Zarządca drogi może dowolnie wybrać sankcję

Samowolne zajęcie pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej. Brak jest jednak podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Prezydent miasta zezwolił spółce na zajęcie odcinka pasa drogowego oraz umieszczenie w nim reklamy w okresie od 1 stycznia do 12 lutego 2007 r. Następnie po rozpoznaniu odwołania SKO przedłużyło zezwolenie na okres kolejnych 4 miesięcy. Jednocześnie spółka wniosła o wydanie zezwolenia na okres od kwietnia do marca następnego roku. Wniosek ten został rozparzony negatywnie. W trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego w kwietniu 2008 roku stwierdzono istnienie fundamentu reklamy należącego do spółki. Z uwagi na powyższe prezydent miasta nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Powyższą decyzję utrzymało w mocy SKO. Wspomniane rozstrzygnięcia spółka zaskarżyła do sądu administracyjnego.

Wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podał, że spółka była uprawniona do zajęcia pasa drogowego do 5 czerwca 2007 r. Po tym dniu, mimo że toczyło się postępowanie sądowo-administracyjne, a potem nowe postępowanie o zajęcie pasa drogowego, skarżąca była obowiązana do usunięcia obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (wynikało to z załącznika decyzji o zezwoleniu na zajęcie). Skoro skarżąca tego nie uczyniła, organ był uprawniony do przyjęcia, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament reklamy należy do niej.

Spółka odwołała się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił skargę kasacyjną, uznając przedstawione w niej zarzuty za niezasadne. Jednym z zagadnień zasygnalizowanych przez kasatora była wzajemna relacja przepisów art. 36 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. NSA zauważył, że z powyższych przepisów wynika, iż zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (art. 36) oraz nałożenie kary pieniężnej (art. 40 ust. 12). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną spółki organ w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a dopiero w przypadku niezastosowania się strony do treści decyzji stosować środki przewidziane w art. 40 ust. 12 tej ustawy. Takie stanowisko, w ocenie sądu kasacyjnego, jest błędne.

NSA zwrócił uwagę na uchwałę pięciu sędziów NSA (z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 6/01). Sformułowano w niej tezę, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił przedstawiony pogląd.

NSA podkreślił, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zdaniem NSA zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Także pozostałe zarzuty kasacyjne (głównie natury procesowej) przedstawione w niniejszej sprawie nie zostały uznane przez NSA za usprawiedliwione.

asystent sędziego NSA

Omówione orzeczenie dotyczy kwestii wzajemnej relacji środków prawnych określonych w art. 36 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 36 w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego zarządca drogi może orzec o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia upoważnia organ do nałożenia kary pieniężnej. NSA uznał, że nie jest niezgodne z prawem nałożenie kary pieniężnej bez uprzedniego wezwania do przywrócenia pasa do stanu poprzedniego. To zagadnienie było przedmiotem m.in. wskazanej w wyroku uchwały pięciu sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 6/01. Co prawda - jak stwierdził NSA - stosownie do art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wydanych przed 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże sądów administracyjnych, to pogląd przedstawiony w uchwale znajduje odzwierciedlenie we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych.