Grzech pierworodny

26 lipca 2012 r. senatorowie zdecydowali się na wprowadzenie poprawek do nowelizacji. W pewnym zakresie odpowiadały one na krytykę ustawy poczynioną ze strony organizacji pozarządowych i opozycji. Trudno nazwać je jedynie kosmetycznymi, gdyż dotyczyły istotnych kwestii w zakresie odpowiedzialności organizatorów zgromadzeń oraz trybu ich organizowania. Szerokie poparcie polityczne ze strony partii rządzącej dla poprawek senackich wskazuje, że zyskują one prawdopodobnie poparcie Sejmu i ustawa wejdzie w życie w tym kształcie.

Komentowanie poprawionej ustawy sprawia wiele problemów. Najważniejszy to grzech pierworodny - ustawa powstała w reakcji na wydarzenia 11 listopada 2011 r. Co więcej, w czasie debaty w Senacie Kancelaria Prezydenta nie ukrywała, że celem ustawy jest także zapobieżenie zamieszkom w czasie kolejnego Święta Niepodległości, a w konsekwencji ogłoszenie sukcesu politycznego. Nowelizacja prawa o zgromadzeniach nie stanowi remedium na to, co się stało 11 listopada 2011 r. Z obserwacji zgromadzeń odbywających się tego dnia dokonanych przez przedstawicieli Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wynika, że głównym powodem zamieszek była agresja ze strony niektórych uczestników zgromadzeń, a także brak wystarczających sił policyjnych w rejonie placu Na Rozdrożu. Tymczasem projekt prezydencki nowelizacji głównego źródła problemu upatrywał wyłącznie w niemożności ograniczenia zgromadzeń odbywających się w tym samym czasie i w tym samym miejście.

Z powyższych powodów komentowanie przyjętych poprawek jest o tyle niewdzięcznym zadaniem, że dla wielu osób i ekspertów (w tym piszącego te słowa) lepiej byłoby, gdyby ustawa w ogóle nie powstała, gdyż nie rozwiązuje żadnych istotnych problemów. Nie tylko stwarza nowe, ale także nie odpowiada na realne potrzeby życia społecznego, wiążące się z szybkością przepływu informacji we współczesnym społeczeństwie demokratycznym. Niemniej wygląda na to, że prawo w takim, a nie innym kształcie zostanie przyjęte. To stwarza pole do komentarzy już na tym etapie, szczególnie w kontekście zapowiadanego przez NSZZ "Solidarność" wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę zgodności z konstytucją przyjętej nowelizacji prawa o zgromadzeniach.

Sztandarowym przepisem nowelizacji jest umożliwienie organom gminy zakazania dwóch lub więcej demonstracji, jeśli odbywają się one w tym samym miejscu lub czasie lub też jeśli trasy przejścia się krzyżują. Nowelizacja wprowadza tutaj swoisty tryb negocjacyjny. Jeśli organizatorzy zgromadzenia zgłoszonego później nie zgodzą się na inne wyznaczone miejsce zgromadzenia lub trasę przejścia, to wtedy organ gminy może takiego zgromadzenia zakazać.

Na pozór nowelizacja w tym kształcie może się wydawać interesująca, gdyż pozwala organom władzy na pewien margines swobody w pogodzeniu zwaśnionych interesów demonstrantów i kontrdemonstrantów. W praktyce administracyjnej jednak zmiana w tym kształcie może przynieść więcej szkody niż pożytku. Po pierwsze zasadą powinno być dążenie ze strony organów władz do pogodzenia ze sobą oraz odbycia w tym samym miejscu i czasie różnych demonstracji prezentujących różne poglądy. Istotą wolności organizowania pokojowych zgromadzeń jest prawo do kontrdemonstracji. Rolą organów władzy powinno być przede wszystkim właściwe oddzielenie takich demonstracji, tak aby nie dochodziło do przemocy, ale aby wzajemnie się widziały i słyszały. Niestety przyjęta nowelizacja nie wskazuje na podobne wolnościowe nastawienie jej twórców.

Po drugie, nowelizacja promuje zgromadzenia zgłoszone jako pierwsze. Nietrudno sobie wyobrazić, że tego typu preferencje będą powodowały kłótnie o to, którzy z organizatorów byli faktycznie pierwsi, czy zgłoszenie pocztą elektroniczną lub faksem jest ważniejsze niż zgłoszenie osobiste w urzędzie miasta itp. Pierwszym takim testem będzie 12 października 2012 r., a więc 30 dni przed datą 11 listopada 2012 r., kiedy różne organizacje i osoby fizyczne najprawdopodobniej będą chciały zarezerwować miejsce zgromadzenia.

