Jak sporządzić plan miejscowy bez naruszenia obowiązującej procedury

Jednym z głównych zadań gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej. W orzecznictwie zadanie to określa się jako władztwo planistyczne. Uprawnia ono gminę do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Polityka ta realizowana jest głównie przez uchwalanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy lub plan).

Plan jest aktem prawa miejscowego i choćby z tego powodu jest dokumentem najważniejszym w całym systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero zatem jego ustalenia, a nie studium, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Procedura uchwalania planu to sekwencja czynności, jakie muszą podjąć organy gminy. Tryb ten jest bardzo skomplikowany. Zaniechanie któregoś z kroków może stanowić istotne naruszenie procedury. To z kolei skutkuje nieważnością planu w części lub w całości. Jak duży to problem, świadczą liczne orzeczenia sądów. Zebraliśmy najważniejsze z nich, by przestrzec przed popełnianiem błędów, które w konsekwencji mogą spowodować unieważnienie uchwały.

Etap po etapie

Procedura ustalania planu jest czynnością sformalizowaną. Poszczególne jej etapy określone są w art. 14 - art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa).

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 30 marca 2011 r. (II OSK 2504/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) przypomniał, że procedura obejmuje kolejno:

● ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,

● etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan,

● wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów,

● uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie,

● wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie,

● wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu,

● dyskusję publiczną,

● etap zgłaszania uwag do projektu,

● rozstrzygnięcie rady gminy co do nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag.

Tryb ten jest szczegółowo określony także w zakresie chronologii podejmowanych działań. Celem sformalizowanej procedury planistycznej, w ocenie sądu, jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a także zagwarantuje możliwości wpływu na treść przyszłego planu.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub części pozwala zarówno naruszenie zasad jego sporządzania, jak i procedury. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, skończywszy na ich uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania wiąże się natomiast z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu nie musi mieć charakteru istotnego, by skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.

Naruszenie zasad sporządzenia planu, podobnie jak naruszenie właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku naruszenia procedury tylko te, które są istotne powodują nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego (wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. (II OSK 1949/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania to takie, które powodują w konsekwencji, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Chodzi głównie o nieprawidłowości, które miały wpływ na treść planu bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im głównie w ustawie.

Przykładem istotnego (rażącego) naruszenia procedury planistycznej, które niezależnie od innych uchybień nakazuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego, jest brak jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody, o których mowa w art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2011 r., II SA/Kr 340/11, Lex nr 795675).

Najpierw analizy, potem projekt

Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego poprzedza uchwała rady gminy o przystąpieniu do jego sporządzenia (tzw. uchwała intencyjna). Akt ten rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Nie wyklucza to, że inny podmiot może składać do rady wnioski o rozpoczęcie prac planistycznych np. o wydanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Nie oznacza to jednak, że w tym przypadku uchwała jest sporządzana na wniosek (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., II OSK 777/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przed jej podjęciem organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje też materiały geodezyjne do opracowania planu oraz określa zakres niezbędnych prac planistycznych. [przykład 1] Częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem.

W następnej kolejności organ wykonawczy sporządza projekt planu miejscowego. Przedmiotem uchwały o przystąpieniu do jego opracowania jest odpowiednie określenie granic obszaru, jaki będzie obejmował. Rolą uchwały intencyjnej jest też zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru objętego opracowaniem. Nieokreślenie w załączniku granic tego terenu stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto projekt sporządzony przez organ wykonawczy gminy musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Po podjęciu przez radę gminy uchwały intencyjnej wójt musi ogłosić w prasie miejscowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, np. przez zamieszczenie w miejscach do tego celu przewidzianych ogłoszeń lub obwieszczeń, o przystąpieniu do tych prac.

Wzór ogłoszenia (obwieszczenia) został określony w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) jako załącznik nr 2. W dokumencie tym należy podać opis granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz zamieścić informację o możliwości składania przez zainteresowanych wniosków. Składa się je na piśmie w miejscu określonym w ogłoszeniu (obwieszczeniu). Treść wniosku powinna zawierać nazwisko, imię, nazwę oraz adres wnioskodawcy. Należy także wskazać przedmiot wniosku oraz oznaczenie nieruchomości, której dotyczy. W ogłoszeniu (obwieszczeniu) o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego należy określić termin składania wniosków, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (obwieszczenia). [przykład 2]

Następnym obowiązkiem wójta jest pisemne zawiadomienie o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, skierowane do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Wzór tego zawiadomienia również został określony w wyżej wymienionym rozporządzeniu (załącznik nr 3).

