Jakie są zasady odpowiedzialności majątkowej urzędnika

Obowiązuje już ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (od 17 maja 2011r.). Wprowadza ona sankcje finansowe za błędne decyzje urzędników państwowych i samorządowych. Zgodnie z nowymi przepisami odpowiedzialność taka będzie możliwa, gdy zaistnieje kilka przesłanek. Przede wszystkim musi dojść do przyznania odszkodowania klientowi urzędu za szkodę wyrządzoną mu z rażącym naruszeniem prawa. Jej źródłem musi być zawinione działanie lub zaniechanie urzędnika, a fakt ten stwierdzony w trybie określonym nową ustawą.

Dotychczas obowiązujące regulacje dawały jedynie możliwość, a nie obowiązek domagania się zwrotu kwoty odszkodowania od urzędnika. Skarb Państwa mógł na drodze regresowej dochodzić od urzędnika odszkodowania, jeżeli funkcjonariusz publiczny wyrządził komuś szkodę w związku z wykonywaną przez siebie pracą, a szkoda została naprawiona przez organ administracji publicznej. Musiał się on jednak liczyć z ograniczeniami, jakie wynikają z kodeksu pracy. Zgodnie z jego postanowieniami pracownik jest zobowiązany do naprawienia szkody do wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Przy tym jeżeli wyrządził szkodę umyślnie, to odpowiada w pełnej wysokości. W praktyce dotychczasowe rozwiązania był wykorzystywane sporadycznie. Zmienić ma to nowa ustawa wprowadzająca obowiązek dochodzenia należności od nierzetelnych urzędników.

Nowe przepisy wprowadzają kryteria i procedurę, która pozwala na zwrotne wyegzekwowanie kwot wypłaconych obywatelom przez instytucje publiczne. Zgodnie z jej postanowieniami funkcjonariusz publiczny będzie ponosił osobistą odpowiedzialność majątkową w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione trzy warunki. Po pierwsze na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody musi zostać wypłacone przez podmiot odpowiedzialny (np. gmina, skarb państwa) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie takie naruszenie musi zostać spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem urzędnika, a rażące naruszenie prawa musi zostać stwierdzone zgodnie z art. 6 omawianej ustawy. Przykładowo będzie to wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego lub stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobnie będzie w razie prawomocnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie kodeksu postępowania cywilnego, ordynacji podatkowej czy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawa wprowadza własną definicję funkcjonariusza publicznego. Jest nim każda osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej. Jest to także osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, która jednocześnie bierze udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

W odróżnieniu od istniejących reżimów odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej dotyczących niektórych tylko grup urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych zasady przewidziane w ustawie mają charakter uniwersalny. Dotyczą one wszystkich osób, które ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę publiczną, w tym dokonują rozstrzygnięć administracyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji) oraz ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ na treść rozstrzygnięć administracyjnych. Oznacza to, że za decyzje rażąco naruszające prawo tak samo będzie opowiadał minister kierujący określonym działem administracji rządowej, jak i starosta zezwalający na budowę.

Aby mogło dojść do osobistej odpowiedzialności urzędnika za błędy popełnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia, muszą mieć one charakter rażącego naruszenia prawa. W praktyce przyjmuje się, że składnikiem pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest wystąpienie rozstrzygnięcia ewidentnie sprzecznego z niebudzącym wątpliwości przepisem. Z tego punktu widzenia może się pojawić problem, jak przykładowo kwalifikować przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny z przepisami regulującymi tę materię. Zapewne inaczej powinno to wyglądać w przypadku kilkudniowego opóźnienia, a inaczej gdy przy załatwieniu danej sprawy organ przekracza termin o kilka miesięcy. Innymi słowy oznacza to, że granica pomiędzy naruszeniem a rażącym naruszeniem przepisów staje się w tym przypadku trudno rozpoznawalna. A tylko to drugie naruszenie może skutkować odpowiedzialnością urzędnika.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy do zwrotów niedookreślonych, co powoduje, iż w każdym konkretnym przypadku rzeczą sądu jest stwierdzenie, czy mamy do czynienia z tego rodzaju kwalifikowanym naruszeniem prawa, czy też nie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym pojęcie rażącego naruszenia prawa traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zawężającą interpretację. Przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, iż w jego rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Równocześnie obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

