Jak przedsiębiorca może się bronić przed opieszałością urzędu

J ednym z poważnych problemów przedsiębiorców i prowadzonych przez nich działalności gospodarczej jest nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji. W wielu bowiem typach postępowań administracyjnych, np. dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego, czas jest kluczowym czynnikiem decydującym o powodzeniu przedsięwzięcia biznesowego.

Paradoksem tej sytuacji jest fakt, że jedną z podstawowych zasad polskiej procedury administracyjnej jest zasada szybkości postępowania oraz będące jej emanacją przepisy wyznaczające relatywnie krótkie terminy załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 12 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto w par. 2 wskazanego przepisu ustawodawca zobowiązał organy do załatwienia spraw niezwłocznie, jeśli nie jest konieczne zebranie dowodów, informacji lub wyjaśnień. Normy te, będące zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zobowiązują więc organ do możliwie szybkiego postępowania, jednak bez uszczerbku dla jego dokładnego, rzetelnego prowadzenia.

Gwarancją realizacji zasady szybkości postępowania, a zarazem jej rozwinięciem i doprecyzowaniem, są normy wyrażone w artykułach 35 - 38 k.p.a. W artykule 35 k.p.a. ustawodawca określił terminy, w jakich powinny być załatwiane sprawy administracyjne. Ustanowiono w nim trzy rodzaje terminów - niezwłocznie, oraz termin jednego i dwóch miesięcy.

Zgodnie z par. 1 art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Norma ta jest ogólną wskazówką dotyczącą wszystkich spraw załatwianych w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również - w miarę możliwości załatwiania ich w terminach krótszych (tak: wyrok WSA z 9 października 2009 r., sygn. IV SAB/Wa 116/09). Podobną tezę wyraził sąd administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 2009 r., sygn. II SAB/Kr 29/09, gdzie stwierdzono, że jeśli to możliwe, to sprawa powinna być załatwiona w terminie krótszym niż określone ustawowo.

Zgodnie natomiast z art. 35 par. 2 k.p.a. sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być załatwione niezwłocznie. Zwrot niezwłocznie, ma bardzo podobny zakres znaczeniowy jak zwrot z par. 1 tego artykułu i oznacza załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, czy też tak szybko, jak to możliwe.

Art. 35 par. 3 k.p.a. ustanawia terminy, dla załatwienia przez organ administracji publicznej spraw, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podstawowy jest tutaj termin jednego miesiąca. Należy zwrócić uwagę na konstrukcję tego przepisu, bowiem ustawodawca stwierdził, że sprawę, która wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, należy załatwić nie później niż w ciągu miesiąca. Oznacza to, że czas załatwienia sprawy może być krótszy. Termin dwóch miesięcy odnosi się do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Pojęcie "sprawa szczególnie skomplikowana" jest pojęciem nieostrym i trudno dokładnie wskazać, jaki typ spraw można zakwalifikować właśnie do tych szczególnie skomplikowanych. Trzeba więc przyjąć, że są to sprawy o niezwykle, ponadprzeciętnie złożonym stanie faktycznym lub prawnym. Ponadto w przypadku rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym organ administracyjny jest zobowiązany do załatwienia jej w terminie jednego miesiąca.

Ustawy szczególne mogą jednak ustanawiać inne terminy do załatwienia sprawy (patrz ramka).

Zgodnie z art. 36 par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z orzecznictwem, zastosowanie tego artykułu powinno jednak być wyjątkiem, a nie regułą (tak wyrok WSA z 28 maja 2010 r., sygn. IV SAB/Wa 68/10). Nowy termin powinien być dokładnie oznaczony, przez wskazanie dokładnej daty załatwienia sprawy, podania liczby dni (np. w ciągu 7 dni), albo przez wskazanie miesiąca lub dwóch miesięcy etc. Brak jest ograniczeń co do wielokrotności wyznaczania nowych terminów z art. 36 k.p.a. do załatwiania sprawy, jednakże zgodnie z orzecznictwem "wielokrotne informowanie strony przez organ, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą, ponieważ organ administracji w ten sposób narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania" (wyr. WSA z 29 września 2010 r., sygn. I SAB/Wa 161/10). W powyższym orzeczeniu sąd uznał, że wielokrotne przedłużanie sprawy może być traktowane jako bezczynność administracji, a w obecnym stanie prawnym (po wprowadzeniu nowych instytucji prawnych) może być również uznane za przewlekłość postępowania.

Wyjątkiem od opisanej powyżej sytuacji co do możliwości kilkukrotnego informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczaniu nowych terminów są instytucje przewidziane w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 7 tej ustawy termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz, a przedłużenie terminu rozpatrzenia nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Należy jednak zaznaczyć, że regulacja ta odnosi się tylko do spraw objętych zakresem tej ustawy.

