Użytkownik wieczysty będzie musiał zapłacić gminie, jeśli nie zagospodaruje działki

Samorządy znalazły sposób na wyższe wpływy do lokalnych budżetów. Chodzi o dodatkowe opłaty roczne, kilkakrotnie wyższe od stawek podstawowych. Możliwość ich nałożenia na użytkowników wieczystych przewiduje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ustawa).

Zawarcie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala cel, sposób i termin jej zagospodarowania. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości polega na jej zabudowie, to w umowie powinien być ustalony termin rozpoczęcia lub zakończenia budowy. Nierzadko umowa określa dokładnie i szczegółowo np. powierzchnię zabudowy, kubaturę, liczbę kondygnacji i lokali, cel wykorzystania budynku. Możliwe jest, że umowa określi oba te terminy (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 listopada 2008 r., sygn. II SA/Kr 677/08). Nie wystarczy jednak uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwolenia na budowę ani nawet rozpoczęcie robót przygotowawczych. Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy za rozpoczęcie zabudowy uważa się dopiero wybudowanie fundamentów. Zakończeniem jest zaś postawienie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Problem dotyczy w zasadzie wszystkich umów zawieranych na podstawie obecnych przepisów o gospodarce nieruchomościami, czyli od 1 stycznia 1998 r. Użytkownicy wieczyści, którzy mają starsze umowy lub decyzje (z wyjątkami opisanymi w ramce), też jednak muszą być ostrożni. Sądy nie mają wątpliwości, że te sankcje dotyczą takich przypadków, w praktyce to one zresztą dominują (często dotyczy to spółdzielni), bo gminy starają się karać za niedotrzymane zobowiązania na podstawie starych dokumentów sprzed nawet kilkudziesięciu lat.

Inwestor, który nie dotrzymał umownych terminów, może uniknąć płacenia dodatkowych wysokich opłat rocznych. Art. 62 ust. 4 przewiduje, że termin zagospodarowania działki może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Nie każdy użytkownik wieczysty może liczyć na takie przedłużenie, a ponadto zgoda na takie rozwiązanie nie jest decyzją administracyjną, ale aneksem do umowy użytkowania wieczystego.

Gdy użytkownik wieczysty nie dotrzyma terminu zabudowy (podstawowego lub przedłużonego), to organ może - ale nie musi - wyznaczyć termin dodatkowy. Jeśli urzędnicy się na to nie zdecydują, to mogą od razu ustalić (w drodze decyzji administracyjnej) dodatkowe opłaty roczne. Podobnie stanie się, gdy użytkownik nie dotrzyma przedłużonego terminu. W praktyce urzędnicy starają się nie naliczać dodatkowej opłaty bez wcześniejszego wnikliwego rozpatrzenia prośby o przedłużenie terminu, aby nie narazić się na zarzut istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 22 marca 1993 r., sygn. I SA 1382/92), dlatego warto złożyć taki wniosek, jeśli są do tego podstawy.

Ustalane decyzją administracyjną dodatkowe opłaty dla użytkownika wieczystego są niezależne od uiszczanych corocznie zwykłych opłat (w wysokości od 0,3 proc. do 3 proc. w zależności od celu użytkowania). Ich wysokość to 10 proc. wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu ostatecznego jej zagospodarowania. Za każdy następny rok następujący po momencie powstania obowiązku (a nie wydania pierwszej decyzji) opłata zwiększa się o dalsze 10 proc. tej wartości. Od decyzji o naliczeniu dodatkowej opłaty przysługuje odwołanie do wyższej instancji (z reguły Samorządowego kolegium odwoławczego), a następnie skargi do WSA i NSA.

Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca. Dla użytkowników wieczystych pewną gwarancją jest to, że sądy kwestionują próby wprowadzania dodatkowych opłat rocznych z mocą wsteczną.

Z orzecznictwa wynika natomiast, że - kwestionując naliczenie opłat dodatkowych - nie można podnosić, że termin na zabudowę nie został przedłużony albo urzędnicy nie wyznaczyli terminu dodatkowego na podstawie art. 63 ust. 1. Tak orzekł m.in. NSA w wyroku z 21 września 2006 r. (sygn. I OSK 1263/05).