W wyroku z 10 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (II SA/Rz 67/2010, LexPolonica nr 2248374) podkreślił, że przy ocenie naruszenia prawa jako rażące należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przykładowo tylko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2010 r. (I OSK 147/2010, LexPolonica nr 2427635) wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo.

Dodatkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 czerwca 2010 r., II SA/Bk 180/2010, LexPolonica nr 2354372). Podobne stanowisko zajmowane jest też w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Należy przy tym pamiętać, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy na gruncie danej regulacji istnieje możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego.

Aby Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego, które wypłaciły odszkodowanie za wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, mogły je odzyskać w całości lub części, konieczne jest uruchomienie przez kierownika tego podmiotu przedsądowego postępowania wyjaśniającego. W tym celu kierownik podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie za zawinione zachowanie funkcjonariusza samorządowego stanowiące rażące naruszenie prawa, zobowiązany jest przesłać do prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę tego podmiotu, wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Szef urzędu będzie miał na to 14 dni od wypłaty odszkodowania.

Do wniosku będzie musiał załączyć dowód jego wypłaty i stanowiące podstawę tej wypłaty orzeczenie lub ugodę. W przesyłanej dokumentacji powinno się ponadto znaleźć rozstrzygnięcie stwierdzające rażące naruszenie prawa oraz uwierzytelnione kopie posiadanych akt postępowania sądowego lub administracyjnego, w którym zostało wydane to rozstrzygnięcie.

Po wpłynięciu wniosku prokurator przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. W jego trakcie prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień. Jest on również uprawniony do przesłuchania świadków, a nawet zasięgnięcia opinii biegłych, a także przeprowadzenia oględzin w celu wyjaśnienia sprawy.

W razie stwierdzenia podstaw do wytoczenia przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwa prokurator przed skierowaniem sprawy do sądu wezwie na piśmie urzędnika do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie. Nie będzie on mógł być jednak krótszy niż siedem dni od dnia otrzymania wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu wytacza powództwo. Jeżeli po zapoznaniu się z aktami sprawy śledczy dojdzie do wniosku, że nie ma podstaw do wytoczenia powództwa, odmówi on podjęcia tej czynności.

Odszkodowanie, które będzie musiał zapłacić funkcjonariusz publiczny z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, będzie ustalane w wysokości odszkodowania wypłaconego obywatelowi. Nie będzie ono mogło jednak przewyższać kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia. W przypadku gdy kilku funkcjonariuszy publicznych dopuści się działania lub zaniechania powodującego obowiązek wypłaty odszkodowania, każdy z nich poniesie odpowiedzialność stosownie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy. Jeżeli nie będzie możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do rażącego naruszenia prawa, będą oni odpowiadali w częściach równych. W takiej sytuacji każdy z nich będzie ponosił odpowiedzialność do kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia.

Należy jednak pamiętać, że nowa ustawa przewiduje górną granicę odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy tylko wtedy, gdy działali oni nieumyślnie. Jeżeli rażące naruszenie prawa zostało umyślnie spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego, będzie on odpowiadał do wysokości odszkodowania, które zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.

Samo wynagrodzenie przysługujące funkcjonariuszowi publicznemu będące podstawą do wyliczenia górnej granicy odszkodowania będzie określane na dzień działania lub na koniec okresu zaniechania, które spowodowało rażące naruszenie prawa. Jeśli i w takiej sytuacji wynagrodzenie będzie określone w różnej wysokości, trzeba będzie przyjąć wysokość najwyższą. Z kolei gdy ustalenie wynagrodzenia według zasad określonych w omawianym trybie nie będzie możliwe, wynagrodzenie przysługujące funkcjonariuszowi publicznemu będzie określane na dzień stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jeżeli natomiast w tym dniu osobie odpowiedzialnej nie przysługuje już wynagrodzenie jako funkcjonariuszowi publicznemu, wynagrodzenie zostanie określone na ostatni dzień, w którym jej ono przysługiwało.