Ze względu na złożony charakter administracji publicznej, gdzie prawo jest tylko jednym z regulatorów jej funkcjonowania obok takich czynników jak organizacja pracy w urzędzie, relacje międzyludzkie - zwierzchnik - podwładny itp., terminy te rzadko są jednak dotrzymywane, co jest niezgodne z zasadą praworządności oraz jest naruszeniem prawem obywatela do dobrej administracji.

Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie, bądź niewyznaczenie nowego terminu, wówczas gdy jest to konieczne, jest uznawane za stan bezczynności organu administracji publicznej. Wielokrotne wyznaczanie nowego terminu lub pozorowanie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy powoduje stan przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W doktrynie podkreśla się, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął sprawy w wymaganym terminie i nie podjął czynności związanych z trybem procedowania. Stan ten zwany jest również milczeniem administracji. Należy zaznaczyć, że stan ten ujawnia się bezpośrednio po upływie terminów ustawowych do załatwienia sprawy, lub terminów wyznaczonych na podstawie wskazanego wyżej art. 36 k.p.a., niezależnie od tego, jakie były przyczyny uchybienia, temu terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2002 r., sygn. I SAB 3/02, wskazał na przykład, że "bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 par. 1 - 3 k.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a. Bezczynności tej nie usprawiedliwia pismo organu domagające się od skarżącego przedłożenia mapy, gdyż to organ jest obowiązany przeprowadzić dowody, co mu nakazuje art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej - przyp. aut.) i obowiązku tego nie może przerzucać na stronę postępowania, pozorując w ten sposób, iż sprawa nie może być załatwiona z przyczyn nieleżących po stronie organu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2009 r., sygn. I SAB/Wa 15/09, wskazał ponadto, że bezczynność występuje wówczas, gdy "gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej" przy czym, jak stwierdzono "nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu".

Przewlekłość postępowania jest relatywnie nową instytucją, wprowadzoną przez ustawę z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa, która m.in. znowelizowała k.p.a.

Pojęcie przewlekłości postępowania można ująć jako zastój procesowy. Polega ona na prowadzeniu postępowania nieuzasadnienie długotrwale. Stwierdzenie stanu przewlekłości postępowania wymaga przeprowadzenia wielu ocen toku czynności procesowych, ustaleń faktycznych i tego, czy długotrwałe postępowanie wynika z zaniechań lub wadliwości czynności podejmowanych przez stronę tego postępowania. Jak wskazuje się

w doktrynie, stan przewlekłości postępowania konstytuuje na przykład opieszałość w wyznaczaniu i prowadzeniu czynności dowodowych, mnożenie takich czynności ponad potrzebę itd. Nie można ustalić zamkniętego katalogu zdarzeń, którymi da się opisać przewlekłość postępowania, w dużej mierze zależy to bowiem od konkretnej sprawy administracyjnej, stopnia jej skomplikowania i złożoności. W wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. I SAB/Wa 162/07, WSA wskazał, że "nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, kilkuletnia zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona".

Najistotniejszy, z punktu widzenia niniejszego opracowania, jest art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie możliwość ochrony swoich praw w przypadku bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (ustawowym lub wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a.) lub w przypadku przewlekle prowadzonego postępowania strona dysponuje określonymi prawnie instrumentami, mającymi zmusić dany organ do załatwienia sprawy.

Rozróżniamy tu dwa podstawowe instrumenty. Pierwszym jest zażalenie do organu wyższego stopnia, drugim zaś, który dotyczy sytuacji, w której brak jest organu wyższego stopnia, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oba te instrumenty strona może stosować zarówno wobec stanu bezczynności, jak i przewlekłości postępowania.

Zażalenie wnosi się bezpośrednio do organu wyższego stopnia, ustalanego na podstawie art. 17 k.p.a. Dopiero ten organ wezwie organ, którego działalność jest przedmiotem zażalenia, do przesłania akt. Pewnym mankamentem wskazanego środka prawnego jest konieczność przekazania akt sprawy organowi rozpoznającemu zażalenie, co uniemożliwia w tym okresie wydanie rozstrzygnięcia i zakończenia przewlekle prowadzonej sprawy.

Organ badający zażalenie na podstawie art. 37 par. 2 k.p.a, w przypadku uznania zasadności tego środka prawnego wyznaczy organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy, zarządzi wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy. Ponadto organ ten ma obowiązek stwierdzić, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ wyższego stopnia terminie.

Warto w tym miejscu zauważyć, wobec wielu niejasności w doktrynie, że organem wyższego stopnia w sprawie organów jednostek samorządu terytorialnego dopuszczających się bezczynności lub przewlekłości postępowania jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

W sytuacji gdy stan bezczynności lub przewlekłości postępowania dotyczy organów, wobec których brak jest organów wyższego stopnia, np. ministrów, wówczas strona zgodnie z art. 37 par. 1 może wezwać dany organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy wnieść do organu, który dopuszcza się bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

Czynności organu, do którego zostało skierowane zażalenie, zgodnie z orzecznictwem powinny być przeprowadzone w ciągu miesiąca zgodnie z terminem określonym w art. 35 par. 3 k.p.a. (tak wyr. WSA z 29 października 2008 r., sygn. II SAB/Bk 16/04). Po upływie tego terminu wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia.

