Urzędnik nie może oceniać wydanej przez siebie decyzji

Funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (np. podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona), nie może następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego odwołania oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane ponownie rozstrzygnięcie (decyzja ostateczna).

Przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na organizowaniu gier na automatach o niskich wygranych wystąpił o przedłużenie zezwolenia na okres kolejnych sześciu lat. Dyrektor Izby Celnej odmówił mu przedłużenia zezwolenia, wskazując, że na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.) zezwolenia dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy nie mogą być przedłużane.

Na skutek wniesionego odwołania ten sam organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Skargę przedsiębiorcy oddalił także WSA, nie dopatrując się żadnych uchybień w działaniu organu celnego. W skardze kasacyjnej przedsiębiorca wskazywał m.in. na naruszenie art. 78 konstytucji, polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuację, w której decyzje w obu instancjach wydał (podpisał) ten sam funkcjonariusz. Według przedsiębiorcy przeczy to istocie i sensowi postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Wyjaśnił, że z treści art. 221 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm. - dalej: u.o.p.), że m.in. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując przepisy o postępowaniu odwoławczym. Dyrektor izby celnej jest więc organem odwoławczym od decyzji przez siebie wydanych w pierwszej instancji. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w art. 220 - 234 u.o.p. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Wśród tych ostatnich znajduje się m.in. art. 130 par. 1 pkt 6 u.o.p. W myśl tego przepisu m.in. funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego albo izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, np. podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona (art. 210 par. 1 pkt 8 u.o.p.), nie może następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia - odwołania - oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane ponownie rozstrzygnięcie.

Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika lub funkcjonariusza celnego z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu podatkowym bądź też w postępowaniu normowanym przepisami u.o.p. Pracownik lub funkcjonariusz celny, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Na gruncie podobnej regulacji, zawartej w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwraca się uwagę, że ratio legis instytucji wyłączenia pracownika jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.

NSA dodał, że w przypadku rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej przez ten sam organ, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 130 par. 1 pkt 6 u.o.p. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem zgodnie z art. 130 u.o.p. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą w przypadku decyzji ostatecznej sankcje w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 240 par. 1 pkt 3 u.o.p.

z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1530/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Przedstawiona kwestia była już wcześniej rozstrzygana przez NSA. W uchwale z 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06) uznano, że art. 24 par. 1 pkt 5 w związku z art. 27 par. 1 zdanie pierwsze kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 par. 3 tego kodeksu. Również w wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) przyjęto, że członek SKO, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 par. 1 pkt 5 w związku z art. 27 par. 1 i art. 127 par. 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07. Podstawowe znaczenie ma w tej kwestii art. 78 Konstytucji RP, w świetle którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten gwarantuje prawo strony do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji do wyższej instancji bez względu na to, w jakiej procedurze została ona wydana. Wspomniana zasada konstytucyjna musi być respektowana zarówno w ogólnym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w k.p.a., jak i w postępowaniu w sprawach podatkowych przewidzianym w Ordynacji podatkowej. Chodzi o to, by zagwarantować stronie realne, a nie iluzoryczne prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W przypadku organów kolegialnych, takich jak SKO, sprawę powinien rozpoznać inny skład orzekający, w przypadku zaś organów monokratycznych inny upoważniony przez organ pracownik lub funkcjonariusz. Niedochowanie tego obowiązku stanowi podstawę do wznowienia postępowania zarówno w rozumieniu przepisów k.p.a., jak i ordynacji podatkowej.