Nie można dopuścić do konfliktu interesów w samorządzie

Radni nie mogą być jednocześnie dyrektorami banków, które prowadzą obsługę bankową jednostek samorządu terytorialnego - wynika z art. 24f ust. 1ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm., dalej: u.s.g.). Prowadzi to bowiem do konfliktu interesów.

Radna Rady Miasta Ostrołęki była jednocześnie dyrektorem Banku Polskiej Spółdzielczości SA w Warszawie, oddział w Ostrołęce. Ponadto bank ten wygrał przetarg i prowadził obsługę finansową miasta. W związku z tym wojewoda mazowiecki wezwał radę miasta do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej. Zgodnie bowiem z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Rada jednak odmówiła. Wojewoda wydał więc zarządzenie zastępcze stwierdzajace wygaśnięcie mandatu. Jego zdaniem ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu. Rada miasta zaskarżyła to zarządzenie. Zarzuciła wojewodzie naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Przekonywała, że miała prawo odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Orzekł, że radna naruszyła prawo. Sędziowie wyjaśnili, że radna nie może być dyrektorem banku, który świadczy usługi bankowe dotyczące środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, radna ma pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu banku. Zgodnie z u.s.g. jest więc pełnomocnikiem w zarządzaniu działalnością gospodarczą, jaką zajmuje się bank, który - prowadząc rachunek bankowy miasta - wykorzystuje mienie komunalne tej jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie wojewody było więc prawidłowe. Od tego wyroku zarówno radna, jak i miasto Ostrołęka wnieśli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Orzekł, że podjęcie uchwały przez radę gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 u.s.g., który daje podstawę do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Sędziowie wskazali, że jeżeli bank prowadzi obsługę finansów miasta, to w ten sposób prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu burmistrz, zaś w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd - rada miasta, w skład której wchodzi radna, będąca jednocześnie dyrektorem banku. Radni natomiast, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g., powinni kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, traktować swoje obowiązki rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny, jest także funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Radny reprezentuje zatem interes wspólnoty, ale będąc jednocześnie dyrektorem banku, musi dążyć do zabezpieczenia interesu gospodarczego banku. Zdaniem sądu prowadzi to do konfliktu interesów. Nie ma wątpliwości, że bank odniesie tym większą korzyść finansową, im większe będą środki finansowe otrzymane do wykorzystania od obsługiwanej gminy. Należy więc uznać, że bank prowadzący rachunek bankowy gminy wykorzystuje jej mienie. Stanowisko dyrektora banku jest stanowiskiem kierowniczym, co ma znaczenie przy decydowaniu o wykorzystaniu środków zgromadzonych na rachunkach bankowych.

z 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/172/i02.2012.172.08800120h.803.jpg@RY2@

prof. Marek Chmaj, Chmaj i Wspólnicy Kancelaria Radcowska

Prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy z pewnością rodziłoby uzasadnione pytania o to, czy radny ma na względzie interes gminy, czy też swój prywatny. Ustawodawca słusznie uznał za konieczne ustanowienie bezwzględnego zakazu prowadzenia takiej działalności, a jego naruszenie opatrzył najsurowszą sankcją - utratą mandatu.

Gdy radny w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania nie zaprzestanie jej prowadzenia, rada ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. Ustawodawca z góry narzucił organowi gminy treść rozstrzygnięcia. Zaniechanie podjęcia stosownej uchwały lub też podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu należy uznać za naruszenie obowiązku ustawowego. W konsekwencji zapewnienie stanu zgodnego z prawem wymaga skorzystania przez wojewodę z odpowiednich środków nadzoru, tj. wezwania organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni oraz w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu wydania zarządzenia zastępczego. Sam zakaz prowadzenia działalności nie stanowiłby bowiem gwarancji zabezpieczenia interesów gminy w przypadku, gdy prawo nie wprowadzałoby instrumentów umożliwiających jego skuteczne egzekwowanie. Zawsze bierność po stronie organów gminy musi prowadzić do podjęcia stosownych działań przez wojewodę. Niepodjęcie ich stanowi z kolei naruszenie prawa przez ten organ i powinno prowadzić do podjęcia interwencji przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działań z powszechnie obowiązującym prawem.

Oprac. Ewa Maria Radlińska