W praktyce może zaistnieć jednak sytuacja, w której pomimo wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy lub po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy było przedmiotem interwencji, nadal nie załatwia sprawy. Podstawowym instrumentem chroniącym prawo jednostki do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej w takiej sytuacji jest możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego.

Konieczne jest jednak spełnienie przesłanki wynikającej z art. 52 par. 1 w zw. z art. 52 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.) - wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zostały wyczerpane środki zaskarżenia. W omawianych sytuacjach będzie to odpowiednio zażalenie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wówczas można w trybie art. 52 par. 1 skierować do sądu administracyjnego skargę w omawianej sprawie. Skarga powinna czynić zadość wymogom formalnym. Stąd też powinna zawierać:

● oznaczenie sądu, do którego jest skierowana,

● imię i nazwisko lub nazwę strony,

● miejsce zamieszkania strony,

● oznaczenie organu, którego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest przedmiotem sprawy,

● oznaczenie przedmiotu sprawy,

● określenie naruszenia prawa,

● oznaczenie rodzaju, (czyli tytuł pisma: "Skarga na bezczynność" bądź "Skarga na przewlekłość postępowania"),

● wskazanie skarżonej czynności,

● osnowę wniosku lub oświadczenia,

● podpis,

● wymienienie załączników.

Istotne jest, aby zawsze pamiętać, że skarga do sądu powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że skargę należy wnieść do danego organu, który przekaże ją do sądu. Jest to uzasadnione tym, że organ ma możliwość działania w trybie samokontroli i może w uzasadnionych przypadkach, zgodnie z art. 54 par. 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę w całości. Takie postępowanie jest dla strony korzystne, ponieważ umożliwia znaczne skrócenie postępowania wobec perspektywy postępowania sądowoadministracyjnego.

Jeżeli jednak organ nie uwzględni skargi, na podstawie art. 54 par. 2 p.p.s.a. przekazuje skargę sądowi wraz aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Co istotne, w razie niezastosowania się do tego obowiązku strona na podstawie art. 55 par. 1 p.p.s.a. może wnieść, do właściwego sądu administracyjnego o wymierzenie organowi grzywny. Jeśli to nie okaże się skuteczne, i pomimo wymierzenia grzywny organ nadal nie przekazuje sprawy sądowi administracyjnemu, wówczas skarżący może żądać od sądu, na podstawie art. 55 par. 2 p.p.s.a., rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

Należy pamiętać o tym, że zgodnie prawem konieczne jest uiszczenie wpisu od skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w wysokości 100 zł. Wpis taki powinien być uiszczony na konto właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ustawa z 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych przewiduje inne niż określone w art. 35 k.p.a. terminy do załatwienia sprawy. Zgodnie z jej art. 2 ust. 5 w przypadku gdy minister właściwy do spraw Skarbu Państwa wniesie sprzeciw wobec uchwały podjętej przez zarząd spółki, której mienie zostało ujawnione w wykazie obiektów wchodzących w skład infrastruktury technicznej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być załatwiony w terminie 14 dni.

● wskazanie organu będącego adresatem

- w przypadku zażalenia - organ wyższego stopnia wobec organu dopuszczającego się bezczynności lub prowadzącego postępowanie w sposób przewlekły,

- w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa - organ, który dopuszcza się bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły

● w przypadku kierowania zażalenia do organu wyższego stopnia można również wskazać organ, który dopuścił się bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły,

● oznaczenie wnioskodawcy (imię i nazwisko, adres),

● oznaczenie sprawy, w której doszło do bezczynności lub przewlekłości,

● treść żądania,

● krótkie uzasadnienie,

● podpis składającego zażalenie.

@RY1@i02/2011/192/i02.2011.192.210.0004.101.jpg@RY2@

Wzory

@RY1@i02/2011/192/i02.2011.192.210.0004.102.jpg@RY2@

dr Maksymilian Cherka

dr Maksymilian Cherka

adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego WPiA UW, wspólnik w Elżanowski Cherka & Wspólnicy Kancelaria Prawna Sp.

@RY1@i02/2011/192/i02.2011.192.210.0004.103.jpg@RY2@

Jacek Piecha

Jacek Piecha

doktorant w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego WPiA UW, prawnik w Elżanowski Cherka & Wspólnicy Kancelaria Prawna Sp.

Podstawa prawna

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa (Dz.U. 2011 r. nr 34, poz. 173).

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.),

Ustawa z 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz.U. nr 65, poz. 404).