Senat przegrał, ale na fanfary za wcześnie

18 kwietnia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż sposób wprowadzenia nowego ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (art. 5 ust. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej) był niekonstytucyjny. Innego wyroku nie można było się spodziewać - Senat może pracować tylko nad treścią uchwalonych projektów przez Sejm i nie ma prawa wprowadzać do nich nowych rozwiązań. Takie rozstrzygnięcie było wiadome od samego początku, ponieważ przed ostatecznym głosowaniem problem niekonstytucyjnego zachowania senatorów sygnalizowały służby prawne Sejmu.

W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym na niekorzyść Senatu wypowiadali się prezydent - jako wnioskodawca, prokurator generalny i Sejm (!). To, że trybunał nie miał żadnych wątpliwości - wydając taki, a nie inny wyrok - nie napawa mnie radością. Dlaczego? Otóż sytuacja, w której Senat demokratycznego państwa jest gotowy łamać prawo tylko po to, by przeforsować swój pomysł, nie napawa optymizmem. Co więcej, chciał wprowadzić przepis wytrych, który pozwoliłby w znaczący sposób ograniczyć dostęp do informacji publicznej.

O co chodzi z tym dostępem

Mam wrażenie, że politycy, szczególnie ci rządzący - bez względu na partie - mają po prostu alergię na art. 61 Konstytucji RP. Prawo do informacji przyjęte w tym przepisie dało bowiem bardzo szerokie uprawnienie do wiedzy o tym, co i jak robią organy władzy publicznej oraz jak wydatkowane są publiczne pieniądze.

Niestety, obserwując wyroki sądów administracyjnych, także można zauważyć, że wiele składów orzekających ma problemy z ustaleniem, jak daleko sięga prawo do informacji, a ściślej, o co można zapytać w urzędzie. Z jednej strony sądy stwierdzają, że nie wszystko, co dotyczy działalności władzy publicznej jest informacją publiczną, a z drugiej wskazują, że każdy przejaw tej aktywności podlega prawu do informacji. Dylematy biorą się często z tego, że mieszkańcy pytają o coraz więcej i o coraz bardziej szczegółowe informacje (np. żądają dostępu do decyzji administracyjnych dotyczących spraw budowlanych, numerów telefonów organów wykonawczych gmin, informacji planistycznych, notatki służbowej). Urzędy - poczynając od centralnych po te najmniejsze, leżące gdzieś w Bieszczadach czy na Mazurach - bronią się przed udzielaniem informacji, jak mogą.

Tymczasem zgodnie z art. 61 konstytucji mamy prawo zapytać o każdą rzecz związaną z działaniem organu władzy publicznej czy też wydatkowaniem funduszy publicznych. Zatem w organach władzy publicznej nie ma innych informacji niż informacje publiczne. Oczywiście zgadzam się, że nie każdą informację publiczną można udostępnić, jednak nie można powiedzieć, że coś nie jest informacją publiczną. I to jest jeden z głównych problemów w dostępie do informacji publicznej - urzędnikom w zasadzie łatwiej jest stwierdzić, iż coś nie jest informacją publiczną, niż rozstrzygnąć sprawę i ewentualnie w ściśle określonych przypadkach wydać decyzję odmowną.

Łatwiej nie znaczy lepiej

Ograniczenie będące przyczyną wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc art. 5 ust. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej, na samym początku zaproponował rząd przy okazji implementowania dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W uzasadnianiu wskazywano, że nie wszystko może być jawne i są szczególne sytuacje, w jakich należy ograniczyć dostęp do informacji. Powoływano się na Konstytucję RP, która przewiduje możliwości ograniczeń w tym względzie. Wszystko się zgadzało i w zasadzie nie można byłoby się przyczepić, ale...

Otóż treść przepisu tego ograniczenia (pierwotnie planowano wypunktowanie informacji, jakie nie stanowią informacji publicznej) była bardzo nieprecyzyjna, przez co tworzyła w zasadzie dowolność w ograniczeniu prawa do informacji. Natomiast, co ważniejsze, już w tym momencie rząd zdawał sobie sprawę - tak wynika z dokumentów rządowych udostępnionych na stronach Rządowego Centrum Legislacji - że taka poprawka nie jest konieczna. Powód? Prawo do informacji już wtedy można było ograniczyć na podstawie istniejących przepisów. Szkopuł w tym, że takie ograniczenie byłoby trudniejsze niż to wynikające z rządowej poprawki.

