowe odbieranie maluchów określane są w umowach cywilnoprawnych zawieranych między dyrektorem placówki a rodzicem. Tych wojewoda nie może już kontrolować.

Oprac. Hanna Wesołowska