Uchwała podjęta bez opinii związku jest nieważna

Ustawa o związkach zawodowych przyznaje reprezentatywnym organizacjom związkowym (w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego) prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej. W tym celu przepisy ustawy związkowej nakładają na organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego obowiązek kierowania założeń albo projektu wskazanych wyżej aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku w celu przedstawienia swojej opinii. W tym celu wyznaczają im one odpowiedni termin, nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia.

Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Warto pamiętać, że założenia albo projekty omawianych aktów prawnych m.in. organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

W przypadku odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Z obowiązku konsultacji nie zwalnia organu samorządu brak na jego terenie związku zawodowego. Ustawa bowiem wymaga przeprowadzenia konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 21 sierpnia 2009 r., WN.I-7.0911-319/09, LexPolonica nr 2092367).

Podstawą wydania uchwał i zarządzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jest przepis powszechnie obowiązującego prawa, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw. Jednocześnie to on wyznacza zadania lub kompetencje organu.

Organami właściwymi do stanowienia aktów prawa miejscowego są: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Obowiązkową formą jest uchwała. Proces stanowienia prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego obwarowany jest koniecznością zachowania stosownych procedur. Przy redakcji uchwały obowiązują obligatoryjne standardy, wprowadzone przez zasady techniki prawodawczej - załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908). Niekiedy postanowienia dotyczące zasad pracy nad projektem uchwały rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa znajdują się w przepisach szczególnych. Jednym z takich wymogów jest poddawanie niektórych założeń lub projektów aktów prawnych opiniowaniu przez związki zawodowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z z 30 listopada 2003 r. 3 II SA/Wr 1100/2003, wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008 r., II SA/Ol 216/2008, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że za akt prawny można uznać akt o charakterze generalnym, nie indywidualnym. Dodatkowo w wyroku z 7 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, II OSK 332/2005, LexPolonica nr 409855) wskazał, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska NSA podzielił poglądy wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę wojewody. WSA wyjaśnił przy tym, że formy działania administracji publicznej na czynności prawne i faktyczne mają różny charakter. W szczególności wyróżnia się akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych w układzie zewnętrznym zalicza się przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą tych aktów jest regulacja ogólna, nieskierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Do aktów indywidualnych zewnętrznych należą decyzje administracyjne, a w sferze wewnętrznej akty indywidualne nie mają jednolitego charakteru, są skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, mogą przybierać postać regulacji organizacyjnych czy polecenia służbowego.

Z takiej klasyfikacji wynika, że pojęcie aktu prawnego odnosi się do aktów generalnych. Inne rozumienie prowadziłoby do stanowiska, że każda czynność prawna organu władzy jest aktem prawnym. Objęcie różnych form działania rady gminy jednym pojęciem uchwały nie może prowadzić do braku zróżnicowania trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał i takie zróżnicowanie musi być uwzględniane przy określeniu zakresu obowiązku opiniowania wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Zgodnie z ustawą o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje). Muszą one jednak spełniać łącznie dodatkowe kryteria, np. zrzeszać więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami, czy działać w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Obecnie warunki reprezentatywności spełniają trzy centrale związkowe NSZZ "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych i Forum Związków Zawodowych.

Jak już to zostało wskazane nie wszystkie projekty uchwał samorządowych będą podlegały zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Dotyczy to tylko uchwał, których treść odnosi się wprost do określonego przedmiotu działalności związków zawodowych. Przykładowo takimi sprawami będą zasady wynagradzania nauczycieli czy innych grup zawodowych, regulaminy pracy czy przyznawanie dodatków do pensji. Zaliczają się do nich również projekty uchwał w sprawie oznakowania taksówek.

Taki charakter będą miały także uchwały rad gmin związane z likwidacją szkoły. Dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie przeciął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny. W rozstrzygnięciu z 29 listopada 2010 r. (uchwała składu siedmiu sędziów I OPS 2/10, www.orzeczenia. nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o jej likwidacji są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza spełnienie wymaganego przepisami obowiązku.

Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że skoro przedmiotem obu uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to ta likwidacja musi być uznana za sprawę objętą wymogiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i nie ma obowiązku przedstawiania do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej sprawy.

Opinia wyrażona przez związek zawodowy nie ma charakteru wiążącego. Stanowisko organizacji związkowej może zostać odrzucone, o czym właściwy organ samorządu terytorialnego informuje związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Niemniej jednak zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa oraz doktryny uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgania opinii związku zawodowego stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie o samorządzie terytorialnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, LexPolonica nr 298624). W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że od oceny organu nadzoru zależy, czy uchybienie obowiązkowi zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie uchwały organu gminy zawierającym przepisy wykonawcze do ustawy uzna on za powodujące stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części, czy też ograniczy się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa i utrzyma akty jednostki samorządu terytorialnego w mocy. Praktyka jednak pokazuje, że niedochowanie obowiązku konsultacji przez jednostki samorządu terytorialnego skutkuje stwierdzeniem nieważności tak podjętej uchwały.

● podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf,

● akt powinien być zbudowany odpowiednio do schematu wskazanego dla ustawy i rozporządzenia, co oznacza, że powinien zawierać część nagłówkową, podstawę prawną uchwały, przepisy merytoryczne (wykonanie upoważnienia ustawowego), określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały, przepisy dostosowujące i przejściowe,

● w akcie prawa miejscowego nie powinno się nie tylko zawierać przepisów sprzecznych z aktami wyższego rzędu, ale także powtarzać przepisów tych aktów lub bez wyraźnego upoważnienia ustawy modyfikować,

● do projektu powinno być załączone uzasadnienie,

● warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie,

● organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego.

Opinia związku nie ma charakteru wiążącego. Przyczynia się jednak ona do do wprowadzania bardziej przemyślanych rozwiązań, uwzględniających punkt widzenia większej ilości grup społecznych

Gmina kieruje do związku zawodowego projekt uchwały podlegający zaopiniowaniu.

Związek zawodowy ma co do zasady 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie projektu uchwały.

W razie odrzucenia stanowiska związku właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn.zm zm.).

Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. nr 100, poz. 1080 z późn. zm.).