Bałagan w uporządkowanej likwidacji banków

Ministerstwo Finansów przekazało do konsultacji społecznych projekt ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (BFG), uporządkowanej likwidacji banków oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podstawowym jego celem jest stworzenie kompleksowych ram prawnych i regulacji umożliwiających BFG przeprowadzanie pozasądowego postępowania uporządkowanej likwidacji banków (bank resolution). Choć proponowana regulacja, jako zmierzająca do ochrony stabilności finansowej oraz interesów deponentów, ma swoje uzasadnienie aksjologiczne, to jednocześnie nie powinna uszczuplać praw przedsiębiorców w stopniu wyższym niż rzeczywiście konieczny dla osiągnięcia celów. Dlatego też część propozycji wymaga daleko idących zmian.

Postępowanie prowadzone będzie na podstawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) w sytuacji, w której zagrożona jest wypłacalność banku, a usunięcie tego zagrożenia nie będzie możliwe we właściwym czasie, zaś podjęcie działań wobec banku uzasadnione jest interesem publicznym.

Kontrola sądu

Bardzo poważne zastrzeżenia budzi przede wszystkim proponowana w projekcie sądowa kontrolna decyzji KNF. Po pierwsze, decyzja komisji nie będzie zaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Bank nie będzie mógł więc ani wnieść odwołania, ani zwrócić się do KNF z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rada nadzorcza banku będzie miała natomiast prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od doręczenia decyzji KNF. Należy jednak pamiętać, że wniesienie skargi nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania decyzji. Po drugie, ustawa wyłącza nawet prawo sądu administracyjnego do wstrzymania jej wykonania. To oznacza, że już z chwilą doręczenia decyzji bankowi kontrolę nad nim przejmie BFG. Czyni to kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną i każe zadać pytanie, czemu ma ona służyć, skoro podmioty publiczne nie będą związane prawomocnym rozstrzygnięciem sądu.

Prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko powinno być bezwzględnie wiążące dla KNF i wstrzymywać działania BFG, lecz także działania te w ogóle powinny być dopuszczalne dopiero na podstawie orzeczenia sądu. Co więcej, nie jest też jasne, czy decyzje wydawane już w toku uporządkowanej likwidacji będą zaskarżalne do sądu. Projekt nie przewiduje takiej możliwości, co oznacza, że postępowanie prowadzone będzie bez jakiegokolwiek nadzoru ze strony sądu i z pominięciem wszystkich gwarancji procesowych, które przewiduje chociażby ustawa Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2003 r. nr 60, poz. 535 z późn. zm.). Proponowane rozwiązania nie chronią więc w wystarczającym stopniu ani interesów samego banku, ani interesów jego wierzycieli.

Doprecyzowania wymagają też przesłanki wydania decyzji o rozpoczęciu postępowania uporządkowanej likwidacji. Po pierwsze, przepisy powinny przynajmniej sugerować, co oznacza stwierdzenie, że zagrożenia wypłacalności banku nie da się usunąć we właściwym czasie. Czy właściwym czasem będzie okres trzech miesięcy, sześciu, czy może roku? Po drugie, zaostrzenia wymaga przesłanka mówiąca o tym, że warunkiem podjęcia przez KNF decyzji o rozpoczęciu postępowania jest to, że działania takie są konieczne w interesie publicznym.

Plan z przeszkodami

Praw i interesów banków oraz ich akcjonariuszy nie uwzględnia też w wystarczającym stopniu przyjęty w projekcie tryb tworzenia planów uporządkowanej likwidacji banków. Zgodnie z projektowanym art. 58 BFG będzie opracowywać plany uporządkowanej likwidacji dla każdego banku oddzielnie, na podstawie informacji uzyskanych od samych banków oraz informacji przekazanych przez KNF. Plany takie zawierać będą zamierzone działania wobec banku oraz ocenę wykonalności tych działań w przypadku podjęcia przez KNF decyzji o rozpoczęciu postępowania.

Co więcej, w przypadku gdy BFG stwierdzi przeszkody uniemożliwiające lub utrudniające przeprowadzenie postępowania uporządkowanej likwidacji, będzie mógł wydać bankowi zalecenia usunięcia tych przeszkód (m.in. sprzedaż aktywów banku, ograniczenie lub zaprzestanie prowadzenia określonej działalności). Skutki takich planów, jak również zaleceń BFG mogą więc być bardzo daleko idące. Tymczasem sam bank nie będzie miał wcale lub będzie miał bardzo ograniczony wpływ na kształt planu. Zgodnie z projektem rola podmiotu ograniczać się będzie wyłącznie do dostarczenia BFG wymaganych informacji.

Projekt nie przyznaje natomiast żadnych uprawnień, które umożliwiałyby bankowi wzruszenie lub zaskarżenie przygotowanego przez BFG planu np. do sądu. A ma to bardzo istotne znaczenie, bowiem sama procedura bank resolution ma charakter pozasądowy. Wynika to stąd, że postępowanie administracyjne - w założeniu - ma zapewnić szybką i kontrolowaną likwidację instytucji finansowej. O tym, czy tak rzeczywiście będzie, przesądzi dopiero praktyka. Jednak postulat szybkości postępowania nie może uzasadniać pozbawiania banku prawa do sądu, zwłaszcza w sytuacji, w której plan uporządkowanej likwidacji jest dopiero w fazie projektowania, a sytuacja finansowa podmiotu jest stabilna.

Postulat szybkości nie uzasadnia pozbawiania banku prawa do sądu

Bartosz Wyżykowski

ekspert Konfederacji Lewiatan