Obowiązujące rozwiązania działały bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji, a więc za każdym razem należało - co potwierdzały sądy - rozstrzygać wątpliwości na rzecz jawności. Natomiast poprawka wprowadzała pewien automatyzm, którego podstawą były nieprecyzyjne przesłanki. Sejm w związku z licznymi głosami sprzeciwu oraz protestami opinii publicznej wykreślił z projektu rządowego całą poprawkę, którą następnie Senat postanowił przywrócić ale w trochę w innym brzmieniu.

Ostrożnie ze zmianami

Ograniczenie wprowadzone przez Senat zakładało, że dostęp do informacji można ograniczyć ze względu "na ważny interes gospodarczy państwa w zakresie i czasie, w jakim udostępnienie informacji publicznej osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych oraz utrudniałoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniach m.in. przed sądami". Tymczasem myślę, że jakby art. 5 ust. 1a wprowadzono poprawnie pod względem proceduralnym, to prawnicy przez następnych kilka lat musieliby zmagać się z jego treścią. Wyprowadzenie norm prawnych z tego przepisu byłoby sztuką godną rozpraw naukowych. Natomiast z punktu widzenia osób odpowiedzialnych za udostępnianie informacji publicznej, za każdym razem miałyby one wątpliwość co do słuszności swojej decyzji. Powód? Trudno jest bowiem stwierdzić, co konkretnie może się kryć pod pojęciami "utrudniałoby" czy też "osłabiłoby". Ja osobiście nie wiem.

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego pojawiły się głosy, iż senacka poprawka wróci. Przygotowuję się więc na kolejną dyskusję o tym, czy i jak można ograniczać dostęp do informacji publicznej. Chcę jednak podkreślić, że prawo do informacji jest zapisane w Konstytucji RP, co powoduje, że jego ograniczenie podlega szczególnym warunkom. Mam też nadzieję, że parlamentarzystom nie umknie także stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Otóż na gruncie art. 10 Europejskiej konwencji praw człowieka w sprawie TASZ przeciwko Węgrom (nr 37374/05) wyraźnie stwierdził, iż "interes publiczny jest nadrzędną wartością nad ochroną prawa do prywatności, a prawo dostępu do informacji publicznej jest kluczowe w demokratycznym państwie prawnym". Dlatego też proponowałbym posłom i senatorom bardzo rozważnie podchodzić do każdego ograniczenia tego prawa.

Na co dzień, czyli źle

Ograniczenia w dostępie do informacji to jedna rzecz, a druga to praktyka dostępu do informacji. Jak trudno uzyskać informację publiczną, pokazuje przykład Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, które chcąc uzyskać informacje o funduszu sołeckim, złożyło wnioski w tej sprawie do prawie wszystkich gmin w Polsce. Na pisma zareagowało tylko 50 proc. samorządów. To, że administracja nie chce dzielić się informacją, potwierdzają też przypadki, które trafiają do Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej. Trzeba rzeczywiście się nachodzić i naprosić, aby dostać odpowiedź na wniosek. Na szczęście Polacy są coraz bardziej świadomi swoich praw i to mnie naprawdę cieszy.

Mam wrażenie, że politycy, szczególnie ci rządzący - bez względu na partie - mają po prostu alergię na art. 61 Konstytucji RP, który daje Polakom dostęp do wiedzy o tym, co robią organy władzy publicznej

@RY1@i02/2012/081/i02.2012.081.07000020b.803.jpg@RY2@

Szymon Osowski, prezes Stowarzyszenia Liderów Grup Lokalnych, uczestnik prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, autor listu do prezydenta, w którym przekonywał Bronisława Komorowskiego, że Senat, wprowadzając poprawkę, naruszył Konstytucję RP

Szymon Osowski

prezes Stowarzyszenia Liderów Grup Lokalnych, uczestnik prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, autor listu do prezydenta, w którym przekonywał Bronisława Komorowskiego, że Senat, wprowadzając poprawkę, naruszył Konstytucję RP