W dwóch przypadkach organ nie będzie pobierał dodatkowych opłat. Pierwszy z nich to złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o rozwiązanie umowy. Organ, zgadzając się na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, nie nakłada sankcji finansowych, ale nawet zwraca zwaloryzowane zwykłe opłaty roczne uiszczone za niewykorzystany jeszcze okres. Dokładnie reguluje to art. 33 ustawy. Warto jednak pamiętać, że nie zawsze może dojść do rozwiązania umowy na wniosek zainteresowanego. Jak przypomina Sąd Najwyższy w wyroku z 8 grudnia 2010 r. (sygn. V CSK 168/10), takie rozwiązanie wchodzi w rachubę jedynie w razie oczywistej sprzeczności sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem. Chodzi o ewidentne, rażące i niczym nieusprawiedliwione naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości, określonego przez strony w umowie. Urzędnicy nie zawsze więc zgodzą się na rozwiązanie umowy. Z drugiej strony takie rozwiązanie chroni użytkownika wieczystego przed odebraniem mu działki tylko dlatego, że na czas jej nie zabudował (por. wyrok NSA z 10 lutego 1993 r., sygn. I SA 1236/92).

Drugi przypadek, gdy dodatkowe opłaty nie zostaną naliczone, określa art. 65 ust. 1 pkt 1. Dotyczy to niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji.

Deweloperzy często nabywają prawo użytkowania wieczystego od innych podmiotów. Nabywcy powinni dokładnie sprawdzić, czy przejmowane prawo użytkowania wieczystego nie zobowiązuje ich do szybkiej zabudowy. Co do zasady bowiem, termin ustalony w umowie na zagospodarowanie nieruchomości wiąże nabywcę (por. wyrok SN z 15 września 2005 r., sygn. II CK 59/05).

Przy zakupie użytkowania wieczystego konieczna jest uważna lektura umów i decyzji w sprawie użytkowania wieczystego. W praktyce kwestie te powinny zostać zbadane podczas procedury due diligence, czyli analizy prawno-finansowej nieruchomości. W sporze z urzędnikami nie znajdzie bowiem uznania argument, że termin zabudowy biegnie dopiero od daty nabycia użytkowania wieczystego przez następcę prawnego pierwszego użytkownika.

Dodatkowe opłaty nie obejmą wielu użytkowników wieczystych sprzed 1998 r. z prozaicznego powodu - w starych decyzjach administracyjnych i w umowach często brakowało określenia celu zagospodarowania, jak również terminów zabudowy nieruchomości, bo nie było takiego obowiązku. Część samorządów (m.in. Warszawa) starało się to zmienić po wejściu w życie obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 220 tej ustawy przewidywał, że do 1 stycznia 1999 r. można było decyzją administracyjną poprawić użytkowanie wieczyste i wyznaczyć terminy zabudowy. W praktyce bywało, że część samorządów spóźniła się z nałożeniem tych obowiązków - jeśli taka decyzja nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to jest to powód do stwierdzenia jej nieważności.

Jedna ze spółdzielni mieszkaniowych w Krakowie miała zapłacić prawie 400 tys. zł dodatkowej opłaty rocznej. Urzędnicy zarzucali spółdzielni, że nie wybudowała na trzech działkach (o łącznej powierzchni ponad jednego hektara) przedszkola i żłobka. Spółdzielnia broniła się, argumentując, że umowa użytkowania wieczystego z 1980 r. dotyczyła obiektów wznoszonych w latach 1978 - 1982 i nie było wtedy w planach realizacji przedszkola i żłobka, a ponadto nie wszystkie działki musiały zostać zabudowane. Argumenty te uwzględnił sąd uchylając decyzję o dodatkowych opłatach.

Deweloper z Kielc przejął po jednej ze spółek z ograniczoną odpowiedzialnością dwie działki w Krakowie, na których miał powstać obiekt hotelarski. Zarówno pierwotne, jak i przedłużone terminy na zabudowę obu tych nieruchomości nie zostały jednak dotrzymane, dlatego deweloper otrzymał decyzję o dodatkowych opłatach na kwotę 455 tys. zł.

@RY1@i02/2011/172/i02.2011.172.210.003a.001.jpg@RY2@

Dariusz Mierzyński, prezes Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej Ruda w Warszawie

Dariusz Śmierzyński

prezes Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej Ruda w Warszawie

@RY1@i02/2011/172/i02.2011.172.210.003a.002.jpg@RY2@

Michał Kosiarski, prawnik, prowadzi firmę konsultingową

Michał Kosiarski

prawnik, prowadzi firmę konsultingową

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).