Postępowanie sądowe w sprawie o odszkodowanie za wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa toczy się przeciwko funkcjonariuszowi samorządowemu według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Właściwość rzeczowa sądu do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania będzie zależała od wartości przedmiotu sporu, a więc od wysokości odszkodowania dochodzonego przez prokuratora prokuratury okręgowej na rzecz podmiotu odpowiedzialnego (tj. Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Gdy przekroczy ona kwotę 75 tys. zł, właściwy będzie sąd okręgowy, w pozostałych wypadkach rozstrzygać będzie sąd rejonowy. Stronami postępowania będzie prokurator działający na rzecz wypłacającego odszkodowanie podmiotu publicznego oraz urzędnik, który doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Celem postępowania będzie wykazanie, że zostały spełnione przesłanki określone w omawianej ustawie, skutkujące odpowiedzialnością urzędnika. Ciężar ich udowodnienia będzie spoczywał na prokuratorze. Od wyroku wydanego przez sąd I instancji stronom będzie przysługiwała apelacja, a w sprawach gdzie wartość przedmiotu zaskarżenia będzie wyższa niż 50 tys. zł - również skarga kasacyjna.

Dość dużym rygorom zostali również poddani kierownicy instytucji, które wypłaciły odszkodowania za bezprawne działania swoich pracowników. Jeśli nie złożą oni wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego do prokuratora okręgowego lub nie uczynią tego na czas, będą podlegali odpowiedzialności karnej. Za takie zaniechanie sąd będzie mógł skazać ich na karę grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat trzech. Nieumyślne działanie kierownika będzie zagrożone grzywną albo karą ograniczenia wolności. Przestępstwa będą ścigane z urzędu.

● organ odwoławczy nie wezwał strony do uzupełnienia braku odwołania i rozpoznał je, mimo że nie wywoływało ono skutków prawnych,

● organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji wniesionej po terminie, mimo że termin nie został przywrócony,

● organ administracji wydał decyzję w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, który nie został przez nią podpisany, oraz nie wezwał strony przed wydaniem decyzji do uzupełnienia braku podania,

● na decyzji zamiast własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji został umieszczony odcisk pieczęci z kopią wzoru podpisu, tzw. faksymile podpisu,

● decyzja nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania,

● organ odwoławczy bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze, pozbawiając stronę możliwości obrony jej praw,

● organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie, w której już wydano ostateczne rozstrzygnięcie,

● organ administracji wydał pozwolenie na budowę inwestorowi, który nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

● organ administracji wydał pozwolenie na budowę w przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości,

● organ administracji wydał decyzję wywłaszczeniową bez wskazania podstawy prawnej oraz zawierającą rozstrzygnięcie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego.

- osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ,

- Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, który zgodnie z art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ponosi odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej,

- rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy i podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze indywidualnych decyzji,

● wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa - należy przez to rozumieć również wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej.

● pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych,

● funkcjonariusze celni,

● członkowie korpusu służby cywilnej,

● pracownicy samorządowi zatrudnieni przykładowo na:

a) podstawie wyboru w urzędzie marszałkowskim, w starostwie powiatowym, w urzędzie gminy, w związkach jednostek samorządu terytorialnego,

b) powołania, co jest dopuszczalne w stosunku do zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu, skarbnika województwa,

c) umowy o pracę, co jest dopuszczalne w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych, o ile pracownik samorządowy bierze udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ administracji publicznej,

● członkowie i pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych,

● osoby pełniące funkcje jednoosobowych organów administracji publicznej, rozstrzygające w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz.173).

Ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 z póżn. zm.).