Nadzór budowlany nie może arbitralnie zmieniać ustaleń

Ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

Art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach tej ustawy.

Inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę wybudowanej przez Ogrodniczą Grupę Producentów Sp. z o.o. hali magazynowej. Celem tych działań było sprawdzenie, czy obiekt nie jest użytkowany przed wydaniem stosownego zezwolenia. Kontrola stwierdziła, że inwestor przystąpił do użytkowania inwestycji. Inspektor nadzoru budowlanego na spółkę z o.o. nałożył karę 100 tys. zł. Ta złożyła zażalenie od tego postanowienia. Wskazała, że w pozwoleniu na budowę określono, że obiekt hali magazynowej należy do kategorii II. W postanowieniu zaś nadzór wskazał, że obiekt ten zaliczany jest do kategorii XVIII. Określenie kategorii inwestycji ma zasadnicze znaczenie, ponieważ wyznacza on nie tylko wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu, ale także określa procedurę rozpoczęcia jego użytkowania. Przy kategorii II nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wystarczy bowiem tylko zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych. A takie zgłoszenie, jak wskazał inwestor, zostało złożone. Organ nadzoru budowlanego - zgodnie z art. 55 ustawy - w ciągu 21 dni od doręczenia zawiadomienia mógł zgłosić sprzeciw w drodze decyzji, lecz nie została ona wydana. Natomiast przy kategorii XVIII przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie zgodził się z zarzutami inwestora i podtrzymał postanowienie o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Spółka niezadowolona z rozstrzygnięcia złożyła skargę do sądu. WSA we Wrocławiu uznał ją za zasadną i uchylił postanowienie organu I i II instancji. Ostatecznie sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który uznał, że wyrok WSA jest zgodny z prawem.

Określenie kategorii budynku stanowi element rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Stanowi ono także niezbędny element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak wynika z rozporządzenia ministra infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. nr 120 poz. 1127 z późn. zm.). W załączniku nr 3 określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji. Wśród nich ustawodawca wskazał określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Za uznaniem takich informacji jako niezbędnych przemawia również to, iż ustalenie kategorii obiektu budowlanego wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn uznać należało, iż ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Nie mogą one arbitralnie zmieniać kategorii przyjętej w decyzji o pozwoleniu na budowę.

3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/162/i02.2012.162.08800080h.802.jpg@RY2@

Michał Paprocki, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy

W uzasadnieniu komentowanego wyroku NSA podkreślił znaczenie ustawowej regulacji dwóch odrębnych trybów zakończenia procesu budowlanego i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Modelowe rozwiązanie, przewidujące milczącą zgodę na rozpoczęcie użytkowania obiektu, zostało uregulowane w art. 54 prawa budowlanego. Formułuje on ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W przypadku braku zastrzeżeń organu w ciągu 21 dni inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu.

Od tej regulacji należy odróżnić tryb wskazany w art. 55 prawa budowlanego. Określa on kategorie obiektów budowlanych, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydawanej przez organ nadzoru budowlanego po zakończeniu budowy. Warto przypomnieć, iż mocą nowelizacji zrezygnowano z uznaniowego nakładania obowiązku takiego ostatecznego rozstrzygnięcia w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na rzecz ustawowego katalogu wskazującego na taki obowiązek. Zgodnie art. 55 pkt 1 obowiązek taki wynika z zaliczenia obiektu budowlanego do jednej ze wskazanych kategorii. Jak stwierdził NSA, arbitralna zmiana kategorii przez organ nadzoru budowlanego po uprzednim ustaleniu jej w ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę byłaby nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W konsekwencji subiektywna ocena kategorii budynku, sprzeczna z funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją, nie może być podstawą do nakładania dolegliwej sankcji administracyjnej.