Kolejną istotną czynnością jest obowiązek rozpatrywania wniosków, które zainteresowani mogli zgłaszać w terminie ustalonym w ogłoszeniu (obwieszczeniu) o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Rozpatrzenia wniosków wójt powinien dokonać

w terminie nie dłuższym niż 21 dni od końca terminu ich składania, wskazanego w ogłoszeniu (obwieszczeniu) o przystąpieniu do sporządzania planu. Po tej czynności sporządzany jest projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Procedurę ustalania tego dokumentu określa ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Należy pamiętać, że w postępowaniu mają prawo wziąć udział mieszkańcy gminy. Mogą oni zapoznać się z prognozą oddziaływania na środowisko i zgłosić do niej uwagi oraz wnioski (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., IV SA/Wa 768/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W dalszej kolejności wójt sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Prognoza powinna być sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Z jej treści w szczególności powinna wynikać wysokość ewentualnych kosztów lub przychodów będąca finansową konsekwencją ustanowienia nowego ładu przestrzennego.

Kiedy opinia wiąże

Organ wykonawczy gminy zwraca się do wymienionych w ustawie podmiotów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu. Opinie pochodzą od odpowiednich organów gminnych, natomiast uzgodnienia zarówno od odpowiednich organów samorządowych, jak i organów administracji rządowej. Uzgodnienia z organami administracji dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Oznacza to, że organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia (wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2011 r., II SA/Po 482/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). [przykład 3]

NSA w kontekście uzgodnień planu z zarządcą drogi zwrócił uwagę, że w przypadku gdy organ ten uznaje, iż planowany projektowany układ rozwiązań komunikacyjnych jest niezgodny z obowiązującym prawem, to musi wskazać, które konkretnie normy projektu planu miejscowego naruszają prawo. W ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ uzgadniający zapoznaje się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie ogólnie wskazuje, że jest on niezgodny z obowiązującym prawem, nie odnosząc swoich zarzutów do konkretnych przepisów zawartych w jego części tekstowej. Organ powinien zatem wskazać, które konkretnie paragrafy projektu planu miejscowego nie mogą zostać przez niego pozytywnie uzgodnione i z jakich przyczyn (wyrok z 6 marca 2012 r., II OSK 2617/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Konsultacje z mieszkańcami i przedsiębiorcami

Po uwzględnieniu opinii i uzgodnień w projekcie planu wójt zapewnia wyłożenie go wraz z załączoną do niego prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Następuje to na co najmniej 21 dni. O wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz o dniu i miejscu odbycia publicznej dyskusji nad rozwiązaniami projektu wójt ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem projektu.

W ogłoszeniu (obwieszczeniu) powinna być m.in. zamieszczona informacja o możliwości wniesienia uwag w razie kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego. Uwagi powinny być wnoszone na piśmie do wójta, w terminie nie krótszym niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia projektu. Uwagi te mogą wnosić zarówno osoby fizyczne, jak i prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej.

Wójt rozpatruje uwagi po zakończeniu okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Powinny być one rozpatrywane w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania.

Szczególnie ważne zadanie określa art. 17 pkt 13 ustawy. Polega ono na wprowadzeniu przez wójta do projektu planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez zainteresowanych po zakończeniu okresu wyłożenia projektu. Następnie wójt powinien skonfrontować treść projektu z ustaleniami dokonanymi w toku dyskusji publicznej. I ostatecznie przygotować redakcję. Ten etap kończy tok prac nad projektem.

W trakcie tych czynności może się pojawić potrzeba ponowienia uzgodnień. Chodzi przede wszystkim o sytuację, gdy wystąpią rozbieżności między treścią projektu przedkładaną wcześniej do uzgodnień a jego treścią obecną. Na tle tego uregulowania powstało wiele wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2011 r. (II OSK 168/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) wskazał, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy ma prawo ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13 ustawy). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego, uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14 ustawy). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1 ustawy). NSA wyjaśnił także, że w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu.

Zdaniem NSA za ponownym wyłożeniem zmienionego projektu planu będzie przede wszystkim przemawiać to, w jaki sposób dokonana zmiana wpływa na interes indywidualny i w jakim stopniu wywołuje ona potrzebę obrony indywidualnego interesu poprzez zgłoszenie uwagi do projektu w wersji uwzględniającej wcześniej wniesione uwagi.

Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2011 r. (II OSK 1281/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzeczeniu tym sąd dodatkowo podkreślił, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy, nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno. [przykład 4]

Ten etap procedury kończy się przedstawieniem przez wójta radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Ostateczne uchwalenie

Przed ostatecznym uchwaleniem plan miejscowego rada gminy musi stwierdzić, że nie narusza on ustaleń studium. Przy czym niesprzeczność planu ze studium nie oznacza, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W konsekwencji stopień związania ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1727/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium powinno nastąpić w odrębnej uchwale. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że dokonanie tej czynności łącznie z uchwaleniem miejscowego planu nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na istotną kwestię zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 stycznia 2012 r. (II SA/Łd 1058/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uznał on, że nawet jeśli rada w odrębnej uchwale stwierdzi zgodność projektu planu ze studium, to i tak kwestia tej zgodności podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. [przykład 5]

Przed ostatecznym uchwaleniem planu rada gminy musi rozpatrzyć również uwagi do projektu planu oraz rozstrzygnąć o sposobie realizacji zapisanych tam inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2011 r. (II OSK 2587/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) orzekł, że rada gminy, podejmując uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu nie może głosować co do listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Zdaniem NSA każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie. W konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu. Powinno poprzedzać jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może być załącznikiem do uchwały w sprawie planu.

Uwagi muszą być poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które organ wykonawczy powinien wprowadzić do planu, oraz uwag nieuwzględnionych. Ponadto, zdaniem NSA, podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy. [przykład 6]

Wójt przedstawia wojewodzie uchwałę w sprawie planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Ocena ta jest dokonywana zgodnie z zasadami nadzoru nad działalnością gminną, przewidzianego w ustawie z 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Niezbędne formalności

● gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej,

● wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

● regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

● wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

● właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

● organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie odrębnych przepisów,

● właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

● właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

● dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

● właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

● właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

● ministrem zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.

PRZYKŁAD 1

Jedno zdanie to za mało

Spółka wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez nią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Zarzuciła wójtowi niewykonanie niezbędnych analiz. Gdy rada odmówiła usunięcia naruszenia, spółka wniosła skargę do sądu. Ten wskazał, że art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu. Mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady. Z protokołu sesji wynikało jednak, że ustna analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu ograniczała się do jednego zdania. Sąd uznał, że nie można tej krótkiej wypowiedzi wójta uznać za analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, a tym bardziej analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Sąd stwierdził, że okoliczności te świadczą o uchybieniach co do trybu sporządzania planu, jednak nie mają one charakteru istotnego. Dlatego uznał, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa

PRZYKŁAD 2

Ogłoszenie w biuletynie traktowane tak jak w gazecie

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu wskazał, że w toku prac nad uchwaleniem planu naruszono procedurę planistyczną. Chodziło między innymi o brak ogłoszenia w prasie o przystąpieniu do sporządzania planu. Wójt nie zgodził się z tym zarzutem. Podał, że zachowany został wymóg publikacji w prasie miejscowej. Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu ogłoszono bowiem w biuletynie gminnym. Stwierdził także, że ukazuje się on cyklicznie i zdaniem wójta odpowiada pojęciu prasy z art. 7 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem prasą są publikacje periodyczne nietworzące zamkniętej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem, numerem bieżącym i datą, w szczególności dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, biuletyny itp. Wskutek skargi wójta na rozstrzygnięcie organu nadzoru sąd uznał, że nie ma obowiązku zamieszczania ogłoszenia w prasie o szerszym zasięgu. Ustawa nie precyzuje też wymaganego sposobu dystrybucji czy częstotliwości wydawania tego rodzaju prasy miejscowej. W tej sytuacji w ocenie sądu warunek ogłoszenia prasowego został zachowany a zarzut wojewody nie był zasadny (wyrok WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2011 r., II SA/Gl 556/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

PRZYKŁAD 3

Bardzo istotne warunki

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego terenu przeznaczonego pod budowę mieszkaniowo-pensjonatową z usługami zdrowia i opieki społecznej. Wójt przekazał projekt planu dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Organ ten uzgodnił projekt planu pod warunkiem uwzględnienia w nim zapisu, że nowo powstające obiekty powinny być lokalizowane poza terenem zalewowym. W uchwalonym planie nie uwzględniono jednak takiego zapisu. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność planu. Zdaniem organu nadzoru w przypadku warunkowego uzgodnienia organ sporządzający plan po dokonaniu jego zmiany powinien wystąpić ponownie do organu uzgodnieniowego w celu stwierdzenia wykonania nałożonego warunku. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła gmina. W uzasadnieniu przedstawiła wątpliwości co do treści postawionego warunku. Sąd uznał zarzuty wojewody za zasadne. Stwierdził także, że w sytuacji sformułowania przez organ uzgodnieniowy warunku w sposób budzący wątpliwości organ wykonawczy gminy powinien ponownie uzgodnić jego treść (wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2012 r., II SA/Bk 691/1, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

PRZYKŁAD 4

Drugi raz do wglądu

Prezydent miasta poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, zakreślając termin do złożenia uwag oraz podając termin i miejsce dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami. Uwzględnił on część złożonych uwag i wprowadził do projektu planu stosowne zmiany. Projekt w tej wersji został przyjęty przez radę miasta. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że dokonanie zmiany - w projekcie planu - w części tekstowej i graficznej powinno skutkować ponowieniem czynności planistycznych. Zdaniem wojewody prezydent miasta po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie powinien wyłożyć go do publicznego wglądu. Prezydent rozstrzygnięcie to zaskarżył do sądu. W uzasadnieniu wskazał, że zmiany w wyniku rozpatrzenia uwag nie były istotne. Sąd oddalił skargę. Nie zgodził się z tą argumentacją. Uznał, że zmiany te były ważne. W ich wyniku zmieniono bowiem przeznaczenie niektórych terenów oraz linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Sąd podkreśli, że zmiany przyjęte w uchwalonym planie wpływają na sposób wykonywania prawa własności (ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu). Dlatego projekt - w ocenie sądu - powinien ponownie być wyłożony do publicznego wglądu, ale w tej jego części, która uległa zmianie na skutek uwzględnienia przez prezydenta uwag złożonych do projektu planu (wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2011 r., II SA/Kr 17/11, www.orzeczenia.gov.pl ).

PRZYKŁAD 5

Sąd nie zajmie się uchwałą cząstkową

Rada gminy przyjęła jedną z cząstkowych uchwał dotyczących planu - konkretnie w sprawie stwierdzenia zgodności jego projektu. Danuta W. wniosła na tę uchwałę skargę do sądu. W uzasadnieniu wskazała, że wskutek jej przyjęcia ograniczone zostały jej prawa do nieruchomości objętej planem (zakaz zabudowy 30 m od lasu). Gmina nie zgodziła się z tym twierdzeniem. Jej zdaniem taki zakaz był też przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd oddalił skargę Danuty W. Uznał bowiem, że ocena rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium może nastąpić na etapie kontroli legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwały ostatecznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem samodzielnej sankcji nieważności dla czynności towarzyszących uchwaleniu planu, wymienionych w art. 20 ust. 1 tej ustawy, tj. dla stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji infrastrukturalnych stanowiących zadania własne gminy. Sąd wyjaśnił, że żadna z tych czynności samoistnie nie kształtuje uprawnień czy obowiązków właścicieli nieruchomości. Dopiero treść miejscowego planu poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio, realnie i konkretnie na prawa właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ustaleń planu.

PRZYKŁAD 6

Ostrożnie z uwagami

Rada miasta poddała pod głosowanie projekt uchwały w wersji zaproponowanej przez burmistrza, który obejmował również załączniki co do sposobu rozpatrzenia uwag. Załącznik uchwały stanowił rozstrzygnięcie o uwagach, które zostały uprzednio uwzględnione przez organ sporządzający, oraz o uwagach, które nie zostały uwzględnione. Uchwałę o przyjęciu planu miejscowego zaskarżył jeden z mieszkańców gminy. W uzasadnieniu zarzucił radzie, że uchwała w sprawie planu miejscowego zapadła bez indywidualnego rozpatrzenia uwag, które powinny być przedmiotem odrębnego głosowania. Sąd wskazał, że taki sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu niewątpliwie narusza tryb jego sporządzania. Jednak zdaniem sądu tego rodzaju naruszenie nie ma charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@wp.pl

Podstawa prawna

Art. 14 -28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587)