Po trzecie, nowelizacja w tym zakresie wprowadza jednak dodatkowe uprawnienie dla organów władzy. Zamiast zatem poszerzać gwarancje wolności jednostki, dodatkowe uprawnienia przyznano na rzecz gwarancji bezpieczeństwa i porządku publicznego. Można sobie wyobrazić, że w niektórych miastach władze będą korzystały z tego uprawnienia rozsądnie. Już dotychczasowa praktyka nadużywania istniejących przepisów - szczególnie w małych miastach - wskazuje, że tego typu przepisy mogą stać się wygodnym narzędziem, aby w ogóle nie dopuszczać demonstrantów i kontrdemonstrantów do jakiegokolwiek kontaktu ze sobą. Zupełnie czarnym scenariuszem jest wizja, kiedy grupy sprzyjające lokalnym władzom będą rezerwować strategiczne miejsca i daty na zgromadzenia, a tym samym ograniczać wolność zgromadzeń lokalnej opozycji.

Senat RP dokonał istotnych zmian w zakresie trybu organizacji zgromadzeń. Najważniejsza to skrócenie minimalnego terminu na zgłoszenie zgromadzeń z 6 dni do 3 dni roboczych. Wprawdzie dotychczas ten termin wynosił 3 dni (zwykłe), ale niestety w pracach sejmowych został wydłużony do 6 dni. Posłowie argumentowali to koniecznością wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce (skarga nr 1543/06, wyrok z 3 maja 2007 r.). Problem w tym, że istota tego wyroku i standardów praw człowieka sprowadza się do stworzenia poprawnej procedury odwoławczej do sądu przed datą zgromadzenia. Natomiast nowelizacja stworzyła procedurę odwoławczą, ale tylko do wojewody. Nie rozwiązała zatem żadnego problemu, bo wojewoda jest organem administracji publicznej i nie może zapewnić niezależnego osądu kto ma rację w sporze o zakaz zgromadzenia - obywatele czy organ gminy. Sądy administracyjne nie spełniają aktualnie tej roli, gdyż praktycznie niemożliwe jest, aby orzekały przed datą planowanego zgromadzenia. A po takiej dacie orzeczenie sądu ma znaczenie czysto symboliczne. Dobrze zatem, że Senat odstąpił od tych zmian i wrócił do 3 dni. Można oczywiście żałować, że są to 3 dni robocze (co jest jednak dłuższym terminem), ale nie jest to już chyba aż tak fundamentalna zmiana (a w pewnych sytuacjach, szczególnie w małych miastach, może być nawet korzystna). Jeżeli nowelizacja nie miałaby przynieść rozwiązania problemu ilustrowanego przez sprawę Bączkowski, to lepiej jej w ogóle nie przyjmować i zastanowić się nad zupełnie innym ukształtowaniem procedury odwoławczej.

Problem czasu wydaje sie obecnie najpoważniejszym wyzwaniem, jeśli chodzi o organizowanie pokojowych zgromadzeń. Wolność ta może kwitnąć, jeśli obywatele w sposób nieskrępowany i spontaniczny wychodzą na ulice prezentować swoje poglądy, protestować, zabierać głos w ważnych sprawach, okazywać solidarność i współczucie. Nowelizacja nie uwzględnia niestety instytucji zgromadzeń spontanicznych. W czasie prac senackich nie przeszła także poprawka senatora Marka Borowskiego proponująca uregulowanie tej kwestii. Senatorzy przestraszyli się, że mogliby w ten sposób wyjść poza zakres nowelizacji. Obawa ta jednak była nadmierna, bo przecież zgromadzenia spontaniczne mają silny związek z kwestią procedur organizacji zgromadzeń i poprawki w tym zakresie - dokonywane nawet na etapie prac senackich - powinny być dopuszczalne, bo nie wypaczają treści ustawy, a wręcz dodatkowo realizują wartości konstytucyjne.

W czasie debaty w Senacie przez wszystkie przypadki odmieniano takie pojęcia jak zgromadzenia spontaniczne czy tryb odwoławczy do sądu. Miejmy nadzieję, że od tego nie ma odwrotu i że już wkrótce powszechną aprobatę polityczną uzyska kolejna nowelizacja prawa o zgromadzenie - wprowadzająca szybki tryb odwoławczy do sądu oraz instytucję zgromadzeń spontanicznych.

Nowelizacja wywołała szeroką dyskusję na temat wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. Na pewno pod względem zrozumienia problemów jesteśmy o wiele dalej niż kilka miesięcy temu

@RY1@i02/2012/153/i02.2012.153.07000020a.803.jpg@RY2@

dr Adam Bodnar, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

dr Adam Bodnar

wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego